民族政策是中國民族史研究的重點

[摘要]中國民族史主要研究中國歷史上各民族的歷史和民族關系史，涉及的內容非常廣泛。從各民族來看，它既包括在歷史上產生，并已經在歷史上消亡的民族，如：匈奴、鮮卑、突厥、柔然、契丹等;同時，也包括在歷史上產生，并延續到現在的民族，這就是我們現在的55個少數民族。從民族關系來看，它既包括漢族與少數民族之間的相互關系，也包括少數民族與少數民族之間的關系，如藏族與蒙古族的關系、滿族與蒙古族的關系、維吾爾族與回族的關系等等。在這眾多內容中，各民族政權實行的民族政策是其基本的內容。民族政策的制定與實施涉及到以上相關部分的很多內容，要將民族政策弄清楚，首先就要去研究相關內容。民族政策本身又涉及到很多方面，如民族政策的制定、民族政策的執行、民族政策的評估和民族政策的調整與終結等。民族政策的制定主要包括：民族政策的決策者與決策對象、民族政策的決策信息、民族政策的決策理論和方法，和民族政策的決策結果等四個部分。本文主要運用民族政策理論，從這四個方面對歷代中央王朝民族政策的制定進行介紹，進而從一個側面說明各民族政權實行的民族政策是中國民族史研究的重點。

[關鍵詞]民族政策;中國民族史;研究重點

中圖分類號：C952文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2021）08-0079-06

基金項目：四川省社科規劃項目“近代康區民族間社會文化的沖突與融合轉型問題研究”（2015SYB36）、西南民族大學中央高校基本科研業務費專項基金項目“民國時期川康民族地區國家治理政策研究”（2019SYB08）階段性成果。

作者簡介：馬廷中（1964-），男，西南民族大學旅游與歷史文化學院教授，歷史學博士，研究方向：中國民族史學的教學科研工作。四川 成都 610041

中國民族史是研究中國各民族的族屬淵源，民族構成，各民族間的關系及一切制度的發生、發展、消亡歷史過程的學科。中國民族史的研究內容包括：民族史基本理論，古代民族史，現代民族通史，民族現代史，民族專史，跨國境民族史、邊疆史、地區史。[1]1147-1148這涉及的內容非常廣泛，而各民族政權（包括漢族和其他少數民族建立的政權）實行的民族政策是中國民族史研究的重要內容。學術界對中國歷史上各民族政權實行的民族政策進行的研究比較多，既有專著，也有論文集;既有知識介紹，也有研究著作。①特別是龔蔭先生和徐杰舜先生等學者是該領域研究者的代表，他們從歷史發展的角度對各個民族政權的民族政策做了比較全面的研究。龔蔭先生的《中國民族政策史》從統治者民族觀、朝廷設置管理民族官職和機構、派駐民族地區軍事行政官吏、在民族聚居地區行政建置等16個方面對中國歷史上的民族政策進行了全面的研究。②徐杰舜先生等著的《中國民族政策簡史》，“從宏觀上把各個歷史時期的民族政策放在歷史演變的大背景下加以審視，既交代了當時歷史發展的基本線索和民族的基本情況，又概述了當時民族關系的基本特點;并在歷史唯物論立場上，從中國民族政策發展史的高度，對各個王朝的民族政策進行了總結和評估?！盵2]60周慶智先生從民族關系理論的角度對民族政策的研究提出了一些新看法，他對用階級分析法來解釋古代民族政策提出了質疑。在古代具體民族政策的研究上，周慶智認為，研究者把同化和漢化等同起來，并且把同化定義為少數民族并入漢族的過程是不恰當的。方立軍總結了中國歷代民族政策的特點，認為中國歷代民族政策具有壓迫性、開拓性、羈縻性、撫納性、同化性和多面性的特點，同處于存在階級壓迫的封建社會是歷代民族政策具有這些共同特點的根本原因。[3]75這些研究成果都認為民族政策是中國民族史研究中的重要內容，民族政策在中國民族史研究中具有重要的地位，正如張保見先生所說：“中國歷代王朝政府采取的民族政策，對歷史時期的民族關系和各民族的發展影響深遠，一定程度上甚至可以認為民族政策決定著民族關系和民族的發展進程，把民族政策看作貫穿中國民族史研究的主要線索也并不過分。”[4]30

