公共機構合同能源管理項目合作機制模型構建

諶 玥，郭婧娟

(北京交通大學經濟管理學院，北京 100044)

1 研究背景

合同能源管理（energy performance contract,EPC）作為一種新型市場化節能機制，自1998 年引入我國以來，促進節能服務產業迅速發展，我國專業化的節能服務公司不斷增多，服務范圍已擴展到工業、建筑、交通等多個領域。據中國節能協會節能服務產業委員會（EMCA）數據顯示，我國合同能源管理項目投資額從2016 年的1 073.6 億元增長至2019 年的1 141.1 億元，其中建筑領域的項目投資額占19%、項目數量占43%，形成的年節能能力占9%［1］，可以看出我國建筑領域應用合同能源管理已有了一定的成效，并具有較大的節能潛力。

公共機構是指全部或者部分使用財政性資金的國家機關、事業單位和團體組織。目前，我國既有建筑面積為613 億m2，其中公共機構建筑面積約113 億m2［1］。在2019 年節能提高能效項目中，公共機構建筑節能項目占建筑節能項目的41.8%，其項目投資額占建筑項目投資額總量的42.1%，項目年節能能力占建筑節能總額的55.5%［1］。可以看出公共機構建筑具有體量大、節能潛力大的特征；同時，與大量分散的居民和企業相比，公共機構更加便于集中管理且執行力更強，具有一定的示范帶頭作用。

然而，由于我國合同能源管理市場仍處于發展階段，公共機構在推進合同能源管理模式方面存在諸如缺乏合作動機、財政預算體制對合同支付有限制、合作雙方風險和利益劃分不當等問題，使得合作無法順利進行，造成雙方損失。因此，如何建立良好的合作機制是是公共機構合同能源管理項目取得雙贏的關鍵。為此，本研究擬從合同能源管理項目合作基本流程入手，結合組織合作相關理論以及合同能源管理項目合作現有研究，提出公共機構合同能源管理項目合作機制的基本構成要素；隨后，采用內容分析法對國內公共機構實施合同能源管理項目的成功案例資料進行內容挖掘和關鍵要素識別，期望通過內容分析法獲得對公共機構合同能源管理項目合作績效產生明顯影響的關鍵要素，并在此基礎上構建公共機構合同能源管理項目合作機制概念模型，為公共機構與節能服務公司建立良好的合作提供借鑒。

2 合同能源管理項目合作機制基本構成要素

合同能源管理項目的核心主體包括用能單位和節能服務公司（energy service company，ESCO），用能單位在合同能源管理項目中屬于主動方，占據合作開展的主動權，因此，本研究從用能方出發，梳理合同能源管理項目合作基本流程，如圖1 所示，認為合同能源管理項目合作機制的基本構成要素包括合作動機、合作伙伴選擇、合作關系治理及政府參與。

圖1 合同能源管理項目合作基本流程

2.1 合作機制建立

合作動機是合作機制建立階段的前提要素，用能方作為采用合同能源管理模式進行節能改造的市場運行核心主體之一，是合同能源管理項目實施的發起者和直接受益者。李瑋等［2］針對既有住宅節能改造指出，業主的節能改造意愿和能動性是節能改造的動力源泉，具有持續推動市場運行和發展的源頭驅動作用，是促進合同能源管理模式發展的內源動力；Zhang 等［3］通過對參與合同能源管理項目的用能單位、節能服務公司相關負責人進行問卷調查和訪談，并分析相關項目文件后指出，目前合同能源管理項目主要是受到政策驅動。因此，在合同能源管理項目中，明確用能方合作動機的形成路徑，即可制定行之有效的激勵措施，從而推進合同能源管理模式的廣泛應用。

2.2 合作伙伴選擇

合作伙伴的選擇是實現合作績效的重要機制之一。用能方產生合作動機并確定合作項目后，由于其往往存在缺乏資金、對技術認識不足或缺乏技能等問題，無法獨自實施合同能源管理項目。瞿焱等［4］基于文獻總結，運用實證研究方法得出合同能源管理項目運行過程中的關鍵影響因素，包括 節能服務公司的成本投入、技術水平和節能效果。可以看出，節能服務公司承擔了包括項目成本、改造技術等方面的項目實施的基本條件，是合同能源管理項目順利實施的基礎，也是用能方實現利益最大化的最有效途徑［5］。因此，合作伙伴選擇是合同能源管理項目合作構成的基礎要素，同時也是合作績效的保證。

