國企改革背景下地方國有企業面臨的經營問題及解決思路

張昱

摘 要：當前，我國的國企改革已經從廣度向深度發展。央企改革一直走在國企改革的前列，走出了富有成效、值得借鑒的道路，但地方國有企業改革尚不成熟。由于歷史原因和現實因素，地方國企發展受限，尤其是在產權制度改革、激勵約束機制改革、資源配置等方面，面臨亟待解決及完善的問題。地方國企的發展關系著地方經濟的增長及社會的進步，地方國企改革的成功，將成為深化國企改革的必經之路。本文將針對國企改革背景下地方國有企業存在問題進行探討，并研究出具有建設性的解決思路。

隨著全面深化改革的推進，國有企業改革進入深水區。黨的十九大對深化國企改革提出新要求，做強做優做大國有資本和培育具有全球競爭力的世界一流企業成為新時代國企國資改革的重要目標。地方國有企業作為我國國有企業的重要組成部分，也是我國國有企業改革的重要環節，在國有企業改革中具有重要的意義。但是，隨著國有企業改革深入推進，地方國有企業暴露出各種經營發展問題，各地國有企業的改革節奏和完成進度也有較大差距。探究地方國企改革的現狀及未來改革方向，具有現實研究意義。

一、我國國企改革概況及現狀

我國國有企業改革涉及社會經濟各個方面，牽涉行業眾多，各類國有企業改革方式錯綜復雜。改革開放40年來，國企改革是我國經濟改革的重中之重，國企改革在推進過程中大致分為四個階段。第一階段：1978年至1988年，這一時期是國家對國有企業經營管理方式進行改革的時期，國企改革主要包括放權讓利和兩權分離等內容;第二階段：1988年至1998年，這一時期是國有企業的制度改革時期，國企改革主要包括轉換企業經營機制、建立現代企業制度與國有企業重組等內容;第三階段：1998年至2012年，這一時期是國有資產監督管理體制改革時期，國企改革主要包括國有經濟戰略性調整、設立國資委、完善國有企業法人治理結構、壟斷行業改革等內容;第四階段：2012年黨的十八大召開至今，是深化國企改革時期，國企改革主要以分類改革為前提，以發展混合所有制經濟為突破口，相關各項改革繼續推進。

產權改革是國有企業改革的內在要求，產權的明晰化才能提高全要素生產率的內在要求。當前的國有企業改革已進入深水區，進一步推動產權改革是推動我國邁向高質量發展的必由之路。當前國有經濟已基本實現向現代企業的轉變，激勵機制逐步搭建，效率迅速提升。民營經濟也在此過程中實現從無到有、從小到大的跨越式發展，盡管國企效率大幅提升，對國家和社會貢獻巨大，但當前國企整體經營效率上仍有待進一步提高，尤其是地方國有企業，產權不明確導致其難以成為自主經營、自負盈虧的市場經濟主體，政企難分，易出現預算軟約束、金融資源獲得優勢、行政壟斷等問題，且地方國企缺乏足夠的激勵約束機制，難以及時依據經營情況調整經營策略和資源配置方式。

當前改革已進入深水區，但地方國企改革的節奏不一致，大部分地方國企還存在許多困難與問題。進一步推動地方國有企業產權改革是促進國企改革邁向成功的必由之路，這要求我們要對地方國企進一步明晰產權、引入競爭、依法治企、因業施策，以有效產權替代無效、低效產權，實現法人治理規范化、公司運營市場化、企業競爭中性化。

二、當前地方國有企業面臨的經營問題

（一）法人治理結構不完善，決策效率低下

當前地方國有企業存在法人治理結構不完善的問題，主要表現為股東層面股權結構單一，多為地方國資委直接或間接全資控股，股東單位對地方國企的管控方式類似于政府部門，缺乏市場化企業應有的運行管理效率;董事會層面缺乏民主決策機制，地方國有企業董事會成員大多均為股東單位派駐，在董事會決策過程中主要負責執行上級機構相關決策，缺乏按照科學公司治理要求決策的機制，無法按照公司法的要求發揮董事會的議事、決策職能;經營層層面未按照委托-代理理論將企業的所有權與決策權分離，未形成規范的委托代理關系，地方國企的經理人多為國企股東員工，對其的考核不與經營成果掛鉤，可能導致管理者不作為。產權公有將導致實際所有者缺位，放大企業所有者和經營者的目標函數背離、信息不對稱以及經營者努力程度的不可觀察性與不可證實性，從而帶來企業效率低下，損害所有者利益的問題。

（二）融資能力不足、成本高，經營流動性差

地方國有企業規模較小、管理不集中，難以有效從資本市場低成本、大規模融資，造成地方國有企業財務壓力巨大，嚴重的企業出現流動性問題，而流動性的問題會造成企業外部評級較低，難以在市場中取得有效融資，如此惡性循環，導致地方國企整體經營情況較差。部分地方性國有企業為獲得企業發展必須的流動性資金，只能通過大量高利率非標產品進行融資，如：信托、融資租賃等方式，導致融資成本居高不下，還直接造成地方性國有企業盈利能力下降，長遠來看企業無法良性、可持續發展。