民族政策本身又涉及到很多方面，如民族政策的制定、民族政策的執行、民族政策的評估和民族政策的調整與終結等。楊昌儒認為，制定民族政策的要素有五個部分：民族政策的決策者、民族政策的決策對象、民族政策決策的信息、民族政策決策的理論和方法、民族政策的決策結果。[5]385本文不是研究中國歷史上各民族政權實行的民族政策的具體內容，而是主要運用民族政策理論，從民族政策的決策者與決策對象、民族政策決策的信息、民族政策決策的理論和方法、民族政策的決策結果這四個方面對中國歷史上各民族政權制定民族政策的情況進行研究，進而從一個側面說明各民族政權實行的民族政策是中國民族史研究的重點。

一、民族政策的決策者和決策對象

（一）民族政策的決策者

中國自古以來就是一個多民族的國家，不管是以中原為中心建立的全國性政權，如秦漢、隋唐、元明清王朝，以及20世紀初以來建立的中華民國和中華人民共和國，還是在中原周邊建立的區域性政權，如匈奴、南詔、大理、大遼、金國、西夏，都不是單一民族的政權，其統治范圍內有多個民族，而統治民族既有人口占多數的漢人，也有人口占少數的少數民族。民族政策的決策者即民族政策的主體，是指直接或間接參與民族政策決策、制定、執行、評估和監控的個人、團體或組織，也就是民族政策行為者。[6]30從秦始皇統一中國以來到現在，各時代的民族政策的決策者是不一樣的，在1911年以前是歷代中央王朝的統治集團——皇帝（或國王）及其心腹大臣，在南京國民政府時期是蔣介石及其身邊主要官員，在1949年以后是以毛澤東同志為核心的黨中央和人民政府的領導集體。

我們研究民族政策的決策者，首先要弄清楚這些占統治地位的民族是如何產生與形成、如何發展并進而成為統治民族的，它們與其他民族的關系如何。同時，我們還要研究這些決策者是如何進行民族政策決策的，進行民族政策決策的依據等內容。

（二）民族政策的決策對象

民族政策的決策對象就是民族政策的客體，也就是民族政策適用的對象和范圍，包括民族政策所要解決的民族問題、所針對的民族地區和少數民族成員等方面。在歷史上，民族政策的決策對象是作為統一多民族國家成員的各民族（包括少數民族政權統治下的漢人），根據利益需求的差異和不同，又可詳細區分為民族聚居區的民族利益群體、非聚居區的民族利益群體，以及根據民族成分的不同，而劃分為不同民族利益群體等等。[7]66-67要制定出針對性比較強的民族政策，就要首先弄清楚這個政策涉及到哪些地區的哪些民族，搞清楚各民族的具體情況，包括他們所在地區自然環境、生產方式、生活方式和風俗習慣。

秦漢時期的初郡政策，是秦漢王朝統治南方地區各民族的政策，這個政策的決策對象就是南方地區的各少數民族（包括還沒有形成民族的各氏族和部落等）。元朝的四等人制度是元朝對全國各民族的社會地位劃分為四等的政策，涉及到的對象既有作為統治民族的蒙古人，也有來自于中亞、西域和北方的各少數民族即色目人，當然更包括中原的漢人（其中也有原來的契丹人和女真人）和東南地區的漢人（就是所謂的南人）。

二、民族政策的決策信息

信息是客觀存在的一切事物通過物質載體所發生的消息、指令、數據、信號中所包含的一切可傳遞和交換的知識內容。信息是表示事物特征的一種普遍形式。在決策過程中，信息有三大作用：一是用于分析比較和評價現有事態的數據;二是用于決策的直接論據的來源;三是用于預測未來的背景材料。[5]387民族政策的決策信息就是用于制定民族政策的各種信息數據資料，具體說來就是各民族的歷史與現狀，及其各民族之間的關系。這是制定民族政策的基礎和前提。本文以秦漢時期的初郡政策和元明清時期實行的土司制度為例來說明民族政策的決策信息。