2.3 合作機制運行

合作關系治理是合作機制運行階段的優化要素。用能方與節能服務公司正式簽訂合作契約后，意味著雙方正式建立合作關系，項目也得以正式開展。然而，用能方和節能服務公司的行為從本質上都是以自身利益為導向的，在市場信息不對稱的情況下，機會主義對用能方與節能服務公司的合作也是一種挑戰，機會主義行為會破壞合作雙方的信任關系，然而較高的信任水平又能降低機會主義行為。目前的合作關系治理主要分為契約治理與關系治理兩種方式。Guo 等［6］針對契約治理，結合實物期權提出一種靈活的節能擔保合同模式。張涑賢等［7］、張夢曉等［8］基于關系治理視角指出，合作關系質量反映了組織間的合作態度、決定合作順利與否，同時合作主體間的信任、承諾、聯合行動對合作績效具有顯著正向影響。因此，合作關系治理對合作績效有正向促進作用。同時，政府參與是合同能源管理項目合作的推動及指導監管要素。合同能源管理項目在合作機制運行階段除了受到項目內部合作主體產生的影響外，項目本身也是嵌入在外部環境中的，自然會受到外部市場環境的影響，主要體現在政府的參與。張玉東等［9］基于對山東省現有合同能源管理項目的分析，指出合同能源管理項目的實現仍需依靠政府和市場主體共同的力量。Yuan 等［10］基于可持續發展理論指出，我國合同能源管理項目的發展需要更完善的法律保護、政策引導及財政激勵。Bertoldi 等［11］通過總結歐盟及其鄰國2010—2013 年合同能源管理項目的實施現狀，指出歐洲節能服務市場發展的影響因素主要包括法律和政治因素、程序因素和工具（標準合同文件和能源數據統計系統等）等。因此，政府參與和合同能源管理項目的推廣及實施效果是息息相關的。

3 研究設計

3.1 研究方法

內容分析法是一種對顯性的傳播內容進行客觀、系統描述的研究方法，對研究對象的內容進行深入分析，是透過現象看本質的科學方法［12］，其以大量的定性材料為基礎，具有更強的客觀性。案例研究作為廣泛應用于管理學科研究的定性方法，在現實背景下對現象進行分析和深入理解［13］。公共機構涉及主體較多且不同類型公共機構偏好不同，同時合同能源管理是一種市場化節能機制，因此公共機構合同能源管理項目的高效開展，對節約型機關創建工作及實現綠色低碳發展目標具有實踐指導意義。因此，本研究將內容分析法與多案例研究法結合，以2018 年5 月至2019 年2 月間在北京、天津、深圳等地展開實地調研獲得的案例資料、政策文本和相關人員訪談等資料為樣本，基于明確的編碼規則對文本內容進行編碼、優化和聚焦，梳理案例合同能源管理項目合作機制的發生、運行及其影響，最終從多個典型案例中找出公共機構合同能源管理項目合作機制的客觀規律。

3.2 案例選擇

案例選擇遵循如下標準與流程：第一步，關注公共機構合同能源管理成功項目，即公共機構與節能服務公司合作，順利完成節能改造工作并使得合作雙方均獲益的項目；第二步，關注公共機構的類型多樣性，不同類型的公共機構其相應的制度有所不同，具有對比研究的價值；第三步，關注不同區域的項目，區域往往代表著項目所處的政策環境，對比不同區域的政策市場環境有助于不同地區政策改進與完善；第四步，篩選文本數量較大且涉及內容較為詳細的案例，保證研究內容的豐富性與全面性。結合上述標準，本研究最終選取包括深圳市疾病預防控制中心（以下簡稱“深圳疾控中心”）綜合改造項目、惠州市中醫醫院空調改造項目、北京工業大學鍋爐房改造項目、深圳市福田區委節能改造項目及北京交通大學學生活動中心節能改造項目作為案例研究對象。

4 資料分析

4.1 初始編碼

首先，在針對各案例資料文本進行初步分析的過程中可建立描述性編碼，即初始編碼，之后逐漸形成詮釋性代碼和維度代碼。為保證內容分析的準確性，本研究以手工編碼代替軟件編碼，即人工提取文本中能夠反映研究目的的詞匯和典型內容。通過初次編碼提取了所有相關描述性代碼，總計122條，部分描述性代碼及其原始文本信息見表1。

