突發公共衛生事件中的公民參與

[摘 ?要]公民能否有序參與突發公共衛生事件防控，直接影響事件本身的發展方向與最終結果，政府、社會組織、媒體等參與主體多以公民為中心采取相應的防控措施。以新冠肺炎疫情中的公民作為研究對象，根據公民參與新冠肺炎疫情防控產生的行為效應，將其參與分為四種模式，并對其主要行為進行具體梳理與分析。針對公民參與新冠肺炎疫情防控中存在的問題，從依法治理、社區為本、政府公關、媒體輿論引導等方面提出有效應對的基本思路。

[關鍵詞]突發公共衛生事件;公民參與;新冠肺炎疫情;行為效應

[中圖分類號]D63 ?[文獻標識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2021）01-0060-06

突如其來的新冠肺炎疫情給我國治理體系與治理能力現代化帶來了新的挑戰。面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情，黨中央、國務院高度重視，迅速成立中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組，加強對全國疫情防控的集中統一領導與指揮。習近平總書記強調，“各級黨委和政府必須按照黨中央決策部署，全面動員、全面部署、全面加強工作，把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，把疫情防控作為當前最重要的工作來抓”[1]。這種從中央到地方自上而下的領導部署與組織動員模式，在很大程度上實現了政令暢通、步調一致，構筑起高效率和強有力的聯防聯控機制，充分彰顯了中國特色社會主義制度“集中力量辦大事”的優越性和黨中央、國務院統領全局與周密部署的治理能力。在新冠肺炎疫情防控中，各級黨委、政府充分扮演了元治理角色，而規模龐大、個體差異明顯的社會公眾在新冠肺炎疫情防控中表現出的參與行為同樣值得關注。公民有序參與不僅是國家治理正當性的有力認證，而且也是強化國家治理效果的必要條件。[2]

一、文獻回顧

通過梳理相關研究文獻可知，公民參與主要涉及政治選舉、法律政策制定和公共管理三個領域。公民參與問題最早被納入政治學研究范疇，探討的是以選舉為核心的公民政治參與行為。在新技術發展的推動下，信息傳播的速度和廣度呈現出驚人態勢，越來越多的公民意識到可以參與公共決策過程和公共事務管理，政府決策者也開始認識到公民參與的重要性與必要性，公民參與的作用日益凸顯。[3]2

屬于公共管理研究范疇的公共危機管理在風險社會與全球公民參與的雙重影響下，也開始注重引入公民參與。[4]11所謂危機是指它的出現和爆發嚴重影響社會的正常運行，對生命、財產、環境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。[5]302公共危機管理則是指政府及社會對危及環境、社會穩定、人民生命財產安全等的危機事件所采取的預防和應對措施。[6]公共危機事件具有突發性、時間的緊迫性、過程的不可預測性和后果的不確定性等特征，因此單靠政府應急管理不足以有效應對危機事件或突發事件，而公民有序參與能使危機管理變得更加可行、更為高效。

與研究常態公民參與相比，有關公民參與公共危機管理或突發事件應急管理的文獻并不多見，已有研究主要涉及公民參與危機管理的困境與出路[7][8]、危機管理過程中政府與公民的關系構建[9][10]、突發事件中公民參與的發展進程[11]、公眾參與突發事件的重要作用與內在機理[12]，卻未發現關于危機管理中公民參與模式或類型方面的研究，也很少有基于特定案例對公民參與突發事件的行為模式進行分析。在現有公民參與的理論體系中，有關公民參與的研究亟待開拓大量實證研究和案例材料。[13]鑒于此，本文以新冠肺炎疫情為例，從公民參與新冠肺炎疫情防控產生的行為效應入手，探究突發公共衛生事件中公民參與的基本模式，進而提出確保公民有序參與新冠肺炎疫情防控的基本思路，以期為構建公民與其他參與主體和諧的互動關系提供豐富的素材支撐。

