統籌謀劃 綜合整治強力推進山東省地下水超采治理

劉中會

（山東省水利廳，250013，濟南）

地下水是重要供水水源和生態環境要素，在保障城鄉生活生產供水、支撐經濟社會發展、維系良好生態環境等方面具有極其重要的作用。黨的十八大以來，習近平總書記多次就生態環境保護和保障水安全作出重要指示，黨中央、國務院部署推進華北地區地下水超采綜合治理。近年，山東省各級認真貫徹習近平生態文明思想和治水重要論述，積極踐行新發展理念，強力推進地下水超采綜合治理，取得積極成效。

一、堅持問題導向、目標導向，從戰略全局高度統籌謀劃地下水超采治理工作

山東省水資源嚴重短缺，全省多年平均水資源總量308億m3，人均水資源占有量315 m3，不足全國人均水平的1/6，僅為世界人均水平的1/24。地下水作為山東省重要的供水水源，多年平均供水量超過總供水量的40%，發揮著不可替代的作用。但隨著經濟社會快速發展，用水需求不斷增長，地下水區域性超采帶來地下水水位下降、地面沉降、海水入侵等一系列問題。根據2014年完成的地下水超采區評價成果，山東省超采區面積共有53 841 km2，約占全省土地面積的1/3，涉及12個市的64個縣（市、區）。其中，淺層孔隙水超采區8處，超采總面積10 433 km2；深層承壓水超采區主要分布于魯西北黃泛平原區，總面積43 408 km2。地下水超采量6.4億m3，其中，淺層地下水超采量1.8億m3，深層承壓水超采量4.6億m3。從取水用途看，淺層超采區地下水主要用于農業灌溉（占比64%），深層承壓水主要用于工業生產（占比54%）和生活用水（占比45%）。

山東省委省政府本著對歷史、對人民高度負責的態度，高度重視地下水超采問題，將地下水超采治理放在保障全省水安全、服務經濟社會發展戰略全局中統籌謀劃、強力推進。2015年以來，省政府先后批復同意全省地下水限采區、禁采區劃定方案及《山東省地下水超采區綜合整治實施方案》，并將地下水超采治理工作納入《山東省水資源綜合利用中長期規劃》《山東省水安全保障總體規劃》，全面落實最嚴格水資源管理制度，從嚴控制地下水超采，堅決遏制地下水水位持續下降趨勢。其中，省政府在批復《山東省地下水超采區綜合整治實施方案》時明確各級地方政府為地下水超采治理的責任主體，并提出了全省地下水超采治理的總體目標，即到2020年全省現狀淺層地下水超采量要全部壓減；到2025年，深層承壓水超采量全部壓減，淺層地下水超采區基本消除，平水年份基本實現地下水采補平衡。

二、堅持綜合施策、系統治理，全力打贏地下水超采治理攻堅戰

按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，認真貫徹落實最嚴格水資源管理制度的要求，通過采取控采限量、節水壓減、水源置換、修復補源等綜合整治措施，控制地下水超采，修復超采區地下水生態環境。

1.完善法規制度，壓實治理責任

2017年省人大頒布《山東省水資源條例》，就地下水保護單設章節，對地下水限制開采區、禁止開采區的劃定以及地下水超采治理等作出詳細規定，為推動地下水超采區綜合整治提供了法律依據；《山東省南水北調條例》就南水北調工程受水區地下水超采治理作出相關規定。印發全省地下水超采區綜合整治年度壓采計劃（2016—2025年），將年度工作任務量明確到相關市、縣，逐級壓實各級地方政府的主體責任。根據國家關于加快南水北調東中線一期工程受水區地下水壓采工作的有關工作部署，經省政府同意印發《山東省南水北調受水區地下水壓采實施方案》，進一步細化了受水區沿線相關市縣工作要求。同時，將地下水壓采治理工作納入最嚴格水資源管理制度考核或工作督查，定期開展監督檢查；建立了地下水超采區綜合整治工作月報制度和地下水水位通報制度，每月調度各地工作進展情況，每季度通報各市超采區地下水水位動態、地下水蓄變量、主要漏斗區地下水動態變化等情況，對整治工作不力的，約談有關責任人及時督促整改。