表1 案例資料部分描述性代碼及其對應的文本信息

4.2 構建類目表

在對原始文本進行初步提煉后形成了初始編碼，但這種描述性代碼還無法與本研究的核心類目建立直接聯系，且其中包括除本文核心類目外的其他信息，因此，依據上述分析得出的合同能源管理項目合作機制基本構成要素，將描述性代碼做進一步篩選及整理分類，并將具有共性特征的代碼提煉為詮釋性代碼，梳理代碼間的邏輯關系。通過對122 條描述性代碼的進一步整理，最終有85 個代碼被分別歸納到15 個詮釋性代碼之下，這些詮釋性代碼實現了對資料的進一步聚攏。此時，代碼與研究問題之間的關系已經逐漸明晰，同時詮釋性代碼的組合呈現出共同的主旨，進而形成了維度，這些更具理論性和抽象性的維度基本上對應了本研究的核心類目。具體編碼結果如表2 所示。

表2 案例資料編碼類目

4.3 案例特征分析

本研究中案例涉及3 個不同類型的公共機構，包括政府機關、學校和醫院，他們之間存在體制等多方面差異，并且案例所處環境不同，實施過程各具獨特性，因此，基于上述核心類目下維度代碼及各案例財政制度，將案例要素特征進行梳理，具體如表3 所示。

表3 典型案例的類目要素特征

5 研究發現與討論

5.1 合作動機

案例公共機構的合作動機主要由兩類因素引起，即項目能耗及用能管理因素和政策推動因素，占比分別為38%和62%。其中，項目能耗及用能管理因素主要由用能方的直接目標引起，包括降低項目能耗（C2）及解決用能管理問題并提升用能管理效率（C48）；政策推動因素對于用能方而言更多的是間接促進，其一體現在公共機構需要帶頭響應政策，作為政策示范的表率（C36），其二體現在減少公共機構資金負擔（C25）和減少公共機構實施風險（C72）。結合各案例特征可以看出，合作動機并不是在某種因素下單獨作用而產生，對于全額撥款制的公共機構而言，主要是由項目能耗及用能管理因素引起的合作動機，而自收自支制的公共機構更偏向在有資金補貼的情況下進行節能改造。綜上所述，公共機構合同能源管理項目合作動機形成路徑如圖2 所示。

圖2 公共機構合同能源管理項目合作動機形成路徑

5.2 合作伙伴選擇

我國國家相關法律規定，目前節能服務采購方式均是公開招標的形式，其中招標范圍包括面向全社會招標（C8）以及面向特定企業平臺庫招標（C53）。由于目前多地政府未頒布節能服務公司“紅名單”，因此多數項目只能針對全社會進行公開招標，在這種情況下，公共機構對于投標方案的評價標準就更加謹慎，為防止惡意低價，同時保證節能效果（C78）與全過程管理水平，公共機構傾向于將技術與服務的評分比例設置高于價格（C25），并且更加關注節能服務公司的主要產品和服務（C81）以及是否承擔過類似項目（C80）。同時，信任水平對于公共機構選擇節能服務公司也有不可忽視的影響。影響公共機構信任水平的因素主要體現在政府推薦與節能服務公司前期參與。其中，政府推薦體現在節能服務公司早期參與到當地政府合同能源管理項目推廣工作中，與政府部門建立良好的合作關系，公共機構在實施合同能源管理項目時，政府部門更傾向于將合作過的節能服務公司推薦給公共機構（C10），在政府推薦下，公共機構對于節能服務公司的信任水平就所提高，也為之后的合作打下了良好的信任基礎。除此之外，公共機構在產生合作動機后仍會有能耗評估及初步方案的提出等問題，由于其能力限制，節能服務公司在此時的參與加強了雙方的溝通交流（C29），從而提升了相互信任水平。綜上所述，合作伙伴選擇路徑如圖3 所示。

