新冠疫情背景下科技社團參與社會治理的國際比較研究

蔣可盈，孟凡蓉

(1.西安交通大學管理學院；2.西安交通大學公共政策與管理學院，陜西西安 710048)

1 問題的提出

隨著全球橫向分工加快進程，利益的深度聯結使得全球性危機的影響范圍日益擴大。我國作為發展中國家，一方面身處全球性危機的旋渦中，急需同發達國家和其他發展中國家勠力同心，建立起以大國協調、國際合作為基礎的全球治理體系，共同應對全球性危機；另一方面身處社會轉型期和風險社會，急需完善黨的十九屆四中全會提出的黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，預防和應對擴散更快、來源更廣、周期更長、危害范圍更大的新時期公共危機。2019 年新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）暴發對全球而言，不僅是對全球治理體系的挑戰和考驗，更是重塑國際秩序、構建和完善全球治理體系的契機。

科技類社會組織（以下統稱“科技社團”），是科技人員基于學術自由、平等交流、互動自主機制自愿結合而成的非盈利社會組織，一方面具有社會組織合法、有效參與國家治理的共性，另一方面因其在獨立法人身份、價值取向、專業性和人員組成方面的獨特性，在參與國家治理方面具有其他社會組織不能比擬的天然優勢。在疫情防控中，科技社團扮演了不同的角色、承接了部分政府職能，體現出了極強的社會責任感和專業性，但同時其在參與社會治理的程度和方式上仍存在較多不足之處。本研究以中外科技社團為例，探討新冠疫情背景下科技社團參與社會治理的情況，歸納分析我國科技社團參與社會治理的現狀和不足，以期為我國科技社團更好地承接政府職能提供參考。研究主要回答以下問題：第一，不同類型科技社團在疫情應對中參與社會治理的程度和方式是怎樣的；第二，從疫情發展階段來看，在不同時期科技社團參與社會治理的情況有何差別；第三，從國內外科技社團在疫情應對中參與社會治理的情況來看，我國科技社團可以借鑒國外科技社團的哪些做法。

2 研究述評

2.1 社會組織參與國家治理的理論基礎

在西方，“國家治理”一詞的本意是操縱和控制，之后有學者提出了政府放權、授權，治理多主體、多元化和多中心化的觀點，如今，西方學者關于國家治理的觀點各成一派，但普遍強調政府分權和社會自治。其中，比較有代表性的是亨廷頓［1］的觀點，即國家治理通常首先指國家的最高權威通過行政、立法和司法機關以及國家和地方之間的分權，從而達到對社會實施控制和管理的過程。我國的國家治理遵循馬克思主義國家理論邏輯，即國家統治和政府管理。任天威［2］認為，國家治理指的是主權國家的執政者和國家機關為了實現社會各領域發展目標，通過一定的體制設置和制度安排，協同包括經濟組織、政治組織、社會團體和公民在內的多元主體共同管理社會公共事務、推動社會發展的過程。它是多個主體共同管理社會公共事務，解決社會沖突，協調不同利益的一系列體制、規則和手段的總和。許耀桐等［3］認為，當前國家治理的發展趨勢是由管理轉向政府有效治理，重點是創新社會治理體制。

社會組織參與國家治理的理論依據有協同治理理論、市場失靈理論、政府失靈理論、公民社會理論、復雜適應系統理論、新公共治理理論等。對于社會組織參與國家治理的路徑機制及作用，國內學者大多采用文獻研究方法構建社會組織參與國家治理的理論框架，如蔡志強［4］分析了政府和社會組織在公共危機治理中的責任分配問題；張立榮等［5］論述了公共危機協同治理的結構、層次和機制；張勤等［6］論述了政府單一治理模式的缺陷、社會組織參與公共危機治理的優勢、現實困境和路徑；陸遠權等［7］認為我國應形成政府、社會組織和公眾的多方合作機制；宋錦洲等［8］探討了社會組織參與公共危機治理的必要性、可行性和路徑機制；胡建華等［9］論述了跨區域協同治理的理論基礎、邏輯基礎、實踐基礎和制度基礎；金華［10］參考國外非政府組織（NGO）參與公共危機治理的實踐，從本國社會組織和社會心理文化角度提出了社會組織參與公共危機治理的路徑機制。有部分學者通過案例研究方法，結合現實背景論述新時期下社會組織參與國家治理的路徑機制，如李曉翔等［11］以自然災害為例，研究在公共危機治理中組織間協調配合的作用；郭雪松等［12］通過案例研究，分析跨域危機整體治理之間的組織協調問題；劉曉林等［13］以數字化為背景，通過對上海市水體污染的案例研究，探討政府、社會組織和個人三方主體參與公共危機治理的路徑機制。

