協同治理視角下海員作息時間履約機制優化研究

崇明海事局 丁寶喜

多管齊下，是否能“破局”海員作息時間履約困境？

世界海事大學的研究報告指出了海員作息時間履約的系統性失效性問題，引發了航運界的強烈反應。如何破解這一“痼疾”，保障海員的生命健康權益，減少海上疲勞問題的產生，是目前航運界急需解決的問題。在經濟全球化的背景下，海員作息時間的履約問題已然成為一個全球性的治理議題，需要國際海事組織、國際勞工組織、各締約國政府、行業組織、航運企業和海員群體的協同配合。

在《現行海員作息時間履約機制的系統性失效分析》（《中國船檢》2021年第2期）一文中，筆者從執行者、推動者和監督者三個角度對海員作息時間履約機制系統性失效背后的原因進行了分析，多重因素綜合導致履約第一環執行者嚴重違規、逐利性使得推動者長期漠視海員作息時間問題、利己選擇使得監督者沒有起到應有的監督作用。在協同治理視角下，如何從上述三個維度進行“破局”，如何“激活”現行海員作息時間履約機制，可以從以下幾個方面展開：

鼓勵海員使用人為因素不安全事件保密報告系統報告違規行為

制定海員作息時間相關規定的初衷，是為了保護在船工作的海員的勞動權益。如今，出于在不對等就業環境中的自我保護、加班費、對現行檢查機制的不信任等因素促使作為執行者的海員在海員作息時間的記錄方面進行造假。因此，如何調動海員準確的記錄海上的作息時間的積極性，打消海員舉報任何違反海員作息時間事件的顧慮，是海員參與海員作息時間履約機制治理的解決之道。

《2006年海事勞工公約》規則5.1.5部分和5.2.2部分就船上的投訴程序和海員投訴的岸上處理程序分別作出了規定。但是，無論是船上的投訴程序，還是岸上的處理程序，都在尋求盡可能的達到“努力促成在船舶層面上解決投訴”的效果。這就使得，投訴程序的相關規定只能成為停留在紙面的“僵尸”條款，除非海員決意放棄工作。對此，鼓勵海員使用保密程度較高的人為因素不安全事件保密報告系統（CHIRP ，Confidential Human Factors Incident Reporting Programme）。海事CHIRP人為因素不安全事件保密報告系統于2003年7月開始運行，最初是由英國政府資助，目前已轉由領港公會、勞氏船級社和布列塔尼亞保賠協會提供資助。當前組織的董事會由9名成員組成，其中有獨立的資深船長、還有來自英國航運協會、國際海事局和英國海事與海岸警衛署的首席要員。所接收的報告的個人信息不會被留存,在核實報告所涵蓋的所有相關信息后，所有的個人信息將會反饋至報告者以作接收確認信。每份報告都會有唯一的標識碼。在退還個人信息后，系統會粉碎原有的聯系信息，即無法再聯系報告人，除非報告人自愿通過報告的唯一標識碼向系統提供額外信息。

航運公司應培樹安全文化、開展海上疲勞項目管理

作為海員作息時間履約的推動者，航運公司應從安全文化塑造和海上疲勞項目管理開展方面進行努力。

安全文化方面，公司應及時獲取和解決來自船上的有關海員作息時間方面的反饋或者增加額外配員方面的正當請求。結合海員的反饋，公司要定期評估船舶的配員是否滿足實際的用工需求。在諸如過運河和重大維護保養等非常規事件時，應提前主動增加配員。此外，公司應充分授權他們的岸上指定人員（DPA），就建立有效、可靠的反饋機制發起實質性變革，就船舶操作官僚化及其對船舶安全、船上工作條件的影響開展研究。應調整內部審核指南，使之成為一個名副其實的評估安全性的有效工具，而不僅僅是紙上談兵。海上疲勞管理項目開展方面，公司應該培訓他們的岸基管理人員和決策人員，使他們意識到人為因素的重要性和海上疲勞對船舶安全、海員職業健康的危害性，并能夠提供相關的證據來佐證相關培訓的開展情況。

主管機關應采取多種措施履行監督者責任

作為監督者的船旗國主管機關和港口國主管機關，通過人防、技防和物防多維度履行監督者的責任。

人防方面，主管機關應對所屬的檢查官開展專門培訓，提升其在甄別海員作息時間違規行為方面的能力和技能。并通過培訓，使得檢查官對人為因素的重要性、不充分的休息對海上安全的危害性的認識提升一個臺階；技防方面，應給船旗國檢查官和港口國檢查官配備專門的軟件工具，用以甄別海員作息時間記錄違規行為。這種軟件應以培訓做支撐，具體可以參照MARPOL公約附則I的燃油消耗計算軟件為模板；物防方面，主管機關應更新供檢查官使用的檢查指南，將如何系統性確認海員作息時間記錄的準確性納入指導手冊，并將兩班倒工作機制視為可觸發詳細檢查的“明顯理由”，將作息時間記錄方面的缺陷作為確定ISM規則不符合項的重要來源。