二、公民參與新冠肺炎疫情防控的基本模式

面對新冠肺炎疫情，社會公眾既是病毒易感群體，且在感染之后可能會成為病毒傳播者，同時也是防止病毒擴散、阻斷病毒傳播的直接防控者。因此，公民參與新冠肺炎疫情防控產生的行為效應可從內部性與外部性兩方面進行分析。內部性是指公民的參與行為對自己產生的影響，外部性則指給他人帶來的影響。由于公民參與行為產生的影響有正負之分，因此，正內部性/正外部性表示公民參與行為對自己/他人有利，反之則為不利。根據公民參與新冠肺炎疫情防控表現出的行為效應，可對其參與模式進行分類。

（一）正內部性+正外部性

“正內部性+正外部性”模式是指公民面對新冠肺炎疫情的行為表現給自己和他人的身心健康都帶來了有利影響。通過梳理與總結公民參與新冠肺炎疫情防控的主要行為表現，結合公民自身身心健康狀況，可將該模式分為以下三種情形：

1.公民自身身心無恙，且參與新冠肺炎疫情防控的行為表現具有“正內部性+正外部性”效應。比如，公民外出時會做好個人防護，自覺做到不聚集、不扎堆;面對新冠肺炎疫情謠言，公民能夠始終保持理智，做到不造謠、不傳謠，防止謠言進一步擴散。

2.公民自身有感染癥狀或有流行病學史，但其參與新冠肺炎疫情防控的行為表現具有“正內部性+正外部性”效應。比如，已發覺有感染癥狀的公民，會及時主動就醫，同時配合醫生做好流調、隔離、診治工作;有流行病學史的公民，會主動向當地疾控中心或所在社區報告，并配合工作人員做好隔離觀察。

3.公民自身存在情緒，但其參與新冠肺炎疫情防控的行為表現具有“正內部性+正外部性”效應。面對新冠肺炎疫情產生恐慌、焦慮、煩躁、甚至抑郁等情緒的公民，或是通過自我疏解與調適，或是尋求專業心理醫生的幫助，解決心理病癥，努力做到不讓自己的負面情緒影響到他人。

綜合分析上述情形，公民參與新冠肺炎疫情防控的行為均符合利己利人特征，故將該模式歸入公民有序參與范疇。

（二）負內部性+負外部性

“負內部性+負外部性”模式是指公民參與新冠肺炎疫情防控的行為表現不僅給自己的健康狀況造成損害，也不利于他人身心健康。與“正內部性+正外部性”模式相對應，該模式包括兩種情形：

1.公民自身身心無恙，但參與新冠肺炎疫情防控的行為表現具有“負內部性+負外部性”效應。比如，有些公民認為自己感染病毒是小概率事件，在新冠肺炎疫情尚未得到有效控制期間，外出不采取任何防護措施，甚至還有公民仍然參加聚集性活動;個別內心空虛、無所事事的公民，在疫情期間造謠、傳謠，引發公眾恐慌、擾亂社會秩序。

2.公民自身有感染癥狀或有流行病學史，其參與新冠肺炎疫情防控的行為表現具有損人不利己的特點。比如，有些公民雖然表現出感染癥狀，但沒有立即前往醫院就醫，而是當病情加重時才決定接受治療;少數公民在就醫過程中未戴口罩、故意隱瞞行蹤，個別人甚至還會謾罵、毆打醫務人員;有流行病學史的公民明知自己是高危人群，卻不向當地疾控中心或所在社區報告，也未采取居家隔離措施;一部分受新冠肺炎疫情影響而產生不良情緒的公民，非但拒絕接受健康咨詢與治療，甚至還做出嚴重干擾周圍人正常生活的行為。

因上述公民在新冠肺炎疫情防控中損人不利己的行為，所以應將該模式歸入公民無序參與范疇。

（三）正內部性+負外部性

如果公民參與新冠肺炎疫情防控是以損害他人身體健康為代價來增加自己的健康紅利或經濟收益，這便是正內部性與負外部性相結合的參與模式。根據公民個體獲得正向利益的類型，可將該模式分為以下兩種情形：