2.2 科技社團參與國家治理的研究

對于科技社團參與國家治理的功能，學者普遍從其獨立地位、專業、人員等方面的優勢進行闡述，如王春法［14］認為，科技社團兼具跨領域、跨地域、跨學科等組織優勢和地位非凡、非營利性等社團優勢；湯丹劍［15］認為，科技社團參與國家治理的優勢源自其獨立社團法人身份、價值取向、專業性、人員組成的廣泛性；王名［16］認為科技社團的四點特有功能是匯聚人才、科普研究、學術規范和產學研結合；張國玲等［17］強調了科技社團促進科學技術進步、為政府決策建言獻策和引領企業科技創新的功能。對于科技社團與社會、政府之間關系的深入討論，現有研究提出了科技社團面向社會的人文價值責任以及面向政府的多層次合作關系，其中楊文志［18］認為科技社團除了承擔科技行業的職責外，還需要提升人文價值、倡導人文關懷、塑造人文環境；王敏珍［19］認為科技社團與政府是政府引領管理下的合作關系。

多數學者采用文獻研究方法，從宏觀層面總結了科技社團參與國家治理的現狀，如湯丹劍［15］將當前科技社團參與國家治理的困境總結為4 點，分別是學會參與比例低、缺乏法理依據、政府主導權力大以及學會仍處于觀望態度；胡祥明［20］認為未來科技社團將面臨四個機遇；楊文志［18］強調了構建現代科技社團人文環境的重要性，并對此提出4點現實建議；金仲良［21］整體分析了當前科技社團承接政府職能的現狀，并總結了源自行政部門和科技社團的兩類制約因素；張其春等［22］分別從內涵、特點、使用領域、共生特征和演變等方面討論了科技社團承接政府職能的4 種模式，并對未來前景提出展望；潘建紅等［23］分析了科技社團在國家治理中宏觀和微觀層面上的功能定位并總結了當前的3 個困境；陳建國［24］分析了科技社團和政府之間的權力關系如何影響其參與國家治理的難易程度及原因。部分學者著眼國家治理的具體領域，從宏觀層面總結科技社團特定功能發揮的現狀；張舉等［25］關注科技社團在國家治理中的決策咨詢作用，分析了當前科技社團發揮決策咨詢作用的趨勢、現實困境以及影響其決策咨詢作用發揮的內外因素。部分學者通過案例研究，分析特定地域的科技社團參與國家治理的現狀，如潘建紅等［26］通過對湖北省科技社團進行實證案例研究，從為政府服務、為公眾服務、為企業服務和為科技工作者服務4 個角度分析了湖北省科技社團的表現，從角色定位、參與國家治理和外部支持3 個方面分析其角色缺位，并對此提出相應建議；龔勤等［27］通過案例研究，從整體上評價了杭州市科技社團承接政府職能的現狀和主要問題；吳超等［28］將上海市科技社團分為4 個類型，討論了科技社團在社會治理現代化中發揮的作用，及其參與創新型城市社會治理的困境。

綜上，現有的文獻研究中，對科技社團參與國家治理的衡量比較抽象、脫離現實，案例研究中的案例選取不夠典型，分析較為籠統、針對性不足；此外，研究大背景比較模糊，結合現實不足，內容嘗試不夠豐富。

3 分析框架

本研究所建立的分析框架（見圖1），旨在將科技社團在參與抗擊疫情中的角色具體化，為具體案例研究提供理論基礎。該框架以協同治理理論為基礎，政府作為國家治理的主導者，一方面向公眾和社會組織傳達國家政策，另一方面接受來自公眾和社會組織的訴求；公眾一方面接受國家政策，另一方面通過社會組織傳達訴求或直接向政府表達訴求；社會組織一方面向政府傳達來自公眾的訴求，另一方面承接部分政府職能，接受國家政策。科技社團的功能在宏觀層面，是作為社會組織體現的，在承接政府職能、向公眾傳達國家政策的同時，將公眾訴求反映給國家；在微觀層面，一方面按照行業類型進行劃分，不同類型科技社團在疫情防控中發揮的作用不同，另一方面按照科技社團在其官網登載疫情相關文章（以下簡稱“專題文章”）內容，對其扮演的角色進行劃分，分為政策參與、防疫科普、防控建議、科學研究、物資人力支援和返工復產支撐，在疫情防控的不同時期科技社團發揮的作用不同。

