以山西省為例清潔取暖財政支持機制探究

我國北方地區取暖，受傳統采暖方式、經濟性、習慣等約束和影響，清潔取暖比例相對較低，特別是部分地區（尤其是廣大農村地區）冬季大量使用散燒煤，大氣污染物排放量大，迫切需要推進清潔取暖。本文針對清潔取暖中財政支持機制，以北方地區特征突出的山西省為例，在全面疏理分析山西清潔取暖財政支持政策有關情況及問題的基礎上，就如何建立更加科學合理的財政支持機制、促進清潔取暖取得有序發展，做出一些探究。

一、山西清潔取暖政策情況分析

山西從2016年開始開展清潔取暖工作試點。為加快替代燃煤小鍋爐，有效治理霧霾天氣，2016年4月，山西出臺《推進城鄉采暖“煤改電”試點工作實施方案》，選擇大同市、太原市、晉中市平遙古城、高速公路服務區（收費站管理辦公區）作為全省采暖“煤改電”試點單位。

2017年，山西出臺《關于進一步控制燃煤污染改善空氣質量的通知》，提出按照“專項整治、常態管控、應急強化”的總體思路，進一步細化控煤措施，多措并舉強化冬季燃煤污染防治，促進全省環境空氣質量持續改善。太原市入圍2017年中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點城市。

2018年，山西制定印發《山西省冬季清潔取暖實施方案》，在全省分重點城市、縣城和城鄉結合部、農村三類地區，全面統籌推進清潔取暖工作。陽泉、長治、晉城、臨汾、呂梁、運城、晉中等七個市也被納入2018年中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點城市。

從省級層面工作開展情況看：省委、省政府及時安排部署清潔取暖工作，成立了由副省長任組長的“山西省冬季清潔取暖工作領導小組”，統籌協調省直相關部門，建立了清潔取暖工作協調會議制，進一步明確清潔取暖各相關成員單位的職責邊界和任務分工，理順省級層面清潔取暖管理工作機制，形成共抓清潔取暖工作的合力。實施清潔取暖情況評估，制定出臺在山西全區域推進清潔取暖的實施方案，落實分年度清潔取暖改造任務和改造方式、組織開展確村確戶工作，積極推廣清潔取暖先進產品和成熟技術，加大政策培訓和宣傳力度，適時掌握了解全省11個地市清潔取暖工作推進、補貼政策等動態情況，通過立制度、建機制、定規劃等強措施，全力指導各市扎實推進清潔取暖工作。

從市縣層面工作開展情況看：全省11個地市117個縣（區）把清潔取暖改造工作作為打好大氣污染防治攻堅戰、改善空氣質量的重要舉措，系統謀劃、科學統籌，強力推進。大同、臨汾、運城等市均成立了由市政府主要領導任組長的清潔取暖領導小組，明確市直相關部門職責和任務分工，多次組織召開協調會、座談會、工作任務安排部署會等會議，全力推動清潔取暖工作。長治市針對邊遠山區農村，受地形、經濟等因素限制，電網、氣網難以到達，“煤改電”、“煤改氣”等常規清潔取暖改造方式無法覆蓋的區域，組織長治能源革命研究院與亞洲開發銀行和清華大學等單位，共同召開了亞洲地區農村清潔取暖與炊事國際研討會，在長子縣農村地區進行采用小型戶用生物質鍋爐供暖試點。通過試點，取暖老百姓基本滿意，運行費用略高于燃煤且可以兼顧炊事。晉中市積極發揮甲醇產業優勢，因地制宜對城區周邊農村和企事業單位進行了甲醇鍋爐改造，從政策層面給予“以醇代煤”工程大力支持。

二、山西清潔取暖財政補貼問題探析

（一）財政支持機制缺乏系統性安排，政策銜接不夠，地方支出壓力巨大

清潔取暖的重點和難點，是提高農村的清潔取暖覆蓋率和使用率。而如果沒有政府補貼，在農村愿意采用清潔方式取暖的用戶，經抽樣調查全省僅有1到2成，特別是一些偏遠貧困山區則比例會更低。這對當地市縣兩級財政產生極大負擔，并且長期承壓。對于這一政策性支出需求，須做好整體謀劃、統籌安排。但從山西11個地市財政政策情況看：