（一）初郡政策的決策信息

初郡政策是秦漢王朝對包括西南少數民族在內的整個南方地區的少數民族實行的政策，而當時西南少數民族的相關決策信息就是司馬遷在《史記·西南夷列傳》中對西南少數民族的記載：

西南夷君長以什數，夜郎最大;其西靡莫之屬以什數，滇最大;自滇以北君長以什數，邛都最大：此皆魋結，耕田，有邑聚。其外西自同師以東，北至楪榆，名為巂、昆明，皆編發，隨畜遷徙，毋常處，毋君長，地方可數千里。自巂以東北，君長以什數，徙、筰都最大;自筰以東北，君長以什數，冉駹最大。自冉駹以東北，君長以什數，白馬最大，皆氐類也。此皆巴蜀西南外蠻夷也。[8]2991

從這史料中，我們可以了解到，西南民族地區居住的大部分是少數民族，而且有百十個部落、氏族，居住分散，社會差異很大;而且各族生產發展很不平衡，其生產方式既有農耕、也有游牧，其生活方式既有魋結耕田邑聚、也有隨畜遷徙勿常處的差別。面對這樣的現狀，秦漢王朝不可能將在中原地區實行的行政管理制度照搬到生產方式、生活方式以及社會習俗差異巨大的西南民族地區，必然實行一套與民族地區社會生產和社會生活相適應的行政管理制度，才能取得良好的治理效果。

（二）土司制度的決策信息

土司制度是元明清中央王朝在南方邊疆民族聚居地區和雜居地區實行的一種特殊的地方政治制度。其方法是中央王朝對于內屬的民族或部落的首領（酋長）封以官爵，寵以名號，成為中央王朝的地方命官，讓其世襲統治原有的民族或部落。中央王朝只通過這些民族的首領進行間接的統治，中央王朝并不去改變民族地區原有的社會政治經濟，但同時又規定各民族的首領必須承認其是中央王朝委派的地方官吏，承認其統治區域是中央王朝統治下的一部分，必須聽從中央王朝的征調，按期繳納一定的貢賦，承擔一定的政治、經濟、軍事等方面的義務。[9]616-617

元明清中央王朝之所以在南方民族地區實行土司制度主要是因為南方民族地區與中原地區在政治、經濟、文化等方面的差異，以及南方少數民族地區民族關系的復雜，部族眾多，這正如《明史·土司傳》所說：

西南諸蠻，有虞氏之苗，商之鬼方，西漢之夜郎、靡莫、邛、莋、僰、爨之屬皆是也。自巴、夔以東及湖、湘、嶺嶠，盤踞數千里，種類殊別。[10]7981

南方地區部族眾多，社會發展也極不平衡。當時的南方少數民族有文獻記載的就有數十百個部落，而且這些部落的社會經濟發展水平十分不平衡：有的部落生產力發展水平很低，還處于原始社會的末期階段或者正在由原始社會向階級社會過渡的階段，如哀牢部落的后裔“樸蠻”（布朗族）部落;有的民族則處于蓄奴制或奴隸制社會的發展階段，奴隸制社會的特征還十分明顯，如涼山彝族;而大部分民族則進入了封建領主制（農奴制）社會的發展階段，如西雙版納傣族，黔西一帶的彝族。[11]17-20面對這樣復雜的民族關系和各民族社會經濟發展極不平衡的局面，元明清王朝也就不能將中原地區實行的統治制度照搬到南方民族地區，而必須采取有別于中原內地的統治制度和政策。這也成為了元明清王朝能否統治全國的關鍵。元朝中央也曾試圖用蒙古人原有的統治方式進行統治，但是遭到南方各民族的貴族首領和人民的反抗，因此元朝開始重視南方少數民族的上層貴族（首領），并借鑒了歷代對南方民族羈縻統治的經驗，決定采取招撫政策，即采用任命少數民族的首領授以各種官職，如宣慰使、宣撫使、安撫使、長官司等土司、土官，讓這些土司、土官去管理原有民族地區的政策，由原有地方的民族首領直接統治地方，而中央朝廷對民族地區只實行間接的統治，也就是實行土司制度。明朝和清朝政府也沿用了元朝的統治政策，繼續實行土司制度。

