農(nóng)村老有所養(yǎng)中政府社會(huì)引導(dǎo)能力：實(shí)證測度、影響機(jī)理及可行路徑

□楊寶強(qiáng)，鐘曼麗

(1.海南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南 ?？?71158；2.海南省婦女/性別研究與培訓(xùn)基地，海南 ?？?71158）

一、問題提出

“讓逐步失去勞動(dòng)能力的老年人擁有一個(gè)穩(wěn)定安寧的生活，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，既是人類理想的生活圖景也是新時(shí)代國家治理的重要內(nèi)容?！盵1]（p58-67+127）傳統(tǒng)時(shí)期，家庭和宗族是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老有所養(yǎng)的主要載體。在新時(shí)代，國家進(jìn)入了農(nóng)村養(yǎng)老的基本供給層面，承擔(dān)了越來越多的養(yǎng)老責(zé)任，并最終將老有所養(yǎng)上升為國家戰(zhàn)略。截至2016年末，我國農(nóng)村老年人口占全國老年人口的比例為56.4%[2]?！吨袊r(nóng)村發(fā)展報(bào)告2020》顯示，鄉(xiāng)村60歲以上人口比例將達(dá)到25.3%，約為1.24億人。老齡化趨勢預(yù)測也顯示，2050年我國60歲及以上老年人口數(shù)量將增加至5億，占總?cè)丝跀?shù)量的36.5%，且55.6%的老年人分布在農(nóng)村[3]（p82-92）。農(nóng)村老年人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到嚴(yán)重的沖擊，且難以滿足養(yǎng)老服務(wù)需求[4]（p618-627）。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力落后于城市，養(yǎng)老資源分布極不均衡的條件下，如何解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，亟須引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域[5]（p59-65）。為應(yīng)對(duì)人口老齡化，2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》指出，“全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，降低準(zhǔn)入門檻，簡化社會(huì)力量申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的程序，為農(nóng)村低收入老年人和失能、半失能老年人提供便捷可及的養(yǎng)老服務(wù)”。2019年全國民政工作會(huì)議提出，將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場化改革。十九屆五中全會(huì)也提出，“健全多層次社會(huì)保障體系，全面推進(jìn)健康中國建設(shè)，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略”。而構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系又以政府能否在現(xiàn)有政策條件下積極、有效地引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老為條件。因此，提升政府引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老資源供給的能力是構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障的核心。當(dāng)前，在政策支持和養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增多的共同作用下，社會(huì)力量參與養(yǎng)老也取得了諸多成效，參與范圍逐步擴(kuò)大。但在服務(wù)范圍上卻主要集中在城市、城郊或部分發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，一定程度上講，這些地區(qū)即便是沒有政策支持，社會(huì)資本可能也早已進(jìn)入?！翱傮w上看，目前我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的分布是城市多、農(nóng)村少；東部多、中部和西部少?！盵6]（p83-88）在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)力量仍未成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的主要參與主體。如何評(píng)價(jià)不同區(qū)域政府引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老的能力？各省份間政府引導(dǎo)社會(huì)力量的能力是否存在明顯差距？如何縮小這一差距？如何激發(fā)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老，調(diào)動(dòng)其參與積極性？本研究將以客觀數(shù)據(jù)為支撐來測度農(nóng)村老有所養(yǎng)中政府對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)能力，探索其影響因素，并探討提升政府引導(dǎo)能力的針對(duì)性策略。

二、模型、方法與數(shù)據(jù)

（一）因子分析模型

“因子分析是一種從變量群中提取共性因子的方法，可在許多變量中找出隱藏的具有代表性的因子?！盵7]（p299）該方法常被用于處理多個(gè)指標(biāo)的研究對(duì)象評(píng)價(jià)，通過主成分分析來提取公共因子，用較少的因子來表達(dá)原始變量的大部分信息，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的降維處理。因子分析方法還具有如下優(yōu)勢：一是因子分析從相關(guān)矩陣的內(nèi)部依賴關(guān)系出發(fā)，對(duì)原有的變量進(jìn)行歸類和重組。二是原有變量重組后，公因子間的相關(guān)性弱化，可有效剔除一些相關(guān)性較差的變量，解決原有變量間可能存在的多重共線性問題，提升評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性[8]。因子分析模型的一般形式如下式。