一是享受的政策優惠不平衡。目前，山西還有大同、朔州、忻州3個地市未被列入中央財政支持范圍內，而這三個市都地處晉北地區，相較山西南部和中部的8個地市，冬季氣候更加寒冷、經濟更加貧困，且都處于山西電煤主產區、燃煤情況更為嚴重，更需要大力支持；二是資金供給與需求不配套。中央財政補助期為三年，三年后是否可繼續給予支持，現尚不明確。當國家獎補資金取消后，市縣兩級財政補貼負擔會進一步加重，甚至不甚重負，而省級財政也無力全部承擔，長此下去，一旦補貼不到位，清潔取暖成本又下不來，則散煤復燃問題將難以遏制；三是補貼與市場結合不緊密。從山西11個地市出臺的補貼政策標準看，有一定類同度，但差別也比較大，而這一標準差別度主要跟當地財力投入度和政府重視度高度相關，與市場成本的地區差別這一補貼政策的靶向目標相關度并不高。即各地的補貼標準數值，與市場成本并不呈正相關關系，而是突出反映政府意志及與企業的博弈。如農網電網配套工程，山西有的地市按30%補貼、有的地市按20%補貼、有的不補貼，而山西地方農網改造的主要承擔企業為國家電網山西分公司、部分由省屬企業國際電力公司承擔，且國家對農網改造在中央預算內投資給予補助和通過農網還貸基金對改造貸款給予貼息，市場信息的不對稱和地方政府議價權不同，補貼標準也不同，沒有充分讓市場決定補貼資金的分配。

（二）財政支持機制缺乏協同推動性，盲目依賴補貼，導致后續隱患很大

目前“煤改電”“煤改氣”主要通過安裝空氣源熱泵、蓄熱式電暖氣、燃氣爐具等設備進行取暖，但空氣源熱泵的平均價格均在1.5-2.5萬元之間、質量更好的可能更貴，燃氣爐具均價也達到了5千元以上，即使是最便宜的蓄熱式電暖氣價格也在3000元/臺左右。由于農村電網配套設施滯后，“煤改電”電網改造戶均需1-1.2萬元，個別地市電網改造投資達到2萬元/戶。

而安裝后的運行費用更是對居民生活造成了不小影響。根據初步調查，面積約100平方米的居民住宅使用燃煤取暖，每個采暖季（120天）約使用2-3噸煤炭，費用約1200-1800元；若改用燃氣取暖，每日約需燃氣15-20方，每個采暖季費用約4770-6360元，較燃煤取暖費用增加3-4倍；若改用電取暖，每日約需用電60-100度左右，每個采暖季費用約2060-3434元，較燃煤取暖費用增加1-2倍。這對于農村居民平均家庭收入只有1萬元左右的山西中部用戶而言，已經是不可接受的。更加寒冷、更加貧困的晉北地區，則更難承受。

如此高昂的工程改造、設備購置和后續運行成本，僅依賴單一財政補貼，是不可持續的。需要發揮補貼、金融、價格等經濟政策綜合作用，來確保可持續。

目前，由于受到清潔取暖補貼政策的影響，許多取暖設備生產、供應、工程建設等廠商蜂涌而上，魚目混雜，良莠不齊，很難區分。不少縣（市、區）招標都有最高限價，普遍低價中標，且遠低于市場價格，限價政策導致廠家降低配置或降低服務規格。再加上部分新進入的民營燃氣企業和設備廠商技術實力較弱，建設運維使用過程中安全管理工作薄弱，運維能力難以保障，雖然有的鄉村設置專職巡查人員幫助燃氣公司進行維護管理，但由于宣傳工作不到位，導致老百姓對設施使用不熟悉，使用中存在各種安全隱患，再考慮到農村地區“煤改氣”工程點多、面廣、線長，尤其是涉及地下管網和露天管道鋪設，安全運行管理難度非常大。

這一系列問題的產生，就是財政補貼政策單兵突進、大包大攬、盲目兜底所引發的弊端顯露。財政補貼的主導作用是培育市場，不能搞成全民普惠福利。實踐已經證明，沒有多元的市場主體和完善的市場，要想有效滿足人民對清潔取暖的不同需要，一定不可持續。