從以上可以看出，民族政策決策的信息主要包括各地區、各民族所居住地方的自然地理條件，農耕、游牧等占主導地位的生產方式，以衣食住行為基礎的生活方式和各民族的文化特征（包括風俗習慣、宗教信仰、價值觀念等）。任何一個政權在決策民族政策時首先要收集這些信息，只有這些信息收集得越多，其決策的科學性就越強，政策的決策失誤才會越少。

三、民族政策決策的理論和方法

決策者如何根據所獲取的信息去對決策對象進行決策，制定出符合客觀實際的政策，這就需要有一套完整的理論與方法。

中國古代中央政府民族政策有自己所依據的理論與方法，這就是羈縻政策，其核心是“以其故俗制”，也就是少數民族和民族地區在承認是中央王朝統治下的一部分的前提下，中央王朝不改變各民族原有的生產方式和各民族統治者的地位，和各族首領建立起聯合統治。[12]400這個理論運用得好的，其所制定的民族政策就比較有效，如秦漢初郡政策、隋唐羈縻府州制度;反之，就存在很大問題，對社會的發展起著破壞的作用，如元朝的四等人制度。

羈縻政策是中國古代重要的邊政思想和政策之一，它是貫徹“因俗而治”的懷柔思想，對邊疆民族地區采取既不同于內地的治理辦法，也不同于對待周邊藩國的辦法，而是在邊疆民族地區設置羈縻府州的辦法，對邊疆地區加以管轄的行政管轄政策。中國歷代王朝在認識到少數民族地區特殊性的基礎上，都曾給予其一定的自主權，在行政管理上則實行“因俗因宜而治”的民族政策。所謂羈縻，“羈”就是用軍事和政治的壓力加以控制，“縻”就是以經濟和物質利益給以撫慰，即在少數民族地區設立特殊的行政單位，保持或基本保持少數民族原有的社會組織形式和管理機構，承認其酋長、首領在本民族和本地區中的政治統治地位，任用少數民族地方首領為地方官吏，除在政治上隸屬于中央王朝、經濟上有朝貢的義務外，其余一切事務均由少數民族首領自己管理。[13]285這種管理是比較松散的管理，各少數民族擁有很大自主權，可以保持本民族原有的社會經濟制度、宗教信仰及風俗習慣、文化傳統等。

羈縻政策體現了古代“德化天下”的治邊思想，羈縻體制承認邊疆與內地差別的客觀存在，通過“因俗而治”確認邊疆民族地區在政治上與中央的關系，以區別于中心區域的統治方法，節制和管轄邊疆民族，將其納入了大一統的政治秩序中，是一種“歸德歸義”的理藩思想，為統一的多民族的中國的鞏固和發展做出了不可磨滅的貢獻。[13]285

四、民族政策的決策結果

民族政策的決策結果就是民族政策的具體內容，如秦漢時期初郡政策的具體內容，隋唐時期羈縻州縣的具體內容，大遼的南北面官制度，元朝的四等人制度，等等。

（一）初郡政策

初郡政策主要內容是：

第一，“以其故俗治”政策的開創和延續?！耙云涔仕字巍闭叩暮诵木褪遣蝗ジ淖兂蹩さ貐^原先少數民族統治者的統治方式和統治地位，漢朝中央與少數民族的原有統治者建立聯合統治。這是漢朝初郡政策的核心，它是因為初郡地區各少數民族社會還處于較低的發展階段，它還不可能接受新的更高的（封建社會）生產關系，如果強行改變原有生產關系將會事倍功半，甚至引起反抗，故只能采取順其俗、順其民的“以其故俗治”辦法。

第二，勿賦稅或輕稅薄賦的政策。實行這一政策的原因是因為初郡地區各少數民族的土地制度大多還處于大土地所有制的前階段，而且初郡地區各民族生產水平還相對落后，人民大部分無戶籍，因此漢朝不能在初郡地區實行按田畝繳納賦稅的政策，而漢朝建立初郡的目的又旨在擴大疆域、增強勢力，在經濟方面無更多的要求，同時漢朝又要避免征發過多引起初郡地區反抗，因此漢朝決定在初郡地區實行“勿賦稅”，或輕稅薄賦的政策。