其中，m≤p，F(xiàn)1，F(xiàn)2，…，F(xiàn)m為初始變量的公共因子，εi為變量Xi的特殊因子。

（二）逐步回歸

在研究方法方面，選擇了多元回歸，該方法表明，若因變量y同時(shí)受到p個(gè)自變量x1、x2、…、xp的影響，且這p個(gè)自變量皆與y成線性的定量關(guān)系，其p+1個(gè)變數(shù)的關(guān)系就形成了p元線性回歸[9]（p116-121）。如下式：

上式中y是因變量，β1，β2，…，βp是p+1個(gè)未知參數(shù)，ai稱為回歸常數(shù)，βi稱為回歸系數(shù)。x1，x2，…，xp是p個(gè)可供測量與控制的自變量，ε是隨機(jī)誤差，其滿足條件是ε-N（0，σ2）[7]（p150）。在回歸方法上選擇了逐步回歸法，該方法可降低自變量間的干擾，提高模型的準(zhǔn)確度。

（三）指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來源

1.指標(biāo)選取。測度農(nóng)村老有所養(yǎng)中政府對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)能力，探索其影響因素，需構(gòu)建完善的指標(biāo)體系。學(xué)界專門針對(duì)這一方面的研究較少，大多分散在農(nóng)村養(yǎng)老中的經(jīng)濟(jì)支持、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)等方面。但農(nóng)村養(yǎng)老的需求豐富，與經(jīng)濟(jì)支持、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)服務(wù)等方面緊密相連，學(xué)界的相關(guān)成果也能為本研究的指標(biāo)選取提供一定的思路和借鑒。

（1）經(jīng)濟(jì)支持。學(xué)界普遍認(rèn)為，政府的財(cái)政支持是農(nóng)村養(yǎng)老保障得以可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵[10]（p44-52）。家庭的經(jīng)濟(jì)收入不僅是影響農(nóng)村養(yǎng)老家庭支持力的一個(gè)重要因素，也是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織體系建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[11]（p31-33）。農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、就業(yè)狀況以及其他輔助設(shè)施完善度等也決定了本區(qū)域集聚社會(huì)資本能力的強(qiáng)弱[12]（p261-262）。杜鵬的研究也顯示，“年收入水平、經(jīng)濟(jì)依賴性、有無服務(wù)補(bǔ)貼和資金規(guī)劃意識(shí)是影響老人社會(huì)養(yǎng)老利用能力的重要變量。年收入水平越高的老年人使用社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的傾向越大”[13]（p26-37）。但由于大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，農(nóng)村老人少有積蓄。有研究指出，“農(nóng)村老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求意愿最為強(qiáng)烈的是經(jīng)濟(jì)支持，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平較低，農(nóng)村老年人更希望通過獲得經(jīng)濟(jì)支持的方式來參與社會(huì)養(yǎng)老”[4]（p618-627）。此外，社會(huì)力量開展養(yǎng)老服務(wù)，其本質(zhì)依然是以盈利為目的，為保障其利益訴求，政府應(yīng)提供基本的財(cái)政支持，以降低其運(yùn)行成本。同時(shí)要增強(qiáng)社區(qū)自籌、機(jī)構(gòu)投資和社會(huì)捐助，拓寬資金來源渠道，實(shí)行投資主體的多元化，形成多層次、多途徑的養(yǎng)老資金來源體制[14]（p100-104）。針對(duì)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，“中央政府應(yīng)在政策和財(cái)政支持上有所傾斜，重點(diǎn)支持中西部落后地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展”[15]（p117-128）。