2.嚴格控采限量，強化約束效力

深入實施地下水用水總量控制制度，分年度逐級下達地下水開發利用總量控制指標；對取用地下水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批其建設項目新增取用地下水。大力推進規劃水資源論證工作，在全國率先出臺《規劃水資源論證技術導則》地方標準，全省85家化工園區全部開展規劃水資源論證。強化用水計劃管理，近年每年對全省3.6萬家自備井取水戶和管網內用水大戶下達用水計劃，2020年起又對公共供水管網內年用水1萬m3以上的用水戶開展用水計劃管理，全省公共管網計劃用水覆蓋率達到70%以上。按照“開采即超采，超采即禁采”的原則，從嚴掌握標準，將全部深層承壓水區域劃為地下水禁采區；將淺層地下水超采嚴重地區劃為地下水禁采區，其他淺層地下水超采區全部劃為地下水限制開采區。在禁采區，一律不予新建取水工程審批，已有取水工程限期關閉；在限采區，除應急用水外，嚴禁新增地下水取水量，并逐步關停取水井。此外，對未經批準的和公共供水管網覆蓋范圍內的自備水井，一律予以關閉。開展地下水超采治理以來，全省已累計封停機井10 229眼，其中封停深層承壓井3 502眼，占深層井總數的91.3%。

3.堅持節水優先，調整用水結構

以實施國家節水行動為抓手，加快推進節水型社會建設。大力實施節水灌溉，積極推廣以管道灌溉為主，以微灌、噴灌為輔，灌排并舉的現代農業節水灌溉技術。全省節水灌溉面積已占有效灌溉面積的近七成，農田灌溉水有效利用系數達到0.646，保持全國領先水平。2020年投資220億元在沿黃地區全面啟動實施引黃灌區農業節水工程建設，完善骨干灌排工程和田間節水工程體系，配套計量設施。積極調整種植業結構，積極推廣大豆、小雜糧等低耗水作物生產，“十三五”期間，全省大豆、谷子種植面積分別增長34%、106%，這些耐旱作物全生育期基本不需要灌溉，每季每畝可節水100 m3以上。加強工業和城鎮節水，開展節水診斷、水平衡測試、用水效率評估，嚴格用水定額管理。鼓勵使用節水器具、淘汰不符合節水要求的器具產品；積極推進供水管網更新改造，城鎮污水處理回用率達到45.8%；全省共有國家節水型城市22個，16個設區市全部達到國家節水型城市標準，19個市縣被評為省級節水型城市，94個縣(市、區)達到縣域節水型社會評價標準，占全省總數的69%。初步統計，2020年全省萬元GDP用水量30.13 m3、萬元工業增加值用水量12.09 m3，分別較2015年下降21.72%、13.56%，超額完成“十三五”確立的任務目標。

4.優化水源配置，夯實工程基礎

在加快推進《山東省水安全保障總體規劃》落地見效的同時，相繼開展重點防洪減災工程建設和新一輪重點水利工程建設。黃水東調、峽山水庫膠東地區調蓄戰略水源地、引黃濟青改擴建等大型調水蓄水工程相繼建成。全省調水工程輸水線路總長度達6 209 km，輸水能力113億m3，水源置換能力、地下水補給能力顯著增強。其中，南水北調東線一期續建配套工程共新建輸水渠道、管道651 km，供水線路1 079 km，新建調蓄水庫24座、擴建6座。從2014年開始實施的雨洪資源利用工程新建、擴容水庫56座。魯北地區積極實施水系連通工程，修建了大量點多面廣、大小不一的坑塘，既集蓄了天然降水，有效促進了農業灌溉和地下水補給，又助力了美麗宜居鄉村建設。此外，按照規模化發展、標準化建設、市場化運作的模式，深入推進城鄉供水一體化，全省平原地區基本實現同源同質同網供水，供水區域內原用于農村生活供水的取水井全部關閉或封存備用，極大減少了地下水開采量。全省地下水年開采量由2010年的91.3億m3逐步下降至2020年的74.8億m3，地下水占全部用水比例相應從41%下降至33.6%。