（三）財政支持機制缺乏科學匹配性，投向覆蓋不全，工作成效大打折扣

突出表現為：各市目前投入的重心集中在清潔取暖改造方面，用于建筑節能改造的財政投入十分有限。全省僅呂梁、陽泉、晉中三市在制定清潔取暖實施方案時，同步制定農村房屋建筑節能改造計劃。

清潔取暖，涉及清潔熱源、高效輸配管網（熱網）、節能建筑（熱用戶）等環節。提高建筑節能效率，可以有效降低用戶取暖能耗，達到經濟和生態雙贏。農村住房普遍保溫性差，熱工效率低，導致采暖過程中熱量損耗較大，不利于節約能源和降低供暖成本。據測算，70平米左右農村住宅，實施建筑節能改造后，采暖季滿負荷運行日均耗電80千瓦時左右，而非保溫建筑日均耗電將達到100千瓦時以上。

（四）財政支持機制缺乏整體績效性，急功近利嚴重，資金使用不甚合理

中央政策明確要求：堅持“以氣定改”“先立后破”，有多少資源，有多大能力，辦多少事情，不硬壓指標，不搞“一刀切”。但從各地情況看，仍存在一定程度的短視性，不太注重整體績效，反而造成浪費或后續更大支出負擔。一是在取暖設備選取上，部分地區設備選購沒有經過充分調研和論證，僅從單純減少財政投入角度出發，未顧及產品使用性價比等問題，出現了部分以低價中標的政府采購取暖設備，與居民經濟適用需求不相符，導致老百姓棄用或少用政府采購的取暖設備；二是在取暖路徑選擇上，有些地區因“煤改電”電網改造投資大、采暖設備價格高，而“煤改氣”管網鋪設投資相對較低、燃氣壁掛爐價格相對便宜，就在沒有先落實氣源的前提下盲目選擇“煤改氣”作為取暖路徑，導致天然氣用量激增，采暖季價格暴漲，城燃企業價格倒掛，虧損嚴重，財政被迫再補貼企業，最終產生惡性循環。不少地區更是改造后氣源得不到保障，通不上氣。

三、清潔取暖財政支持機制研析

供熱行業，按照國經濟分類，屬于基礎公共服務行業，即是有國家介入行為的服務活動，供熱價格一般要執行國家指導定價，其運營需要遵照市場規律辦事，同時也要受國家調控約束，是典型的準公共產品。因此，政府大保大攬的做法固然不合適，但放任自流的辦法也不符合市場經濟要求、更無助于根治日益突出的空氣污染問題。目前，以補貼為主的財政支持機制，較為有效地迅速推動清潔取暖的覆蓋范圍不斷擴大、市場份額不斷提高，但距離最終政策目標和工作實際還有很大差距、還需不斷改進完善，特別是后續政策的接續，仍需要加緊籌劃，以確保清潔取暖的可持續性。

（一）完善財政保障，著力提高財政對清潔取暖的調控能力

一要將財政支持機制與可行性任務計劃相結合、合理匹配財政承受能力。在符合清潔利用標準的基礎上，切合實際、因地制宜確定可行性任務計劃，做到量力而行、盡力而為，而不應好高騖遠、盲目跟風，不要將工作落實的“層層傳導”變異為任務目標的“層層加碼”，嚴格警惕補貼水平超出財政承受能力。要堅持“有多大能力辦多大事”，提前把握好改造戶數，合理分配改造年度任務，平滑財政支出節奏，尤其要防止后續財政支出乏力問題，避免因剛性民生為財政整體預算平衡埋下“定時炸彈”，以便更好發揮財政資金引導作用；二要將財政支持機制與中長期規劃管理相結合、統籌做好財政資源配置。做好清潔取暖的財政保障，需要堅持問題導向和統籌當期長遠，科學預計清潔取暖全生命周期的運營成本及居民負擔能力，準確測評財政的支出責任，嚴格按照謹慎性原則合理估算相應的預算規模，做好財政資源配置，硬化預算約束，平衡財政收支長短期預算，抑制過度支出，實現財政的總體政策可行、預算適當和風險可控。

（二）建立財政聯動，著力提高財政對清潔取暖的推進動力

當前清潔取暖市場，整體是一個市場有效需要不足、供給也不足的不穩定市場，是一個在政府投入大量補貼資金的引導下暫時活躍起來的市場。要想真正走向市場化之路，需要聚合各種力量，在不斷增大有效需求和供給的同時，通過以財政補貼為主的財政支持機制作用下，產生規模效應，實現市場供求增長和平衡，讓老百姓隨時“買得起，用得起”。因此，在清潔取暖工作推進中，要做到三個“注重”。

