系統治理 精準施策有力推進蘇錫常地區地下水超采治理

鄭在洲

（江蘇省水利廳，210029，南京）

江蘇省蘇錫常地區北濱長江、南臨太湖，總面積12 970 km2。2019年常住人口為2 202.4萬人，地區生產總值達3.85萬億元，人均地區生產總值17.5萬元，是江蘇人口最稠密、經濟最發達、城市化和工業化程度最高的地區。20世紀七八十年代，蘇錫常地區經濟社會迅速發展，因河網水質污染而過量開采地下水，形成區域性地下水降落漏斗，并誘發地質災害。為保障區域經濟社會可持續發展，江蘇省對蘇錫常地區實行禁采政策，修復地質環境。禁采以來，蘇錫常地區地下水水位持續回升，截至2019年年底地下水漏斗已基本消失。

一、蘇錫常地下水超采區綜合治理基本情況

20世紀70年代開始，江蘇省蘇錫常地區經濟社會迅速發展，三市主城區取水井數和開采量急驟上升（日均開采量達50萬m3左右），城區地下水水位在不斷開采中大幅度下降并迅速進入超采狀態。至80年代中期，35 m地下水降落漏斗已將蘇錫常主城區包圍。80年代中期以后，蘇錫常地區地下水開采由城區迅速擴展到外圍鄉鎮，至1995年達到高峰，全區累計取水井4 800多眼，日均開采量達123.3萬m3。50 m地下水降落漏斗將蘇錫常三市包圍，漏斗中心最大水位埋深達80余m（錫西前洲、洛社一帶），降落漏斗面積約占蘇錫常平原地區的1/3。隨著地下水開采規模與日俱增，水位持續下降，地面沉降的范圍和程度也進一步擴大，常州東部—無錫西部—江陰南部地區由于不均勻沉降引發地裂縫災害。

蘇錫常地區地下水超采問題引起江蘇省委、省人大、省政府的高度重視，省委省政府果斷決策，對該地區實行嚴格的限采壓采政策，地下水開采量逐年壓減。為進一步控制地下水開采,江蘇省在全國率先通過立法實行地下水禁采，2000年江蘇省人民代表大會常務委員會出臺了《關于在蘇錫常地區限期禁止開采地下水的決定》，并于2005年全面完成禁采任務，累計封井4 745眼。蘇錫常地區除經省政府同意保留少量特種行業取用地下水外，已實現全面禁采。禁采以來，地下水降落漏斗持續減少，2000年禁采前地下水漏斗面積為5 400 km2，至2019年年底地下水漏斗已全部消失。

二、地下水超采治理采取的主要措施

蘇錫常地下水超采治理主要從制度、行政、技術等幾方面入手，有效遏制區內地下水水位持續下降、地面沉降不斷發展的局面。

1.通過地方立法推進地下水禁采，建立健全禁采組織體系

2000年8月26日，江蘇省第九屆人大常委會第十八次會議審議通過了《關于在蘇錫常地區限期禁止開采地下水的決定》（以下簡稱《決定》），要求2005年年底前在蘇錫常地區全面禁止開采第Ⅱ承壓及其以下含水層的地下水，以地方立法的形式明確了禁采工作的主體責任、實施時間、完成目標和法律責任等內容，江蘇成為全國首個通過地方立法手段確定地下水禁采工作目標、程序和要求的省份，為地下水禁采工作推進提供了有力的法律依據。

根據《決定》要求，江蘇省政府專門建立了由分管副省長召集的聯席會議制度，研究協調禁采工作的重大問題。同時，每年召開一次全省的專門會議并發文進行動員部署，年中督查一次。2000—2005年每年以省政府辦公廳名義發布關于蘇錫常地區地下水封井與開采計劃；省水利廳出臺有關蘇錫常地下水開采計劃、禁采計劃等一系列文件；省財政廳下發明確封井經費渠道文件；蘇錫常三市及所轄縣（市、區）相應成立了由政府分管領導任組長，相關部門負責人為成員的領導小組，協調解決工作推進中有關資金、規劃、建設等重大問題，明確分管水利的副市長具體負責各市（縣）、區供水、封井工作，重點督促各地進村入戶管網建設。地方水利部門負責封井工作和市地下水資源管理領導小組辦公室日常工作，確保同步推進，水到井封。

2.地表水替代與節水等措施多管齊下，嚴控地下水開發利用

地下水禁采的前提是要解決替代水源，在蘇錫常地下水禁采過程中，各地各部門把解決區域水源保障問題作為首要任務。

一是全面加速城鄉供水一體化建設。供水行業主管部門為解決蘇錫常地下水禁采的水源替代問題，按照統一規劃、合理布局、投資節省、質優價廉的原則，利用現有設施能力，打破行政區劃，合理布置供水范圍，制定了《蘇錫常地區區域供水規劃》，提出了蘇錫常地區水源替代的戰略布局以及供水設施建設時序。隨著城鄉供水一體化與封井工作的同步進行，壓采任務得到有效保障。