5.突出項目帶動，建設示范工程

2017年以來，中央財政累計安排投入26億元，在山東連續實施5期國家地下水超采綜合治理項目。為最大程度發揮資金使用效益和示范引領作用，項目實施按照“先急后緩、政府主導、質量為要”的原則展開。優先選擇在地下水超采嚴重的43個縣（市、區）實施項目建設。將地下水超采治理責任與項目實施責任相統一，項目以縣為單元組織開展，省級年度實施計劃報省政府批準，項目建設實施方案由縣級政府批復；項目縣一般都成立了由政府負責人為組長、有關部門和鄉鎮政府負責人組成的項目實施領導小組。嚴把建設質量關，制定了《山東省地下水超采區綜合治理國家試點管理辦法》《山東省地下水超采綜合治理項目驗收評價辦法（試行）》，每期項目都邀請水利部專家組進行審查，項目驗收之前全部開展第三方技術評估。經各方共同努力，全省目前已完成4期項目實施，累計壓采地下水量1.52億m3，封停機井2 611眼。

6.運用經濟手段，發揮杠桿作用

加快推進農業水價綜合改革，完善供水計量設施，建立農業用水超定額累計加價制度，實行精準補貼和節水獎勵，推動建立健全合理反映供水成本、有利于節水和農田水利體制機制創新、與投融資體制相適應的農業水價形成機制，全省累計實施農業水價綜合改革面積5 502萬畝（1畝=1/15 hm2）。積極推進水資源稅改革試點，按照地下水高于地表水、超采區高于非超采區、嚴重超采區高于超采區的原則，利用經濟杠桿優化水資源配置，使一般超采區、嚴重超采區地下水取水成本分別上升41%、153%，取用地下水比例由改革前的52.2%降至34.7%，取用水結構更加合理。

截至目前，《山東省地下水超采區綜合整治方案》確定的階段性任務已經超額完成，淺層地下水超采量已壓減完成，深層承壓水壓減3.38億m3，占計劃的74%。地下水超采治理初見成效，全省平原區8處地下水主要漏斗區（地下水埋深大于6 m）總面積為11 600 km2，與2016年同期相比減少2 770 km2，縮小近1/5；2020年全省平原區地下水平均埋深6.50 m，較2016年回升0.02 m，地下水水位持續下降的趨勢得到有效遏制。

三、堅持久久為功、持續發力，為促進高質量發展提供更加有力的水安全保障

山東省是我國北方水資源嚴重短缺的省份，地下水作為全省工農業和生產生活用水重要來源的狀況短期內不會改變，地下水超采治理面臨的替代水源制約、資金需求制約短期內也仍然存在。同時，現狀地下水超采治理任務完成后，下一步地下水漏斗恢復還需要相當長的時間。為此，山東省計劃到2025年基本消除地下水超采區，提前5年實現全國《重點區域地下水超采治理與保護方案》確定的“到2030年地下水超采量全部退減”的總體目標，為加快華北地下水超采治理、促進經濟社會高質量發展貢獻力量。

樂陵市水源置換和河道補源工程

1.加強水量水位調控

根據水利部統一部署，劃定并堅守地下水水位紅線，明確到2025年各縣（市、區）逐年的地下水用水指標，劃定平原區和重點泉域地下水水位，并確定各市取用水計量率、地下水監測井密度和灌溉用機井密度。對取用地下水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批其建設項目新增取用地下水。加強地下水水位監測評估，探索以縣為單元通報地下水水位變化情況。

2.加快水源工程建設

不斷完善覆蓋全省、多水源聯合調度的現代水網體系，大力實施雨洪資源利用、南水北調配套、引黃供水提升、非常規水利用等工程建設，實現外調水、地表水、地下水、非常規水聯合調度，置換地下水超采水量。近期確保完成《山東省重點水利工程建設實施方案》確定的101座水庫新建（擴容）、86處河道攔蓄、23處調水工程建設。

3.深化體制機制改革

健全節水激勵機制，引導全社會節水。在南水北調受水區等多水源供水地區，加快推行區域供水綜合水價，促進壓減地下水用量。深化農業水價綜合改革，力爭在2022年之前全面完成改革任務。適時調整水資源稅征收標準，引導用水單位減少取用地下水。深入推進水權水市場改革，發揮市場機制優化水資源區域配置、減少地下水開采的作用。

4.用好考核監督手段

積極推動將地下水超采區治理納入省委對各市經濟社會發展綜合考核，強化各級政府主體責任。健全取用地下水違法行為相關舉報制度，完善公眾參與和社會監督機制。加強地下水超采治理工作督查和成效評估。健全地下水超采區地下水水位變化通報相關配套制度，對地下水水位在一定時期持續下降的地區，提醒、約談乃至依法依規追究相關責任人的責任?！?/p>