第三，厚賜繒帛的政策。這是漢朝采取的用內地豐富的財物吸引南方少數民族內附或內屬的政策。

第四，移民屯墾政策，即招募豪民、罪人、流民到初郡地區屯墾。

第五，選派任用廉潔官吏的政策。由于初郡地區情況復雜，又是初次設郡，取得初郡人民的信任是十分重要的，而要取得初郡人民的信任，初郡的官吏起著關鍵的作用，故漢朝很重視派往初郡地區官員的素質，漢朝派往初郡的官吏是要經過嚴格選擇的，選擇的條件是廉潔和政績突出者。

第六，開鑿通往初郡道路的政策。為了加強與初郡地區的往來聯系，漢朝開鑿了不少通往初郡的道路。漢朝在西南夷地區建立初郡后派唐蒙修筑南夷道（石門道）通往牂牁、益州等初郡地區。繼后又派司馬相如修筑西夷道（靈關道或清溪道）通往越巂、益州等初郡地區。

第七，幫助初郡地區各族發展生產和文化教育的政策。初郡各族的社會經濟既不平衡又比較落后，而要使這樣的地區得到穩定，幫助其發展生產和文化教育事業是十分重要的，只有生產發展了，文化水平提高了，與中原漢族的差距縮小了才是社會安定的關鍵，因此漢朝制定了幫助初郡發展生產和文化教育的政策。[14]144-153

初郡政策是秦漢王朝面對南方民族的特殊環境、在特定歷史條件下實行的特殊政策，它是中國古代中央政府民族政策的開始，它具有開創性，即秦漢王朝開創了統治南方民族的特殊政策的先河;它也被漢朝以后的多數王朝所繼承沿用，這又使初郡政策具有了延續性和繼承性。

（二）羈縻府州制度

唐朝疆域遼闊，民族眾多，各地區和各民族情況不盡相同，在總結秦漢以來歷代經驗的基礎上，唐朝在少數民族地區設置了地方行政機構——羈縻府州。《新唐書》卷四十三下《地理志》載：

唐興，初未暇於四夷，自太宗平突厥，西北諸蕃及蠻夷稍稍內屬，即其部落列置州縣。其大者為都督府，以其首領為都督、刺史，皆得世襲。雖貢賦版籍，多不上戶部，然聲教所暨，皆邊州都督、都護所領，著于令式。[15]1119

唐朝的羈縻機構分為府、州、縣三級，按民族部落大小，大者設府，小者設州，以相關民族的首領為都督、刺史，管理本府州的具體事務，職位可以世襲。

從唐初到開元十三年（725）設置黑水都督府為止，10多年間，唐朝一共設置了856個羈縻府州。這些羈縻府州遍布東西南北邊疆民族地區，涉及突厥、回紇、黨項、吐谷渾、奚、契丹、靺鞨、室韋、高句麗、羌等民族。

羈縻府州享有優惠的經濟政策，百姓不向唐朝繳納賦稅，戶口也不上報朝廷，但其首領要向朝廷象征性地朝貢納賦，如進貢地方土特產品等，而唐朝以賞賜的形式回贈的物品價值則要大得多。有的羈縻府州還可以保留原有的軍隊，但只能“慎守封疆”，不可擅自行動，同時必須服從朝廷或都護府（都督府）的調遣。

（三）南北面官制度

大遼的政治統治實際上實行的是“一國兩制”，其民族政策也是如此，即：南北面官制度。《遼史·百官志》記載：

契丹舊俗，事簡職專，官制樸實，不以名亂之，其興也勃焉。太祖神冊六年，詔正班爵。至于太宗，兼制中國，官分南北，以國制治契丹，以漢制待漢人。國制簡樸，漢制則沿名之風固存也。遼國官職，分北、南院，北面治宮帳、部族、屬國之政，南面治漢人州縣、租賦、軍馬之事。因俗而治，得其宜矣。[15]685