1.公民為保障自己身體健康而給他人帶來“負效應”。比如，在新冠肺炎疫情暴發期，一些公民為加強自身與家人防護，在購買防護用品和藥品時，本著“多多益善”的原則大量搶購，使得本就供不應求的物品更加緊缺，也將他人排除在購買范圍之外;個別公民為更好地保護自己，將使用過的防護用品在未經任何處理的情況下隨意丟棄;個別家里養寵物的公民因擔心自家寵物攜帶或沾染了新冠病毒進而傳給自己，而將它們遺棄在外。

2.公民為給自己牟取經濟利益而對他人利益造成侵害。在新冠肺炎疫情初期，個別公民發現防護口罩供應非常緊張，或是從國外代購并以高價出售，或是倒賣低成本的“三無”口罩，嚴重擾亂了新冠肺炎疫情防控大局。

上述情形中的公民參與行為都具有利己損人特點，盡管只是少部分公民，但已損害到大多數公民的經濟利益與身體健康，因此該模式同樣屬于公民無序參與范疇。

（四）負內部性+正外部性

該模式與第三種模式相對應，即公民的參與行為會給自身利益帶來不同程度的減損，但產生了對他人有利的結果。以公民個體付出代價的類型為細分標準，此模式可以分為兩種情形：

1.公民不顧自身健康有可能受到損害的風險，為他人生命健康提供保障。一部分公民主動要求加入新冠肺炎疫情防控志愿者隊伍，不畏可能感染病毒的風險，以實際行動支援抗疫前線。比如，他們為社區老幼病殘孕等特殊群體配送生活用品，承擔社區防疫宣傳工作，為隔離點居民提供送餐服務，助力用工短缺企業的疫情防控物資生產。

2.公民通過捐贈自身財物而給他人帶來“正效應”。為助力一線抗疫，部分公民自發地捐款捐物，特別是一些低收入者也為疫情防控貢獻自己的綿薄之力。

上述公民在新冠肺炎疫情防控中的行為表現具有損己利人的特點，犧牲小我無償付出，為他人健康提供了有力保障，故該模式屬于公民有序參與范疇。

三、公民有序參與新冠肺炎疫情防控的基本思路

（一）運用法律手段保障公民有序參與

嚴格執法、依法防疫，是公共衛生法治建設的重中之重。“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。”[14]為保障公民有序參與新冠肺炎疫情防控，各地執法部門應嚴格執行國家有關法律法規，嚴厲打擊抗拒新冠肺炎疫情防控、故意傳播病毒、刻意隱瞞行蹤、哄抬物價、暴力傷醫、造謠傳謠等違法犯罪行為，保障社會安定有序。在嚴格執法過程中，執法人員還要把握好執法尺度，根據當地新冠肺炎疫情發展狀況因情施策、分類指導，避免暴力執法、過激執法等惡性事件發生，努力提高執法的精細化、人性化與科學化水平。

此外，在運用法律手段規范公民無序參與行為的同時，還要挖掘現有法律法規中存在的問題與不足，進一步健全突發公共衛生事件應急管理法律體系。比如，擴大《中華人民共和國野生動物保護法》的適用范圍，將公共健康、衛生安全、檢驗檢疫等理念、標準與要求納入其中，對該法中有關野生動物交易與食用的問題進行全面修訂;認真梳理并重新修訂《中華人民共和國傳染病防治法》和《中華人民共和國突發事件應對法》，對兩部法律條款進行增補，同時配套制定行政法規的實施細則，以增強可操作性。

（二）加強社區新冠肺炎疫情防控能力與治理力度

打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰離不開廣大人民群眾的通力配合與有序參與，而社區作為我國社會的基本構成單元和社會治理的基礎單位，與公眾聯系最直接、最密切，是防控疫情的堅強堡壘，也是外防輸入、內防擴散的第一道防線。習近平總書記在湖北武漢考察新冠肺炎疫情防控工作時指出：“抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫院救死扶傷陣地，一個是社區防控陣地。”[15]堅持不懈地做好新冠肺炎疫情防控工作關鍵靠社區。因此，加強城鄉社區新冠肺炎疫情防控能力與治理力度，織密、織牢社區防控網，對保障城鄉社區居民免受新冠病毒傳染具有極為重要的意義。