圖1 新冠疫情防控下科技社團參與社會治理分析框架

4 國際比較研究

4.1 研究設計

4.1.1 科技社團的選取和劃分

首先選取中國科協2019 年研制的世界一流科技社團評價中排名前50 位的科技社團、中國科協重點建設的引領地方學會能力提升項目中50 家社團和部分國內外知名的醫學類科技社團，得到國內外重點科技社團清單，然后根據這些科技社團的專題文章數量和質量，最終篩選出53 家國外典型科技社團、35 家國內典型科技社團（以下均簡稱“樣本科技社團”）。其中，理工類科技社團共計32 家，包含16家國外和16 家國內科技社團；醫學類科技社團共計56 家，包含37 家國外和19 家國內科技社團。

4.1.2 疫情時間軸

繪制國內外科技社團2020 年參與社會治理的時間軸，如圖2 所示。

圖2 2020 年新冠疫情防控中樣本科技社團參與社會治理的時間軸

4.2 參與程度比較

本研究主要分析樣本科技社團中的醫學類、理工類和綜合類社團（以下簡稱“醫理綜科技社團”）參與疫情防控情況，統計這些社團2020 年1 月至4月間的專題文章數量，如圖3、圖4 所示。

圖3 2020 年國內醫理綜科技社團專題文章數量的時間分布

圖4 2020 年國外醫理綜科技社團專題文章數量的時間分布

比較二者的參與程度，由發文數量、發文時間的對比可知，在疫情初期，國內外醫學類科技社團的發文數量普遍高于理工類科技社團，并且發文時間最早。其中，國外以美國的醫院協會和藥劑師協會為代表，其首次報道美國疾病控制與預防中心發布的關于新型冠狀病毒肺炎在中國暴發的信息以及相關指南；國內以中華醫學會、中華護理學會和中華預防醫學會為代表，其首次呼吁關心和愛護廣大醫務工作者。在疫情中后期，國外醫學類科技社團的發文數量漸漸趨于穩定，但是理工類科技社團的發文數量從3 月開始有明顯增加的趨勢，并在3 月底達到一個頂峰；國內醫學類科技社團的發文數量同樣漸漸趨于穩定，但是理工類科技社團的發文數量從2 月開始有明顯增加的趨勢，并在2 月底達到一個頂峰。3 月至4 月，隨著國內抗疫取得一定成效，國內醫學類和理工類科技社團的發文數量都急劇下降，其中理工科類科技社團在3 月份取代醫學類科技社團成為發文的主力。

究其原因，是由于醫學類科技社團固有的專業優勢；而醫學和理工兩類科技社團在專題文章發文數量變化上的差距可以歸因于疫情發展階段的特點，隨著3 月份國外疫情進入大規模暴發期，國家政策轉向疫情的嚴格防控，理工類科技社團不再受限于專業，可以充分利用行業資源為疫情防控提供技術支撐。此外，國外醫學和理工兩類科技社團者參與防控疫情同樣具有相似的特點，我國科技社團可借鑒其優點并反思有關經驗教訓。第一，專題文章大多以專欄形式展示，然而，樣本國內科技社團絕大多數網站上的“疫情專欄”都存在著相關報道連貫性缺乏、轉載報道過多和評論深度不足的缺點。第二，國外科技社團注重通過跨領域的不同科技社團合作，向政府提出相關政策建議。一方面，跨領域科技社團的合作可以同時考慮到不同行業受疫情影響的情況，提出的政策建議惠及不同行業，更具全局性和公正性；另一方面，跨領域科技社團的聯合聲明具有更大的話語權和影響力，科技社團通過這種方式向政府提出政策建議將更容易被政府采納。第三，報道內容豐富、來源多樣，然而，轉載性報道往往用語專業，對大多數科技社團會員來說可以理解，但是對普通大眾來說比較晦澀難懂，此時需要科技社團扮演科普的角色，適當地將晦澀難懂的專業術語轉化為大眾可以理解的通俗語言。

4.3 參與方式比較

比較樣本科技社團2020 年在不同時期參與抗擊疫情的方式，繪制圈形圖予以反映，其中內圈代表國外科技社團，外圈代表國內科技社團。總體而言，國內外科技社團在疫情不同時期的角色差別和國家政策動向的差異，造成其參與疫情應對方式的差別。