（2）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)?！爱?dāng)前，人民群眾日益增長的健康需求以及各種公共衛(wèi)生事件的沖擊，需要政府高度重視農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，建立分工明確、功能完善的服務(wù)體系?！盵16]（p129-135）王振軍的研究也顯示，“農(nóng)村老人在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)方面的需求存在差異性，而服務(wù)需求最為強(qiáng)烈的則是醫(yī)療護(hù)理和臨終照料”[17]（p117-122）。由于我國的醫(yī)療資源主要集中在城市，加之近年來城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，部分邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村人口大量減少，導(dǎo)致農(nóng)村醫(yī)療資源較為薄弱，甚至有衰退的趨勢[16]（p129-135）。因此，“政府應(yīng)進(jìn)一步健全以縣級(jí)醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體、村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”[18]（p62-65）。及時(shí)調(diào)整醫(yī)療衛(wèi)生資源的投入比例，推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的整合，劃分各自服務(wù)區(qū)域。同時(shí)積極推進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)療，滿足農(nóng)村日益增長的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求[19]（p9-12）。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容上，具體包括農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心、醫(yī)護(hù)人員、病床、醫(yī)療保障支持等[16]（p129-135）。而衛(wèi)生管理者、醫(yī)護(hù)人員、公共衛(wèi)生專業(yè)人員等則是影響農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源供給的重要因素[20]（p31-36）。此外，“醫(yī)院機(jī)構(gòu)類型、交通方式、單程時(shí)間、是否可提供用藥、感冒治療費(fèi)用等也對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性具有直接影響”[21]（p82-88+162）。

（3）社會(huì)服務(wù)。社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老資源供給，除考慮該區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求外，更會(huì)注重與養(yǎng)老相關(guān)的各類服務(wù)的完善度。“充分的市場競爭，養(yǎng)老生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，競爭的公平性和有序性也是社會(huì)力量是否參與該區(qū)域養(yǎng)老的重要因素?！盵22]（p66-72）焦亞波也認(rèn)為，“目標(biāo)定位、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境與配套設(shè)施等是影響農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系建設(shè)的重要因素”[23]（p2816-2818）。熊銳也具有相似觀點(diǎn)，“即財(cái)政支持強(qiáng)度、管理制度、養(yǎng)老設(shè)施以及機(jī)構(gòu)的供需也直接制約了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展”[24]（p152-155）。因此，對(duì)社會(huì)力量興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，資金和硬件、人員和服務(wù)都應(yīng)得到有效保障[25]（p115-125+128）。在對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的需求方面，有學(xué)者指出，“文化程度、兒子數(shù)量和養(yǎng)老金數(shù)量三個(gè)變量對(duì)養(yǎng)老院需求意愿有顯著影響”[26]（p67-75）。家庭規(guī)模和家庭存款也顯著影響了農(nóng)村老年人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老意愿，家庭存款越多的老年人，越愿意選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老[27]（p102-116）。因此，如何推動(dòng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，如何提升農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)購買能力，一方面，“政府應(yīng)該加大對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持和補(bǔ)貼、實(shí)行稅收減免以及政府購買等多種政策，以激發(fā)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性”[28]（p76-85）。另一方面，“發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，通過優(yōu)勝劣汰機(jī)制，不斷優(yōu)化服務(wù)手段，提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)”[22]（p66-72）。“政府也可以通過對(duì)困難老人進(jìn)行直接補(bǔ)貼，提高老人的養(yǎng)老服務(wù)支付能力。”[29]（p49-54+62）

綜合學(xué)界的相關(guān)研究，學(xué)者們直接探討政府對(duì)社會(huì)力量引導(dǎo)能力的研究較少，但地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府的財(cái)政支持、良好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、充足的人才等則會(huì)直接影響社會(huì)資本參與該區(qū)域養(yǎng)老的積極性。因此，結(jié)合學(xué)界研究，本研究將按照指標(biāo)體系構(gòu)建的全面性原則、可行性原則和科學(xué)性原則，以數(shù)據(jù)可得性和權(quán)威性為基礎(chǔ)，從經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)以及人力資源四個(gè)維度構(gòu)建指標(biāo)體系（見表1），以反映各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老方面的能力。

2.數(shù)據(jù)來源。在地方區(qū)域劃分方面，本部分以東中西部的劃分為標(biāo)準(zhǔn)。東部地區(qū)：上海、天津、江蘇、浙江、廣東、河北、福建、山東、海南、遼寧。中部地區(qū)：山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南。西部地區(qū)：內(nèi)蒙古、重慶、四川、陜西、寧夏、廣西、貴州、云南、甘肅、青海和新疆。在具體分析中，為保障分析的客觀性，北京和西藏不列入分析。在數(shù)據(jù)來源方面，指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2018》《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2018》《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒2018》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。