各地應認真貫徹落實習近平總書記關于新冠肺炎疫情防控工作的重要講話精神與指示，不斷推動防控力量向社區下沉。為夯實社區排查與防控基礎，地方政府可從職能機構、企事業單位抽調一批干部支援基層，同時出臺相關政策支持他們積極投身社區防控工作。在新冠肺炎疫情防控過程中，地方政府還要明確各自職責權限，杜絕一切形式主義、官僚主義，充分發揮基層一線工作人員的作用，使基層工作者把更多精力投入到疫情防控第一線。各地社區要在當地黨委、政府的統一領導下，做好新冠肺炎疫情監測、信息報送、宣傳教育、環境整治、心理疏導等工作，在積極引導社區居民有序參與新冠肺炎疫情防控的同時，加大對無序參與人員的監管力度。社區工作者還可積極創新方式方法，探索封閉式與網格化并舉的防控模式。其中，封閉式管理要求社區工作人員通過嚴守進出口，對社區居民進行出入檢查、體溫檢測、宣傳普及防控知識，以便最大限度減少人員流動，最大力度控制新冠病毒傳播。在此基礎上，配合網格化治理，即將居委會或村委會、樓門棟長或村民小組長、社區保安、業委會、志愿者等多方力量納入社區網格治理之中，以實現全面排查與追蹤、精準防控與幫扶。

（三）構建政府與公民之間的信息傳播機制

新冠肺炎疫情暴發后，少數網民利用互聯網故意散播涉疫情謠言，擾亂正常的社會秩序，引發公眾的焦慮與恐慌。因此，各級各地政府要善于運用公共關系手段，構建與公民之間的信息傳播機制。

首先，政府應加強涉新冠肺炎疫情謠言的治理力度。面對網絡上出現的涉新冠肺炎疫情謠言，地方政府應在準確有效識別的基礎上，在官方媒體上第一時間向社會公眾發布權威信息，以防止謠言的繼續傳播，對造謠、傳謠的個體、群體、平臺進行懲處與整治，同時引導公眾鑒別謠言、應對謠言、學會從官方權威媒體獲取信息。其次，政府應拓寬公民表達渠道。從新冠肺炎疫情全面暴發，到新冠肺炎疫情防控進入常態化階段，再到近期一些地區出現局部暴發、零星散發的情況，公民心理或多或少會受到影響，一旦公民心理產生異樣，很可能會做出非理性行為甚至過激行為。因此，地方政府官員不僅需要科學把握新冠肺炎疫情防控大局，還應為公民有序參與新冠肺炎疫情防控搭建溝通平臺、拓寬表達渠道，使平臺與渠道充分發揮社會“安全閥”的作用，確保政府與公民之間的信息溝通獲得良好效果。比如，政府相關部門可以在官方媒體上單獨設立新冠肺炎疫情留言專區，以便解答與回應公民提出的各類問題與訴求。最后，政府還應掌握與公民之間的溝通藝術以及信息傳播策略。建立危機新聞中心，使其全面履行新冠肺炎疫情信息的搜集、甄別、整理與傳播職能。此外，選擇綜合素質突出的新聞發言人，并根據新冠肺炎疫情防控形勢和輿情整體進展，確定新聞發言人的類型和級別。新聞發言人在新聞發布會上要注意使用通俗易懂的語句，發布新冠肺炎疫情相關信息時要謹慎、準確，注意傳遞信息的前后一致性。