1、2 月情況如表1、表2 所示。1 月初，國外科技社團的專題文章內容以防疫科普和防控建議為主，有一部分是提醒本國政府重視新冠疫情并盡早做好相關防護工作，充分體現了科技社團在科學上的敏銳性；1 月底，以防疫科普、防護建議、政策建議、呼吁建立國際合作機制為主，部分理工類科技社團開始參與具體的疫情應對工作，為新冠相關研究提供技術支撐，體現了較強的社會責任感。1月，國內科技社團的專題文章內容以防疫科普和防疫倡議為主。其中，以中華護理學會、中華醫學會、中國康復醫學會、中華預防醫學會、中國營養學會等15 家科技社團為代表的醫學類科技社團發布多篇科普文章，面向公眾進行新冠知識科普、提出有關疫情防控倡議，并對“武漢快遞”“口罩選擇”“兒童防護”等熱點問題進行回應；有關倡議中，政策參與類專題文章數量的占比較大，如中國城市規劃學會建議采取“分布式接診、集中式治療”的策略、中國未來研究會為疫情較重的城市管理提供決策支持。

2 月初，國外科技社團的專題文章內容以防疫科普、防護措施、研究、政策建議和國際合作為主。值得注意的是，有關研究相比1 月出現激增，可以推測是疫情的進一步蔓延和世界衛生組織將此次疫情列為國際關注的突發公共衛生事件帶來的影響。其中，政策參與類表現突出的有美國微生物學會、英國醫學科學院和日本感染癥學會。美國微生物學會有較強的國際視野，2 月5 日敦促美國國會繼續致力于全球衛生安全議程，強調優先發展準確而快速的診斷和國際合作；英國醫學科學院在政策參與和推進國際合作方面較為積極，2 月3 日為英國出臺政策提供科技支撐，后宣稱將與世界眾多組織保持緊密聯系，以確保跨學科研究團隊參與；日本感染癥學會注重跨學科合作，并且在面向公眾的角色方面表現突出，2 月3 日與日本環境傳染病學會宣布舉行緊急研討會，2 月13 日舉辦面向媒體和市民的研討會。國外科技社團的上述舉措值得我國科技社團學習。2 月底，國外科技社團的專題文章內容以新冠方面的科普、防護措施、智庫建議為主。2 月，國內科技社團的專題文章內容以防疫科普、返工復工、疫情研究和技術支撐、防疫倡議、物資人力支援以及防疫國際交流等六方面內容為主。在此期間，中國科技社團的網站發文超過半數都與疫情有關，顯示了中國科技社團參與社會治理的能力和擔當。

表1 2020 年1 月樣本科技社團專題文章內容結構

表2 2020 年2 月樣本科技社團專題文章內容結構

3、4 月情況如表3、表4 所示。3 月，國外科技社團的專題文章內容以疫情研究、政策建議、國際合作和技術支撐為主，并且出現有關科普文章逐漸被相關治療藥物研究文章取代的趨勢；同時，美國的多數科技社團都參與響應《關懷法案》（The CARES Act）活動，體現了美國科技社團參與國家治理的積極性。國內科技社團的專題文章內容以抗疫倡議、新冠防控、返工復產、先進事跡表彰學習、物資人力支援和新冠研究6 個類型為主。其中，與2 月相比，發文從科普、研究和物資人力支援逐漸向先進事例學習和返工復工轉移；隨著疫情防控進入成熟階段，社會和公眾更多地開始反思這場疫情帶來的經驗與教訓，因此除了與新冠相關專業領域的研究繼續深入之外，有關危機治理、公共衛生危機管理等領域的相關研究也顯著增加；此外，隨著防疫形勢逐漸好轉，社會與公眾更多地學習抗疫情先進事例，以及向在抗疫斗爭中犧牲的烈士和因感染新冠病毒逝世的同胞進行哀悼，因此有關學習先進事例的專題文章仍保持一定的數量。

4月，國外科技社團的專題文章內容以疫情研究、防護建議、技術支撐為主，有關新冠科普的文章數量明顯減少，取而代之的是新冠病毒檢測、抗體實驗的文章；此外，參與疫情應對的主力軍由醫學類科技社團逐漸變為理工類科技社團，后者利用其專業優勢和資源為新冠治療提供技術支撐。國內科技社團的專題文章內容以防疫科普、防疫復工、防疫倡議和疫情研究為主，疫情研究、物資人力支援、防疫國際交流的文章數量大幅度減少。隨著國家的防控政策逐漸向派遣醫療防控專家小組支援國內有需要的地區和維持國內疫情防控良好形勢上轉移，國內科技社團也緊跟國家政策進一步轉移發文重心。其中，發文量較大的有中國水力發電工程學會、中國金屬學會、中國兵工學會、中國航海學會等，這些科技社團都與工程技術密切相關，反映了此類科技社團在推動我國經濟發展和復工復產中活躍度較高，并發揮了積極的作用。