這個政策就是用契丹人的制度來治理契丹人，用漢制來治理漢人，從而使契丹內的居民分為游牧民和農耕民，各自統治的方式叫作兩種支配政策。北面官負責治理宮賬、部族、屬國的政事，南面官負責漢人的州縣、租賦、軍馬的事情，北面官的地位高于南面官。契丹以因俗而治為基礎，依據各民族的情況實行差別性的政策。當時的統治政策區分是契丹和奚的居住地是部族制、漢人和渤海人是州縣制度、女真和西部各族是屬國、屬部制度，而契丹人是統治民族，享有特權。

（四）四等人制度

元朝民族政策一般稱為四等人制度，這個制度的制定反映了當時民族關系的變化，就是興起于北方的游牧民族的蒙古族成為了整個中國的統治民族，其生產方式和生活方式與漢人的不同，特別是人口數量上與漢人差別巨大。要保持蒙古人的統治地位，必然要實行與中原漢人王朝不同的民族政策。元朝統治者按照民族和歸屬元朝統治的先后，在法律上，將全國居民分為四等：蒙古人，包括漠北草原各部，包括最初的蒙古部以及較早被成吉思汗征服的草原游牧部族;色目人，包括西北、西域各族，包括西夏人、畏兀兒人、吐蕃人、回回人、欽察人、康里人等;漢人，包括北方原金朝統治區以及四川、云南的居民，包括漢族與契丹、女真等族;南人，元朝最后征服的南宋版圖內（淮河以南、四川云南以東）居民。這是一個民族歧視政策，不同等級的人在法律上的地位是不平等的，其中蒙古人的地位最高，享有優越的法律特權;南人則最受蒙古統治者歧視，法律地位最為低下。

中國民族史主要研究中國歷史上各民族的歷史和民族關系史，涉及的內容非常廣泛。從各民族來看，它既包括在歷史上產生，并已經在歷史上消亡的民族，如：匈奴、鮮卑、突厥、柔然、契丹等;同時，也包括在歷史上產生，并延續到現在的民族，這就是我們現在的55個少數民族。從民族關系來看，它既包括漢族與少數民族之間的相互關系，也包括少數民族與少數民族之間的關系，如藏族與蒙古族的關系、滿族與蒙古族的關系、維吾爾族與回族的關系等等。在這眾多內容中，各民族政權實行的民族政策是其基本的內容。民族政策的制定與實施涉及到以上相關部分的很多內容，要將民族政策弄清楚，首先就要去研究相關的內容。民族政策本身又涉及到很多方面，如民族政策的制定、民族政策的執行、民族政策的評估和民族政策的調整與終結等。民族政策的制定主要包括：民族政策的決策者與決策對象、民族政策的決策信息、民族政策的決策理論和方法，和民族政策的決策結果等四個部分。這四個部分的內容已經涵蓋了中國民族史研究的相當部分內容，因此，中國民族史研究的重點應該是各民族政權實行的民族政策。本文運用民族政策理論對秦漢以來到明清時期，中央政府民族政策制定的四個方面進行了分析，說明民族政策是中國民族史研究的重點。至于運用民族政策理論對民族政策的執行、民族政策的評估和民族政策的調整與終結等內容進行研究是筆者以后研究的方向。

注釋：

①相關的研究著作和論文主要有：徐杰舜等編著：《中國民族政策簡史》，寧夏人民出版社2011年;龔蔭：《中國民族政策史》，四川人民出版社2006年;徐杰舜、韋日科主編：《中國民族政策史鑒》，廣西人民出版社1992年;張有雋，徐杰舜主編：《中國民族政策通論》，廣西教育出版社，1992年;賈東海：《中國歷代民族理論民族政策研究》，中央民族大學出版社2011年;田繼周等：《中國歷代民族政策研究》，青海人民出版社1993年;徐興祥：《中國古代民族思想與羈縻政策研究》，云南民族出版社1999年;周慶智：《關于中國古代民族政策研究的幾點看法》，《社會科學戰線》1996年第5期;方立軍：《試論中國歷代王朝民族政策的特點》，《西北第二民族學院學報》，2002年第2期;等等。

②《學術探索》2015年第5期封二，學術名家文叢，龔蔭，《中國民族政策史》內容簡介。

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