三、農(nóng)村老有所養(yǎng)中政府社會(huì)引導(dǎo)能力測度及影響因素

（一）政府社會(huì)引導(dǎo)能力測度

本部分將采用SPSS22.0對(duì)農(nóng)村老有所養(yǎng)中政府社會(huì)引導(dǎo)能力進(jìn)行測算，為避免研究過程中受數(shù)據(jù)量綱的影響，選擇了Z標(biāo)準(zhǔn)化方法。利用SPSS22.0對(duì)指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。通過因子分析的測算顯示，KMO和Bartlett球形檢驗(yàn)顯示，KMO值為0.651，大于0.5，適合做因子分析，Bartlett檢驗(yàn)值sig＜0.001，表明變量中存在公因子。采取主成分分析方法，以特征值大于1進(jìn)行因子提取，結(jié)果如下：

1.解釋的總方差。表2顯示，在特征值大于1的標(biāo)準(zhǔn)下，提取了4個(gè)公共因子，第一個(gè)公因子的特征值為7.384，可解釋原有總方差的49.227%；第二公因子特征值為2.633，可解釋原有總方差的17.551%；第三公因子的特征值為1.725，可解釋原有總方差的11.499%；第四公因子的特征值為1.026，可解釋原有總方差的6.843%。4個(gè)公因子共解釋了原指標(biāo)總方差的85.120%，表明提取的公因子較好地保留了原始信息。

2.旋轉(zhuǎn)成分矩陣。本部分利用具有Kaiser標(biāo)準(zhǔn)化的正交旋轉(zhuǎn)法，通過六次迭代后收斂，得出旋轉(zhuǎn)成分矩陣（見表3）。

表3顯示，社會(huì)工作師總量、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)、農(nóng)村社會(huì)機(jī)構(gòu)和服務(wù)設(shè)施數(shù)、各地區(qū)財(cái)政支出、各地區(qū)財(cái)政收入、直接醫(yī)療救助支出、養(yǎng)老護(hù)理員累計(jì)合格人數(shù)等在第一公因子上具有較高載荷，反映了經(jīng)濟(jì)支持與社會(huì)服務(wù)能力。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員、農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量、聯(lián)合辦村衛(wèi)生室、農(nóng)村養(yǎng)老專業(yè)技術(shù)人員等在第二公因子上具有較高載荷，反映了農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理能力。農(nóng)村居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出在第三公因子上具有較高載荷，反映了農(nóng)村居民的收入與消費(fèi)能力。私人辦村衛(wèi)生室在第四公因子上具有較高載荷，反映了私人醫(yī)療支持能力。

表2：解釋的總方差

表3：旋轉(zhuǎn)成分矩陣

3.因子值與綜合得分。上述公因子的提取表明經(jīng)濟(jì)支持與社會(huì)服務(wù)能力、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理能力、農(nóng)民收入與消費(fèi)能力，私人醫(yī)療支持能力是影響農(nóng)村老有所養(yǎng)政府社會(huì)引導(dǎo)能力的主要因子。SPSS軟件經(jīng)過計(jì)算得出了各公因子得分，見表4的FAC1、FAC2、FAC3、FAC4。綜合得分方面，采用方差貢獻(xiàn)率作為權(quán)重，計(jì)算結(jié)果見表4的綜合得分。