二是強化重點企業節水、改水。在做好“開源”工作的同時，也在“節流”方面下功夫。鼓勵廣大企業開展節水技改，并給予部分經費補助。同時加強中水回用，引進先進的節水工藝和設備，水資源利用效率明顯提高。許多地區按照“優水優用、分質供水”原則，興建了一批工業水廠，采用相對簡單的工藝將地表水處理后，用于工業生產，既節約了成本，又滿足了經濟社會發展的需要，取得了良好的經濟效益、社會效益和環境效益。

三是利用價格杠桿調控地下水開采。此前，由于開采使用地下水相較于使用地表水自備水源和自來水成本低，大量企業利用地下水作為生產主要水源。在禁采實施過程中，蘇錫常地區兩次調整地下水水資源費征收標準，將地下水水資源費調整到與當地自來水到戶價相同，其中賓館、飯店、洗浴等服務性行業取用地下水，按照特殊行業用水價格收取水資源費，充分運用價格杠桿，促使用水單位自覺封井。對超計劃取水的企業除加收2～5倍的水資源費外，還將在下一輪取水計劃中予以扣除已取用的水量，確保年度控采計劃的完成。

3.全面規范地下水管理，提高地下水禁采工作質效

蘇錫常地下水禁采過程中，江蘇省水利廳進一步規范地下水封井、管理等要求，促進區域管理水平提升。

圖1蘇州市昆山鈔票紙廠實施封井

一是規范地下水封井程序與技術要求。為避免在封井過程中和封井后地下水水源遭受二次污染，江蘇省水利廳制定了《封井技術細則（試行）》，對封填深井的封井方式、材料選擇、封填程序等做出明確規定，建立水行政主管部門現場監督和驗收制度，建立封井臺賬和封井數據庫，實行信息化管理。做到封井前有通知、封井中有規范、封井后有檔案。

二是規范特種行業少量地下水取水管理。對蘇錫常地區特種行業少量保留井和全省地下水水井，通過《江蘇省水資源管理條例》《江蘇省節約用水條例》等地方法規，對地下水管理提出明確要求，特需保留的地下水水井全部安裝計量設施，并嚴格監督管理，實行一證、一檔、一牌、一表“四個一”管理。對年取用地下水5萬m3以上的水井要求必須接入全省水資源管理信息系統，實行遠程在線實時監控。

三是強化地下水監測預警。為及時掌握蘇錫常地區水位動態變化及禁采效果，禁采以來，水利和自然資源部門分別布設了地下水動態監測和地面沉降監測網。截至2020年年底，省水利廳已在蘇錫常禁采區布設了288眼專用監測井，定期編制地下水監測季報和年報，及時掌握地下水變化動態；省自然資源廳先后建成8座基巖標、4組分層標、13座基巖淺標、173個GPS標石、3條地裂縫監測剖面，在蘇錫常地區構建了較完備的地面沉降監測體系。

三、地下水超采治理取得的主要成效

蘇錫常地區地下水禁采完成后，江蘇省加強了禁采效果跟蹤監測，及時掌握地下水動態，鞏固禁采成效。

1.區域地下水水位顯著回升

蘇錫常地區地下水禁采實施以來，區域內地下水開采大幅度減少，徹底扭轉了無序盲目開采的混亂局面。同時，蘇錫常地區地下水環境明顯改善，第Ⅱ承壓水位開始加速回升。2000年地下水禁采之初，蘇錫常三市被40 m地下水降落漏斗包圍，面積近4 000 km2，中心最大水位埋深超過80 m；禁采10年后40 m地下水降落漏斗面積縮小至1 200 km2，中心最大水位埋深升至60 m，大部分地區水位升幅在10～30 m。截至2019年年底，區域地下水監測點水位平均埋深已全部高于40 m，地下水超紅線區域全部消失。2020年12月29日，《人民日報》在第6版對此進行了宣傳報道。

2.區域地質環境明顯改善

禁采初期，蘇錫常大部分地區地面沉降速率為10～40 mm/a，局部地區高達80～120 mm/a，地面沉降大于200 mm地區年擴展面積約為250 km2。截至目前蘇錫常大部分地區地面沉降速率、地面沉降面積基本穩定。自2000年蘇錫常地區實施地下水禁采、地面沉降發展趨緩后，地裂縫發展趨勢也隨之減緩，2002年后未發現新增地裂縫，已有地裂縫活動性也明顯減弱。

3.區域水資源配置水平顯著優化

地下水禁采大力推進了蘇錫常地區區域供水建設。2001年起，蘇錫常地區率先實施區域供水，區域供水范圍覆蓋全區，改變了廣大農村生活用水和工業用水主要依賴地下水的局面，成為我國供水事業由城市輻射農村的典范。同時通過調整水資源費、興建工業水廠、指導企業開展節水技改、加強社會宣傳等一系列舉措，促進了水資源優化配置，提高了當地水資源管理水平，增強了廣大人民群眾的節水意識，社會效益顯著。