表3 2020 年3 月樣本科技社團專題文章內容結構

表4 2020 年4 月樣本科技社團專題文章內容結構

4.4 比較分析小結

匯總并梳理上述比較分析，對國內外科技社團的專題文章重點進行比較，具體如表5 所示。其中，參與程度的相同點是二者都經歷了由低到高再到低的過程，反映中外科技社團緊跟國家政策調整自身活動的特性；不同點是國外科技社團前期參與速度更快、后期參與程度更高。而參與方式的相同點是二者都承擔了政府和公眾之間的橋梁角色，不同點如下：在整個疫情防控期間，國內科技社團關于防疫國際合作的發文明顯少于國外科技社團，疫情研究的文章數量也略少于國外科技社團；在疫情防控的中后期，國內科技社團關于先進事跡表彰學習、返工復產的文章數量占比較高，反觀國外科技社團，相關內容的文章幾乎沒有，然而，國外科技社團關于政策建議和技術支撐的文章數量遠高于國內科技社團。

表5 2020 年樣本科技社團的專題文章重點對比

5 結論與啟示

本研究通過比較中外科技社團2020 年參與新冠疫情防控程度和參與方式，可以得出我國科技社團在參與國家治理中的優勢和不足。優勢主要表現為：第一，組織力強，制度優勢明顯。中國科協作為我國科技社團的組織引領者，可以一呼百應帶動國內科技社團聯合活動。第二，重視緩解公眾恐慌心理，引導社會正向風氣。這主要體現在國內科技社團關于先進事例表彰學習類型的發文遠高于國外科技社團，這類文章不僅有助于緩解社會恐慌、維護社會穩定、號召全社會學習抗擊疫情先進人物的高尚精神，還可以引導社會對防疫工作進行反思和經驗總結。不足主要表現為：第一，參與疫情防控的速度較慢、依賴性強、自覺性不足，在很大程度上主要依賴中國科協。第二，在參與疫情防控的過程中，有關新冠研究和國際合作的發文較少。一方面，新冠研究類文章較少意味著國內科技社團在面向公眾的角色方面缺失較多；另一方面，國際合作類文章較少意味著國內科技社團不能發揮其影響力來促進發展國際合作機制，自身能力有待提升。第三，在疫情發展后期的參與程度過低，發揮的作用有限。通過對比可以看出，國外理工類科技社團是參與疫情應對后期的主力軍，負責防疫技術支撐和物資人力支援，其醫學類科技社團雖然不如前期活躍，但仍有一定比例的醫學類科技社團負責繼續跟進新冠疫苗前沿，并向公眾及時傳達相關信息。

究其原因，可以分為內因和外因。內因首先是由于我國科技社團對自身角色定位尚不清晰，習慣了過去政府主導的國家治理模式，自身獨立性不足，參與國家治理的自覺性不足；其次是由于科技社團自身能力不足，擁有的社會資源有限。外因首先是當前科技社團參與國家治理缺乏法理依據，制度環境不夠理想；其次是國情的差異，我國政府注重思想道德教育和社會風氣的引導，科技社團承接了這部分職能；最后是自身制度的優勢和弊端，一方面中國科協作為國內科技社團的組織引領者可以直接影響其行為，但另一方面容易造成國內科技社團的依賴性強、主動性低、自覺性差的弊端。

綜上可得，國外科技社團參與疫情應對的部分舉措對我國科技社團有著一定的借鑒意義。結合我國國情和科技社團參與疫情應對的情況，借鑒國外科技社團的部分做法，提出以下幾點建議：

第一，強化角色認知。科技社團應明確其作為國家治理主體之一的職責，強化其在公共危機事件中的角色，明確其在疫情防控中的政策參與、科普、傳達建議、參與科學研究和物資人力支援的角色，及其在疫情不同時期參與應對的不同方式，更好地的承接政府職能。

第二，加強自身能力建設。科技社團作為獨立的社會組織，其影響力的大小決定了其活動的效果，影響力越大，參與國家治理的話語權越多、承接政府職能的效果就越好，只有加強自身能力建設才能提高專業素養、匯聚廣泛人才，擴大其在國內乃至國際上的影響力。

第三，營造良好制度環境。明確科技社團參與國家治理的法理依據，為其充分發揮作用營造良好的政策環境；政府適當放權，給科技社團發揮作用和釋放潛力的空間。

第四，調整好上級部門與科技社團之間的關系。在上級部門引導和發揮科技社團獨立性兩方面尋求動態平衡，一方面保持我國的制度優勢，另一方面培養我國科技社團的獨立性，提高科技社團參與國家治理的自覺性和主動性。