表4綜合得分顯示，各省市間的差距明顯，除北京和西藏未被納入統(tǒng)計(jì)外，其他省市總得分大于零的僅有11個(gè)，最高得分為1.37，最低得分為-0.56，表明政府在農(nóng)村老有所養(yǎng)中對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)能力整體較弱。指標(biāo)數(shù)據(jù)的信度檢驗(yàn)也顯示，Cronbach’s alpha系數(shù)為0.915，表明指標(biāo)體系可有效反映政府對(duì)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域的引導(dǎo)能力。在總得分排序中排名前五的是廣東省、江蘇省、四川省、浙江省和山東省，在各項(xiàng)因子得分方面相對(duì)較高，排名后五的是青海、寧夏、海南、甘肅和新疆，各項(xiàng)因子得分較低。從排名情況看，總得分較高的省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)其他省份具有明顯優(yōu)勢。如第一公因子經(jīng)濟(jì)支持與社會(huì)服務(wù)能力方面也顯示，得分最高的是廣東省，為4.58分，江蘇為0.98，浙江為0.86。其他省市得分相對(duì)較低，且大部分為負(fù)值。第二公因子養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理能力方面，江蘇得分為1.56，山東為1.85，四川為2.13，湖北為1.88，江西為1.15。除江蘇和山東經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)外，四川、湖北和江西的經(jīng)濟(jì)能力相對(duì)較弱，農(nóng)村人口在總?cè)丝谥姓急容^多，政府在支持和引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老方面的支持力度也相對(duì)較大，得分較高。如《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒2018》顯示，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道民政助理員方面，江蘇為1680人，山東為5415人，四川為4434人，青海為402人，寧夏為165人，海南為284人。在第三公因子農(nóng)村居民人均收入與消費(fèi)能力方面，得分較高的是天津1.6分，上海3.23分，江蘇1.49分，浙江2.1分。一方面這些省市經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，城市化水平高，農(nóng)村人口相對(duì)較少。河南、湖北和湖南這些省份，由于城市化水平相對(duì)較低，農(nóng)村人口占比大，得分相對(duì)較低。廣東省在這一指標(biāo)上得分較低，可能在于因子分析過程中這一指標(biāo)受其他指標(biāo)的影響或干擾。在第四公因子私人醫(yī)療支持能力方面，得分較高的是河北2.42分，河南2.2分，四川2.25分，其他省市在這一指標(biāo)上得分較低。這三個(gè)省均是人口大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相對(duì)較弱，農(nóng)村人口比例高，老年人口較多，對(duì)醫(yī)療的需求大，加之公立醫(yī)院接待患者能力有限，一定程度上催生了大量私人衛(wèi)生室。

表4：農(nóng)村老有所養(yǎng)中政府社會(huì)引導(dǎo)能力的公因子得分、綜合得分與排序

（二）政府社會(huì)引導(dǎo)能力回歸分析

探索農(nóng)村老有所養(yǎng)中政府引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老的影響因素，本研究選擇了多元回歸中的逐步回歸方法，以提升研究結(jié)果的科學(xué)性。本研究中將因變量y確定為農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量，選擇這一變量的原因在于，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同于敬老院這類由政府主導(dǎo)的公益性機(jī)構(gòu)，主要是由社會(huì)力量承辦。自變量選擇了X7、X5、X10、X8、X14、X6、X11、X12、X1、X2。結(jié)果如表5。

表5顯示，逐步回歸中的調(diào)整R2系數(shù)值為0.738，說明引入方程的自變量具有一定作用，擬合度較好。方差分析結(jié)果也表明，當(dāng)預(yù)測因子為直接醫(yī)療救助支出和聯(lián)合辦村衛(wèi)生室時(shí)檢驗(yàn)值F等于40.404，顯著性概率P＜0.001。說明兩個(gè)自變量的回歸系數(shù)不為零，回歸方程具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。其他自變量由于未通過顯著性檢驗(yàn)而被排除出了回歸過程。

自變量直接醫(yī)療救助支出和聯(lián)合辦村衛(wèi)生室的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)分別是0.679和0.346，說明農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的多寡，直接受到政府的直接醫(yī)療救助支出和聯(lián)合辦村衛(wèi)生室數(shù)量的影響。t檢驗(yàn)中兩指標(biāo)的顯著性概率P＜0.05，均具有顯著意義。一定程度上，社會(huì)力量承辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更關(guān)注政府直接醫(yī)療救助能補(bǔ)貼多少，對(duì)大多數(shù)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來講，政府能否給予一定的醫(yī)療救助，一方面關(guān)系到老人的治療費(fèi)用，另一方面也影響到養(yǎng)老院的運(yùn)行。而社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老在本質(zhì)上依然是以利益為導(dǎo)向，能否得到政府的醫(yī)療資金支持，充足的醫(yī)療服務(wù)等均是其考慮的因素。一些較容易獲取政府醫(yī)療資助的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往運(yùn)行良好，對(duì)老人的吸引力也較強(qiáng)。聯(lián)合辦村衛(wèi)生室影響農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量，主要在于農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的老人醫(yī)療救助目前還主要依賴于村衛(wèi)生室。私人辦村衛(wèi)生室的收費(fèi)往往不能在“新農(nóng)合”中報(bào)銷，聯(lián)合辦村衛(wèi)生室大多具備報(bào)銷資格，這也是聯(lián)合辦村衛(wèi)生室能影響不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量的重要原因。其他自變量由于未通過顯著性檢驗(yàn)而未被納入方程，也表明各省市在這些指標(biāo)間的差距較大。