圖3 公共機構合同能源管理項目合作伙伴選擇路徑

5.3 合作關系治理

各案例項目實施，為維護良好的合作關系，保證合作雙方利益主要采用了契約治理和關系治理兩種方式。契約治理即簽訂節能服務合同，是各項目建立正式合作關系的基礎，除了約定利益分配、風險分擔等事宜外，契約中的激勵機制對于合作雙方的關系有較為明顯的影響。激勵機制可以分為正向激勵和負向激勵，正向激勵主要表現為對人的行為進行正面強化，調動其行為積極性；負向激勵主要表現為對人的行為進行負向強化，采用批評、責怪、處罰等方式，杜絕某類行為的發生。從研究結果中可以看出，因項目能耗及用能管理問題產生合作動機的公共機構更傾向于使用激勵機制，直接目標表現為降低能耗并滿足使用的公共機構更偏向于負向激勵以約束節能服務公司的機會主義行為（C23），而以提升用能管理效率為目標的公共機構更偏向于正向激勵（C73），以調動節能服務公司的積極性。關系治理主要表現為信任、交流和溝通，促進增強雙方的信任，使雙方的合作關系更加堅固，但從案例研究結果看來，目前公共機構與節能服務公司對于關系治理不夠重視，均以契約治理為主，關系治理的表現較少，主要體現在節能服務公司人員的駐場（C21）與用能方就現場相關問題及時交流以及定期召開項目會議，對存在爭議的變動進行交流（C22）。

5.4 政府參與

政府參與在4 個關鍵要素中占較大的比重，說明政府的參與對于公共機構與節能服務公司建立良好合作有較強的推動作用。政府參與主要包括政策環境和實施過程協調。其中，政策環境指項目所在地政府推出的有關實施合同能源管理的相關辦法條例，包括推廣性政策（C28）、指導操作性政策（C27）及資金獎勵政策（C76），其占比如圖4 所示。可以看出指導操作性政策占比較大，資金獎勵政策相對占比較少，推廣性政策和資金獎勵政策多作用于公共機構實施項目合作動機的產生，指導操作性政策多作用于項目實施過程的協調，可使公共機構在實施項目的過程中有據可依，提升實施效率。

圖4 公共機構合同能源管理項目相關政策類型結構

除此之外，政府參與還體現在實施過程的協調，包括協調項目問題、同步指導與監督及提供直接保障。公共機構合同能源管理項目的共同問題之一就是節能資金的支付問題，由于涉及的部門較多且資金劃分復雜，導致資金在支付過程中會遇到層層審核，降低實施效率。對此，政府部門可頒布相關文件以簡化支付流程，減少合作雙方在流程問題上產生不必要的糾紛。相比公共機構而言，政府更具有公信力，因此在項目實施過程中的同步指導與監督可以很好地約束節能服務公司的行為，避免產生道德風險對項目績效產生負面影響；在此基礎上，政府下設第三方機構為項目提供直接保障也是一種有效的機制，以確保項目在可控范圍內實施。綜上所述，政府參與路徑如圖5 所示。

圖5 公共機構合同能源管理項目的政府參與路徑

基于上述通過內容分析法對案例文本資料進行的編碼和分析，并結合典型案例的特點，本研究得出了公共機構合同能源管理建立合作機制的概念模型（見圖6）。合作動機是公共機構實施合同能源管理項目的起始點，也是持續推廣公共機構合同能源管理項目的基礎。公共機構合作動機的產生主要來源于政策推動和項目能耗及用能管理兩方面，政策推動同時會受到政策環境的促進。合作伙伴選擇方式均為公開招標，但是在評標階段，公共機構除了重視投標方案的技術與服務水平外，節能服務公司前期參與和政府推薦均會使得大型節能服務公司或有過接觸的節能服務公司就更易獲得公共機構的信任，在后期選擇過程更有優勢。合作關系治理是公共機構合同能源管理項目實現合作績效的保障，契約治理可明確雙方責任義務、保證雙方權益不受侵害，對于以項目能耗問題較大或用能管理問題復雜的公共機構而言，可適當在契約中加入激勵條例，在保障自身利益的同時可有效調動節能服務公司服務積極性。然而，契約治理有時存在不完善的地方，此時關系治理則可從人的情感因素出發，通過及時或頻繁的交流溝通，提升合作雙方的信任水平，降低交易成本，使得合作順利進行。政府參與在公共機構合同能源管理項目合作中主要起到推動、指導、協調及監督的作用，不僅對合作動機有促進作用，同時可輔助實施過程以提高實施效率，使公共機構和節能服務公司的利益得到保障，從而實現合作績效。