（三）經營性現金流不足，造血功能低下

地方國有企業大多承擔著地方公共事業、非營利性項目的投資及建設，公共事業類項目資金投入巨大，建設及投資回收期長，盈利水平有限，加之地方國有企業融資能力弱、融資成本高，在投入產出過程中極易出現流動性問題。另外，不少地方國企缺乏具備經營性現金流的項目，不少項目投入后無法產生持續收益及紅利，導致企業缺乏盈利能力，無法拓展市場、吸引人才，企業可持續發展出現問題，在外部社會經濟急劇發展的今天，難以實現企業轉型及跨越式發展。

（四）激勵機制不足，人力資源管理不完善

地方國有企業的高級管理人員多由上級單位或地方政府任命，存在高管人員業務經驗不對口、調動頻繁等問題，無法為企業管理作出長遠規劃，不利于企業發展。對于地方國有企業員工而言，由于缺乏激勵機制及競爭機制，普遍存在吃大鍋飯心態，干多干少一個樣，晉升機制呆板，人才選拔任用論資排輩，導致對企業做出重要貢獻的員工無法從薪酬和職務方面獲得提升，長期如此，將導致努力工作的人才流失，業務能力低下的員工無法被淘汰。地方國有企業人力資源管理的問題，直接影響企業員工的積極性，進而影響企業可持續發展。

三、地方國有企業經營問題的解決思路

國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。深化國有企業改革，做強做優做大國有資本，對堅持和發展中國特色社會主義、實現“兩個一百年”奮斗目標具有十分重大的意義。地方國有企業的改革是國有企業改革當中非常重要的環節，深化地方國有企業改革勢在必行。

（一）完善法人治理結構

產權的概念主要包含所有權、經營權、處置權、收益權等，其實質是激勵與約束的制衡、風險與收益的對等、權利與義務的統一。地方國有企業要進一步推進國有企業改革，尤其是混合所有制改革，引入非國有成分股東，提高企業的市場化及競爭力;另一方面，要對國有股權進行分級授權及監督，在地方國資委下屬要建立國有股權運營平臺公司，聘請專業人才對下屬國有企業股權進行專業化管理。

地方國企要進一步完善法人治理結構，沿革按照公司法、公司章程的相關規定，規范三會運作，明確黨委會、董事會、監事會、經理層等機構的權利與責任，規范公司決策機制、執行機制及監督機制。其中，尤其需要厘清委托-代理關系，將地方國有企業的所有權與經營權分開，地方國有企業董事會對股東負責，經理層對董事會負責，經理層的選拔與任命需要考慮市場機制，選擇專業素養、職業道德、業務經驗符合企業需要的人才，并且需要注重公司重要職業經理人的穩定性。經理層在經營公司的過程中，董事會、監事會、黨委會等相關機構要嚴格監督，做好企業內部控制管理。

（二）優化布局，做精做強

地方國有企業應該發揮自身特點與優勢，不應千篇一律。受歷史原因影響，我國中西部城市多成立“城投”系地方國企，早期負責地產開發，近年來中西部地區地產行業趨于低迷，“城投”系企業開始尋找其他出路，但轉型困難。因此各地國企應找到自身發展的特點，發揮優勢，優化布局，加快地方性資源整合力度，對地方企事業單位持有的同類型資產，應進行科學合理地重組整合、強強聯合。另一方面，地方國企還應把地方品牌做精做強，尤其需要鼓勵高新科技產業與戰略新興產業，打造一批可以支撐地方經濟轉型的優勢產業，提高區域競爭力及區域影響力。

（三）提高市場化水平及自身造血能力

國有企業如果不具備持續盈利能力及自身發展能力，則無法在市場中生存，也無法使國有資產保值增值。因此，地方國有企業的改革落腳點一定是提高自身作為企業的生存發展能力。地方國有企業參與市場化競爭，要積極與優質民間社會資本合作，運用非公有制的靈活性、競爭性提高企業效率，提升企業盈利能力。地方國有企業可以通過引入戰略投資者、進入資本市場等方式，進一步完善自身激勵約束機制、優化資源配置。另一方面，地方國企在獲取業務及項目時要注重經營性資產的取得，并通過自身平臺及業務優勢，將地方經營性資產整合，以提高企業盈利能力。

（四）完善激勵約束機制，完善人力資源管理

人力資源對企業發展至關重要。由于體制機制的原因，地方國有企業人才進不來、留不住。企業缺乏激勵機制，就無法調動人才的積極性，容易使企業員工養成不思進取、墨守成規的工作習慣，不利于企業效率的提高;企業缺乏約束機制，就會使職業經理人缺乏監督，發生不利于企業經營發展的情況。地方國有企業應不斷完善人力資源管理，用現代科學的管理機制及內部控制機制管理公司，按照市場化方式選拔、任用、培養人才，這樣才能最大限度發揮人才的作用，實現企業跨越式發展。

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