四、結(jié)論與啟示

（一）研究的結(jié)論

本研究以東中西部各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為基礎(chǔ)，以各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)為依據(jù)，利用因子分析測算了政府的社會(huì)引導(dǎo)能力。結(jié)果表明，各省市的政府部門在引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老方面存在明顯的差距，政府的社會(huì)引導(dǎo)能力較強(qiáng)省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也較好。逐步回歸顯示，經(jīng)濟(jì)支持和醫(yī)療服務(wù)對(duì)農(nóng)村老有所養(yǎng)政府社會(huì)引導(dǎo)能力有不同程度的影響。

1.政府社會(huì)引導(dǎo)能力整體低效且區(qū)域差距大。綜合得分顯示，政府引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老的能力方面，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）間差距明顯，總得分大于零的有11個(gè)，最高得分僅1.37分，最低得分-0.56分。得分較高者多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較好的省份，如廣東，江蘇、浙江、山東、河南、湖北、四川等，一些中西部省份得分普遍較低，且大多為負(fù)值?？偟梅譃樨?fù)，主要是數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)果，但在一定程度上也可表明這些省份在引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老方面的能力與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份還存在較大差距。如2018年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，在農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量方面，江蘇1252個(gè)，廣東985個(gè)，山東855個(gè)，浙江840個(gè)，湖北1103個(gè)，四川1877個(gè)。而一些得分較低的省份如重慶315個(gè)，云南235個(gè)，新疆108個(gè)，青海27個(gè)，寧夏60個(gè)。在私人辦村衛(wèi)生室方面，廣東4973個(gè)，山東4428個(gè)，四川19077，河南16168個(gè)，湖南8089個(gè)，云南434個(gè)，寧夏641個(gè)，新疆534個(gè)，中西部地區(qū)在這一指標(biāo)上差距較大，西部地區(qū)的省份普遍落后于中部和東部省份，這也說明西部地區(qū)私人辦村衛(wèi)生室發(fā)展緩慢，難以滿足當(dāng)?shù)匦枨?。農(nóng)村社會(huì)機(jī)構(gòu)和服務(wù)設(shè)施方面，廣東15138個(gè)，江蘇8345個(gè)，浙江10028個(gè)，山東5015個(gè)，湖北1089個(gè)，四川4685個(gè),云南448個(gè)，陜西624個(gè)，甘肅735個(gè)，青海49個(gè)。各省市在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方面的供給能力存在差距。相關(guān)研究也表明，“村委會(huì)中，僅有不到三分之一的社區(qū)設(shè)有較為簡陋的老年人活動(dòng)場地或老年人活動(dòng)室，能提供家政服務(wù)、提供老年人飯桌或送飯服務(wù)的比例不到十分之一，提供托養(yǎng)服務(wù)的比例更低”[30]。養(yǎng)老服務(wù)人員方面，服務(wù)人員分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在明顯的正相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)明顯高于落后地區(qū)，如廣東的社會(huì)工作師數(shù)量為5953人，江蘇1913人，山東1432人，浙江1341人，河南557人，貴州223人，云南213人。