四、地下水超采治理取得的經驗

蘇錫常地下水禁采工作取得顯著成效，其經驗主要體現在以下幾方面。

1.突出法律支撐，省市縣強力同步推進

江蘇省人大常委會通過地方立法形式，推動部署蘇錫常地區禁采工作，省政府建立由分管副省長召集的聯席會議制度，協調溝通禁采重大事項。省級有關部門分解落實責任，水利部門牽頭負責制定封井規劃和實施，住建部門負責區域供水、水源替代工程實施保障，經貿部門負責特種行業用水調查，自然資源部門負責地質災害監測，聯席會議成員單位各負其責，禁采工作形成合力。蘇錫常三市及所轄縣（市、區）同步成立了由政府分管領導任組長，相關部門負責人為成員的工作領導小組，多部門協同合作，責任層層落實，為禁采工作提供了堅實的保障基礎。

2.大力推動區域供水和節水改水引導，為禁采提供基礎保障

圖2 2000—2020年蘇錫常地區水位降落漏斗面積及超采區中心地下水水位埋深變化

江蘇省政府在蘇錫常地區地下水禁采過程中，把“水到井封”作為首要原則，要求既要推進禁采工作，又要保證社會穩定和合理用水需求。自禁采令實施以來，蘇錫常各級共籌資近百億元，建成日供水規模300多萬t的水廠，將供水區域由城區向鄉鎮拓展和延伸，徹底改變了蘇錫常農村生活和工業用水主要開采地下水的現狀。區域供水工程建設既為禁采封井提供了可靠的水源保證，又促進了區域供水條件和供水質量的改善，為經濟社會發展提供了堅實保障。同時，禁采過程中當地水行政主管部門加強對區域廣大企業節水技術改造的指導，引進先進的節水工藝和設備，興建了一批工業水廠，既節約了成本，又滿足了經濟社會發展的合理用水需求，促進了水資源優化配置。

3.完善監督考核機制，確保禁采工作按時完成

江蘇省政府將禁采工作納入年度目標任務中，并組織蘇錫常各市、縣進行禁采工作互查。省政府與各市簽訂禁采任務責任狀，形成層層分解落實、層層考核工作機制。省人大、省政府和省有關部門先后組織多次專題督查，對禁采工作中存在的問題，及時以省人大、省政府名義發出督辦通知，限期整改，促進各項禁采措施及時落實到位。蘇錫常地區各級人大、政協也多次組織工作督查、執法檢查活動，各級政府多次召開禁采工作現場會，對禁采工作起到了積極的推動作用。特別是省人大于2001年12月、2003年11月和2005年10月、11月，先后四次組織專項執法檢查活動，有力地促進了禁采各項工作如期完成。

4.廣泛開展輿論宣傳，強化社會監督引導

省人大頒布地下水禁采令后，蘇錫常三市及時將省人大的禁采決定在地方媒體進行宣傳，并利用廣播、電視等媒體對封井、改水、供水方面的典型經驗及時跟蹤報道，宣傳地下水超采的現狀和危害，通過廣泛的輿論宣傳，地下水禁采工作得到了社會各界的廣泛關注，全社會理解支持禁采工作，公眾廣泛參與水資源管理和禁采工作，營造了良好的社會氛圍，奠定了思想基礎。鼓勵對拒交水資源費、非法鑿井的違法行為進行舉報，加大曝光力度，形成社會監督機制。通過防范地質災害宣傳、節水宣傳，全社會水患意識、節水意識普遍增強。

五、加強全省地下水管理的措施與計劃

圖3宿遷市地下水取水口規范化建設

蘇錫常地區禁采為江蘇省地下水管理積累了豐富的經驗，帶動了全省地下水管理工作整體推進。2014年江蘇省政府批復《江蘇省地下水壓采方案（2014—2020年）》，部署蘇中蘇北八市地下水封井壓采。截至2020年年底，蘇中蘇北八市累計完成封井7 883眼，壓減地下水開采量4.3億m3，地下水水位全面穩定回升，超地下水水位紅線區域已全部消失。通過地下水禁采、壓采等工作，全省進一步提高了對地下水管理重要性的認識，地下水水位全面回升，地質生態環境逐步修復。下一步，江蘇省將進一步科學管控、嚴格限采、規范管理，在加強地下水資源保護的同時，對水質有特殊要求的特種行業等用水進行規范管理，適當合理開發利用地下水，為經濟社會高質量發展提供保障。

1.加快完成地下水管控指標確定

科學研究確定江蘇省地下水管控指標，將地下水管控指標層層分解至市、縣行政區。持續強化全省地下水取水總量和地下水水位雙控。

2.強化地下水管理和保護

組織編制完成全省地下水利用與保護規劃，開展全省地下水超采區劃分方案修編，編制全省地熱水、礦泉水開發利用與保護規劃，嚴格地熱水、礦泉水取水許可審批。加強地下水新增取水審批，積極推進地下水取水權交易，推進地下水管理地方立法。

3.完善地下水監管預警機制

充分整合國家地下水監測工程和省級重點地下水監測站等監測站網，完善地下水監管信息平臺。建立地下水資源、機井、取用水等管理檔案和地下水監測網絡，實時監測分析地下水水位變化。建立地下水水位變化預警機制，一旦發現地下水水位異常情況，及時通報相關地區，采取通報、約談等措施，督促地方進行排查，落實處理措施，保障水位平穩回升。 ■