此外，港口國檢查組織和區域港口國檢查組織應該開展針對海員作息時間記錄的檢查會戰（CIC），對世界海事大學報告中揭露的海員作息時間履約失效性問題重拳出擊。在CIC集中檢查之外，應允許常規的PSC檢查開展重點檢查。重點檢查中，交叉檢查應允許通過風險評估或者任意的方式開展。例如，現行的港口國監督檢查機制應通過修改他們的選船辦法，以提高針對使用兩班倒工作制（0-6和6-12的在船工作機制）的船舶的海員作息時間記錄的檢查率。

國際組織應對相應的文書進行修訂

（1） 對港口國監督程序作出修改

國際海事組織第1138（31）號大會決議通過了《2019年港口國監督程序》，成為各國政府在行使港口國監督時新的準繩。其2.4部分，對可以觸發更詳細檢查的“明確依據”進行了列舉，具體見表1。

表1 2019年港口監督程序中的明確依據

M.Lützh?ft等人、P.Maurier等人、P.Tucker等人和英國的海事調查局的研究報告對兩班倒的工作機制的危害性進行了研究，建議將“兩班倒”工作機制納入《2019年港口國監督程序》2.4部分的“明確依據”中。換句話說，對待采用“兩班倒”工作機制的船舶，直接開啟“更詳細檢查”模式。

（2）對《2006年海事勞工公約》中的“補償性休息”進行解釋說明

規則2.3部分提及，“在一海員處于隨時待命情況下，例如機艙處于無人看管時，如海員因被招去工作而打擾了正常休息時間，則應給予充分的補休”。但是，并未對補休進行解釋說明，相應的導則部分中也未就如何補休給出建議或指導。對此，應作出修訂，對“補償性休息”的方式、方法以及相應的記錄保存給出統一的解釋和說明，以指導成員國采取統一的行動。

（3）對STCW公約中的“其他重要操作”進行限制說明

《經修訂的1978年船員培訓，發證和值班公約》（STCW公約）A-VIII/1.4部分規定：“在緊急情況或者其他重要操作時，有關作息時間方面的規定可不必遵守。按照國內法規和國際公約進行的應變部署、消防和救生演習應以對海員的休息產生最小的干擾的方式進行，并不能導致疲勞的產生。”常規的講，船上對緊急情況的理解不會出現太大的偏差。但是，“其他重要操作”卻給海上作息時間條款的遵守留下了可操作的空間。對此，建議對公約中“其他重要操作”進行限制性的說明，防止這一條款被濫用。

（4）不同公約中關于海員作息時間規定的應予以統一

在《海員作息時間記錄造假與海上疲勞問題研究》（《航運交易公報》2020年12月第3期）一文中，筆者對現行的國際公約體系中關于海員的工作和休息時間的有關規定進行了梳理。但是，對《經修訂的1978年船員培訓，發證和值班公約》（STCW公約）和《2006年海事勞工公約》中的條款進行比較發現，二者在關于海員作息時間方面的規定并不一致。從任何7天內允許的最長工作時間維度，《STCW公約》中規定為最長工作時間可達91小時，但在《2006年海事勞工公約》卻表現為72小時；從任何7天內允許的最短工作時間的維度看，《2006年海事勞工公約》自身規定的時間為96小時或77小時。具體情況詳見表2。

表2 《STCW公約》和《2006年海事勞工公約》作息時間對比

對此，建議國際海事組織和國際勞工組織應在作息時間方面的規定方面加強溝通，并通過修訂保持一致。

對ISM規則進行修訂

在《飽受詬病的船舶記錄調整文化》（《中國船檢》2021年第1期）一文中，筆者將ISM規則的實施導致書面工作量激增視為海員調整船舶記錄方面的根本原因。大量的文書工作，占據了海員的大量時間和精力，使海員為了應付層出不窮的文書工作而陷入極度疲勞的境地。因此，回歸安全這一“初心”，對ISM規則進行結構性重構，從根源上減少船上的文書工作，是優化海員作息時間履約機制的必經之路。

此外，開展ISM外部審核時，船旗國主管機關的審核員不應只專注于書面文件的檢查，應豐富數據收集的手段，例如鼓勵采用與海員私密會談的方式。在ISM符合證明換新時，審核員還應就ISM記錄開展交叉檢查，并就反饋機制的有效性開展驗證。

正如扎德克（Zadek S.）指出的那樣，“協同治理是有效應對環境和社會挑戰的共同趨勢，是全球性的趨勢，沒有替代方案”。作為一個全球性的治理議題，海員作息時間系統性失效問題的有效解決必須走協同治理的道路。只有各個參與主體作出相應的改變，執行者認真執行，推動者樂于推動，監管者盡職監督，制度機制適時調整，海員作息時間履約問題才能真正回歸“初心”。