表5：農(nóng)村老有所養(yǎng)政府社會(huì)引導(dǎo)能力的回歸分析結(jié)果

2.社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老程度低。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中所占比例較低，加之公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尚未完全放開服務(wù)對(duì)象的條件，也增加了社會(huì)力量進(jìn)入這一領(lǐng)域的難度。全國老齡辦的研究顯示，目前農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多以公辦的敬老院為主，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量很少。周云的研究表明，“近10年來農(nóng)村民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有了一定的增加，但農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的總量沒有明顯增加，一些人口大省、老齡化程度相對(duì)高的省市，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展并不盡如人意（如河南、四川）”[31]（p19-24）。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量雖少，但農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老的需求卻不斷增加。黃俊輝對(duì)江蘇農(nóng)村老年人的實(shí)地調(diào)研顯示，“農(nóng)村老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)存有一定的需求意愿。盡管由家人照料仍是農(nóng)村老年人獲取照料資源的主流愿望，但在人口老齡化和農(nóng)村‘空心化’的背景下，也有22.2%的農(nóng)村老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)存有需求意愿”[32]（p118-126）。

3.財(cái)政支持和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響政府引導(dǎo)能力的核心因素?；貧w分析顯示，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)生顯著影響的因素中，直接醫(yī)療救助支出、聯(lián)合辦村衛(wèi)生室最為明顯，標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)分別為0.79和0.346。兩者在t檢驗(yàn)中的顯著性概率P＜0.05。其他自變量未達(dá)到逐步回歸設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)（P＜0.05時(shí)變量進(jìn)入方程）。表明社會(huì)力量是否參與農(nóng)村養(yǎng)老，主要依賴于各地方政府直接醫(yī)療救助支出和各地區(qū)醫(yī)療服務(wù)支持。各省市綜合得分的排序也顯示，地方經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)弱和社會(huì)服務(wù)完善度是政府能否有效引導(dǎo)社會(huì)力量參與本地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老的重要因素。第一公因子經(jīng)濟(jì)支持與社會(huì)服務(wù)能力的特征值為7.384，方差貢獻(xiàn)率為49.227%也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。資本的逐利性決定了社會(huì)力量是否參與農(nóng)村養(yǎng)老主要還在于政府的財(cái)政支持力度和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因子分析中總得分排名靠前的主要是經(jīng)濟(jì)水平較高的省份，如廣東、山東、江蘇、浙江等，一些中西部省份得分普遍較低。此外，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度也直接決定了地方社會(huì)資本市場的完善度，顯然我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的資本市場完善度還有待提升，即便是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村資本市場的廣度和深度以及規(guī)范程度等也難以滿足社會(huì)資本的投資需求。經(jīng)濟(jì)落后省份，農(nóng)村地區(qū)大多還處于貧困狀態(tài)，農(nóng)民基本上無力支付除生活以外的其他成本，也難以吸引資本進(jìn)入。

（二）研究啟示

1.經(jīng)濟(jì)支持：保障社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老的合理利益?！梆B(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于其自身能形成有供需關(guān)系的市場環(huán)境和能盈利的發(fā)展模式。”[33]（p64-71）社會(huì)力量參與的農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)雖具有一定的福利性特征，但并不能因其福利性而排斥其參與農(nóng)村養(yǎng)老的利益訴求。政府鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老，必須要回應(yīng)其合理的利益訴求，如果不能通過持續(xù)的盈利來提升內(nèi)生動(dòng)力，僅依靠自有資金，則難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)運(yùn)行，或者僅能維持低水平發(fā)展，直至陷入無法運(yùn)行的困境。唯有保持一定的盈利性，才能激發(fā)社會(huì)資金的持續(xù)注入，提升養(yǎng)老服務(wù)水平。政府作為社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老的主要引導(dǎo)者，在資源性收入大幅增長的今天，在進(jìn)行稅收和資源財(cái)富配置的時(shí)候，應(yīng)該更多地支持農(nóng)村養(yǎng)老[34]（p144-147）?！靶纬芍贫然呢?cái)力投入機(jī)制，完善資金管理辦法，提高資金使用效率?！盵35]（p2-14）正如溫克勒（Winkler）在總結(jié)歐洲國家農(nóng)民養(yǎng)老金的財(cái)政狀況時(shí)所說，“沒有一個(gè)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)能光依靠所繳費(fèi)用來承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，他們都需要依賴政府補(bǔ)助和其他方式來補(bǔ)貼”[36]（p136-139）。因此，政府要制定具體支持方案。一方面，“政府通過設(shè)立單獨(dú)基金，購買服務(wù)以及從福彩公益金中劃撥?？畹确绞郊哟筘?cái)力投入；另一方面，政府可鼓勵(lì)社會(huì)力量以獨(dú)資、合資、并購、戰(zhàn)略合作等模式進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場，逐步構(gòu)建起以社會(huì)力量籌資為主，政府補(bǔ)助為輔，多元投入的資金籌措體制”[37]。