（四）發揮媒體監督教育與輿論引導作用

為了更好地發揮政府公共關系職能，進一步拓寬與強化政府權威信息傳播的廣度與深度，傳統媒體與新媒體需要互補合作，共同擔負起外部監督、宣傳教育和輿論引導的責任。

一是媒體要扮演好監督者角色。一方面，媒體應深入社區、公共場所等地及時準確報道有關情況。另一方面，媒體要持續加強與政府之間的合作，聯合行政執法部門，全面追蹤報道執法經過，曝光個別無序參與行為及其產生的不良影響。二是媒體要做好宣傳教育工作。為增強公民的社會責任感、傳遞社會正能量、堅定全民抗疫的必勝信心，媒體應廣泛宣傳黨中央、國務院的重大決策部署，積極報道新冠肺炎疫情防控取得的顯著成效，生動講述防疫抗疫一線的感人事跡。為提高公民的公共危機意識，促使公民有序參與疫情防控，媒體還應向公民普及科學防護知識，普及如何有效防范病毒感染，提高自我防護能力，同時還應注重調動公民自我管理與自我服務的積極性。三是媒體要正確引導公眾輿論。輿論是影響社會發展的重要力量，堅持正確的輿論導向、營造良好的公眾輿論環境對于新冠肺炎疫情防控至關重要。為此，媒體可建立新冠肺炎疫情專題平臺和心理健康平臺，邀請專業人士做客直播間，為公民傳播權威的知識和信息，幫助公民科學調整心態。也可開設防疫問答專欄或傳言求真版塊，在線解答公民疑問與困惑，及時公布事實真相。通過創新與公民互動交流的方式，正確引導公民理性看待與應對新冠肺炎疫情，履行好強信心、暖人心、聚民心與筑同心的使命與擔當。

四、結論

從全國打響新冠肺炎疫情防控阻擊戰，到新冠肺炎疫情形勢出現向好變化，再到新冠肺炎疫情防控逐步進入常態化時期，成果的取得與黨中央、國務院的堅強領導與正確決策，與各地全面貫徹與積極落實，與舉國人民齊心協力共抗疫情是分不開的。正如世界衛生組織總干事譚德塞在接受新華社記者采訪時表示：“中國新冠肺炎疫情得到有效控制，中國經驗令人印象深刻，這一成果歸功于中國政府的英明領導以及人民強有力的配合。”[16]

公民作為參與新冠肺炎疫情防控人數最多、個體異質性最強、接受其他主體援助或監管最直接、集被動承受與主動防御于一體的重要群體，其態度與行為會在很大程度上影響新冠肺炎疫情整體發展態勢。通過分析可知，能夠直接或間接推動事態朝利好方向發展的最佳模式是“正內部性+正外部性”參與模式，如果不能保證內部性為正，也應盡量將內部負效應降至最低，同時確保外部效應的正向性。公民參與行為產生的“正內部性+正外部性”效應是有效應對突發公共衛生事件的必要條件。為此，需要采取激勵措施強化這一參與模式，對于為產生正外部性而使自己遭受損失的公民而言，政府或所在單位應考慮給予其物質或精神上的獎勵。針對“負外部性”問題，由于它的持續累積會加劇事態本身的危險性與嚴峻性，甚至可能引發難以預測的后果，因此需要外部力量強制干預、協調溝通和教育引導公民的無序參與行為。此外，在決定使用何種防控方式之前，政府決策者不僅需要科學認識與合理評估突發公共衛生事件本身的特性、發展態勢以及防控難易程度，還要及時準確地獲取與掌握公民的認知水平、防控能力、心理狀況與行為表現等信息，進而針對公民表現出的無序行為有的放矢地精準施策。

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[14]越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/comments/2020-02/05/c_1125535612.htm.

[15]守好抗擊疫情兩個陣地[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/comments/2020-03/12/c_1125701360.htm.

[16]譚德塞：中國新冠病毒疫情局勢實現逆轉 ?國際社會應充分利用“機會窗口”[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/2020-03/10/c_1125692619.htm.

責任編輯 ?王 ?雨

[收稿日期]2020-11-4

[基金項目]天津科技大學青年教師創新基金（人文社科類）“公民參與公共決策的模式研究”（2018SKYB08），主持人周楠。

[作者簡介]周楠（1986— ），女，天津人，管理學博士，天津科技大學經濟與管理學院行政管理系講師，主要從事政府治理研究。