圖6 公共機構合同能源管理項目合作機制概念模型

6 結論與建議

6.1 研究結論

本研究通過結合多案例研究與內容分析法，從合作動機、合作伙伴選擇、合作關系治理以及政府參與出發，對公共機構合同能源管理項目合作機制各階段進行分析，進一步明確了合作機制基本構成要素和關鍵影響要素，構建了合作機制概念模型。主要研究結論如下：

（1）影響公共機構合同能源管理項目合作機制的關鍵要素包括：項目能耗與用能管理、政策推動、公開招標、節能服務公司前期參與、政府推薦、政策環境、實施過程協調、關系治理及激勵機制。

（2）公共機構合同能源管理項目的合作動機主要由項目能耗與用能管理因素及政策推動因素產生；以公開招標的方式進行合作伙伴的選擇會受到政府推薦與節能服務公司前期參與的影響；合作關系治理主要表現為契約治理和關系治理，契約治理中的激勵機制對合作關系的維護有較為明顯的作用；政府參與主要體現在政策環境與實施過程協調，在促進合作動機產生的同時為項目實施提供指導和全過程監督。

（3）在公共機構合同能源管理項目開展過程中，促進合作動機的產生是項目開展的基礎，合作伙伴的選擇是實現合作績效的重要機制，政府參與及合作關系治理是實現合作績效的有效推動力。

6.2 對策建議

為進一步促進公共機構與節能服務公司建立良好合作，提升公共機構建筑節能項目實施成效，本研究提出如下對策建議：

首先，針對合作動機而言，目前公共機構合同能源管理項目的合作動機主要由項目能耗與用能管理因素及政策推動因素產生，因此可從以下方面促進其合作動機產生：一是進一步推進公共機構能源消耗統計工作，完善能耗監測系統建設，從根源上使公共機構認識到自身的用能現狀，激發其實施建筑節能改造的內生動力，同時輔以引導性政策以強化其節能意識，并對合同能源管理模式進行宣傳指導，增強公共機構負責人對于該模式的感知有用性及感知易用性；二是針對不同規模的公共機構，根據其能耗統計數據制定節能目標、明確責任人，將項目實施情況與責任人績效掛鉤，根據項目績效實施相應的獎懲措施；三是根據不同的財政制度類型制定恰當的經濟補貼政策，減輕公共機構實施合同能源管理項目的財政負擔，進一步激勵其實施節能改造的意愿。

第二，針對合作伙伴選擇而言，公開招標是主要的選擇方式，但同時還會受到政府推薦與節能服務公司前期參與的影響，因此，首先，各地政府應積極建立節能服務公司“紅名單”，提高公共機構選擇節能服務公司效率，降低公共機構風險；其次，公共機構應加強建筑節能相關人才培養，從而在了解自身能耗狀況的基礎上在篩選節能服務公司提出的方案時更具主動性，選擇到更適合的節能服務公司；再次，出于前期參與對節能服務公司的資金要求較高，公共機構可與節能服務公司達成合作協議，若最終未被選為合作伙伴，則可獲得相應的咨詢費，從而調動中小型節能服務公司前期參與的積極性，并有利于促進雙方長期開展合作。

第三，針對合作關系治理而言，目前主要表現為契約治理和關系治理，契約治理中的激勵機制對合作關系的維護有較為明顯的作用，因此，從契約治理的角度出發，公共機構可將政府補貼或節能獎勵部分作為對節能服務公司的獎勵資金，以激勵其任務的完成；同時，合作雙方應重視并加強關系治理，例如開展項目討論會、節能相關研討會或以問題為導向促進產學研結合、以校企合作項目為依托積極推動產學研合作創新，以加強雙方的溝通往來，降低契約治理不完善造成的合作風險，在確保合作績效的同時促進雙方開展長期合作。

第四，針對政府參與而言，目前主要體現在政策環境與實施過程協調，因此，首先需完善公共機構合同能源管理項目相關政策類型，各地政府應因地制宜，加強指導性政策的頒布，為公共機構合同能源管理項目的實施提供全方位指導與監督，例如政府針對不同類型的公共機構提出相應的標準合同文本，公共機構可基于此，結合自身情況及已實施的合同能源管理項目情況，形成更適合本機構的合同模板；除此之外，可針對特定類型的公共機構設置專門的指導小組，為該類公共機構節能改造項目的實施提供全程的指導或風險擔保。