2.模式選擇：積極推進(jìn)低端養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因子分析測算顯示，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)社會(huì)力量是否參與該地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老具有重要影響。但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差距大等也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)然狀態(tài)，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)并不具備集聚社會(huì)資本的能力，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的支付能力較弱，尤其是中西部地區(qū)。因此，地方政府在引導(dǎo)社會(huì)力量參與本地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老時(shí)應(yīng)因地制宜，依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，發(fā)展低端養(yǎng)老服務(wù)。低端養(yǎng)老主要以農(nóng)村低收入老人為主要服務(wù)對(duì)象，在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的設(shè)置方面較為簡單，養(yǎng)老項(xiàng)目單一，養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格較低。一方面由于大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)老人的收入相對(duì)較低，為低端養(yǎng)老服務(wù)提供了較大的市場空間，另一方面也能有效滿足農(nóng)村低收入老人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。低端養(yǎng)老服務(wù)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中雖然不是理想的選擇，也難以提供多層次和多樣化的養(yǎng)老服務(wù)，但在契合地方實(shí)際，滿足大多數(shù)農(nóng)村老人的養(yǎng)老服務(wù)需求方面卻是較為合理的選擇。在農(nóng)村老人收入普遍較低而養(yǎng)老服務(wù)需求較高的現(xiàn)實(shí)約束下，地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)力量介入低端養(yǎng)老服務(wù)，以吸引農(nóng)村老人參與養(yǎng)老。

3.多元共治：構(gòu)建社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老的多層次支持體系。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求的多樣性一定程度上決定了服務(wù)供給主體的廣泛性。在社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，還需構(gòu)建起由政府、市場和家庭各方參與的多層次養(yǎng)老支持體系。多元支持體系的構(gòu)建在為社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造良好外部環(huán)境的同時(shí)，也有助于推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展，有助于其在既定價(jià)格的基礎(chǔ)上提供更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。當(dāng)前，社會(huì)力量興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在資金來源方面較為單一，主要是服務(wù)對(duì)象的收費(fèi)，這就決定了這些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)若要良好地運(yùn)行，要么是收取較高服務(wù)費(fèi)，要么僅提供基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)。較高服務(wù)費(fèi)在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)難以實(shí)施，而僅提供基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)卻難以滿足不同經(jīng)濟(jì)能力的老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。因此，必須構(gòu)建多層次的社會(huì)支持體系，拓寬資金來源。一是政府部門利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、公益廣告、報(bào)紙等媒介宣傳社會(huì)力量興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，引起社會(huì)關(guān)注，以吸引更多的組織或企業(yè)關(guān)注和參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。二是建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的人才隊(duì)伍，保障人才供給。一方面是挖掘和培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)、管理、醫(yī)護(hù)等方面的專業(yè)人才，制定系統(tǒng)的、常規(guī)的培訓(xùn)計(jì)劃，適時(shí)建立持證上崗和職稱評(píng)審機(jī)制。另一方面要培訓(xùn)社會(huì)工作師和志愿者，實(shí)施專業(yè)的培訓(xùn)和評(píng)估制度。三是進(jìn)一步開放農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場，實(shí)現(xiàn)市場的充分競爭，積極引導(dǎo)各類保險(xiǎn)公司和企業(yè)參與農(nóng)村養(yǎng)老，逐步形成開放公平、競爭有序的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場，鼓勵(lì)慈善機(jī)構(gòu)和企業(yè)對(duì)社會(huì)力量興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施捐贈(zèng)，針對(duì)捐贈(zèng)企業(yè)，政府可給予一定的稅收優(yōu)惠。