一是注重與供給側財政支持政策的內聯，形成更有效疊加聚合力。農村電網改造和燃氣產供儲銷體系建設是清潔取暖的基礎性設施大工程，是直接決定“煤改氣”“煤改電”能否順利實施的關鍵，是居民清潔取暖消費質量的直接影響因素。因此，當前的清潔取暖補貼政策，必須要與農村電網改造和燃氣產供儲銷體系建設等財政供給側支持政策聯動起來，特別要強化燃氣的儲氣設施建設和地區運輸管網的互聯互通建設，以提升冬季氣荒期間的整體調運能力和應急調峰能力。

二是注重與金融、價格等經濟手段外聯，形成更有力綜合拉動力。市場條件下，只有能夠保證覆蓋成本，才能實現良性循環和發展。而只有妥善解決好清潔取暖與傳統燃煤之間的成本差問題，才能有效推動清潔取暖市場發展。解決好這一根本性問題，以財政補貼為主的財政支持機制，只能是一個方面，還需要結合金融、價格等經濟手段，綜合施策，才能保證清潔取暖投資運營成本保持在一個供求雙方可承受的區間范圍內，一方面提升居民清潔取暖的消費能力，另一方面通過規模效應、技術進步等方式促進市場主體降成增效、不斷增加有效供給。

三是注重與本地區清潔市場運營的互聯，形成更靈活政策支持力。財政清潔取暖政策措施，應當建立在保障和維護市場運營的基礎上，通過政府調控這支有形之手，解決市場自主調節這支無形之手的盲目性、滯后性的弱點，使清潔取暖按照市場優勝劣汰完成良性新陳代謝，從而使清潔取暖煥發出無限生機和活力。要建立與市場需求相適合的財政支持機制，特別是要確立財政補貼規模與保證清潔取暖合理運營的市場成本變動掛鉤的聯動機制，并使之成為保障清潔取暖實施的長效之策，確保清潔取暖取得長久成效。

（三）強化財政績效，著力提高財政對清潔取暖的加速馬力

清潔取暖技術路線的核心和關鍵就是清潔取暖的路徑選擇。不同的清潔取暖方式，不僅投入成本不同，而且使用也會產生不同的效果。清潔取暖路徑選擇，是財政政策績效的決定性因素，如路徑選擇錯，雖暫時看出去來能應付過去，但最終將幾盡歸零。因此，清潔取暖財政支持政策，必須要立足于這個根本，從山西實際情況看：

清潔取暖改造，應優先選擇集中供熱（或工業余熱）供暖。因采用集中供熱（或工業余熱）雖然一次性固定資產投入較大，每戶約需3—4萬元，但是后期運行費用較低，通常每平米3元左右，即使沒有政府補貼，老百姓冬季取暖也能承受負擔的起，接受程度最高。山西鋼鐵、水泥、焦化等高耗能企業較多，工業余熱資源潛力巨大，為使清潔取暖工作可持續發展，下一步可優先推廣集中供熱（或工業余熱）供暖。

其次，在集中供熱無法覆蓋的區域，對居民居住相對集中、連片村落或整村實施“煤改電”。山西是電力生產與外輸大省，因此，應充分利用當地電力資源豐富優勢，積極推廣“煤改電”。如果按照“一戶一噸煤”統計的農村需要清潔取暖改造的760萬戶全部采用“煤改電”估算，山西將新增電力消納能力1000億度電，可更好拉動山西電力行業發展，有效解決目前全省電力行業發電小時數不夠問題。

再次，是選擇“煤改氣”。由于山西“富煤、貧油、少氣”，源稟賦就決定了清潔取暖“煤改氣”在氣源供應、經濟補貼等方面均存在多種不確定因素。因此，“煤改氣”只能作為山西清潔取暖改造的補充方式，不應該作為主推方式。

然后應探索構建風能等新能源和可再生能源清潔取暖多能互補模式。山西晉北三市太陽能、風能等可再生能源豐富、晉城等地區煤層氣資源較多，沁水盆地煤層氣儲量占全國的30%左右。各地市可根據當地資源能源稟賦，合理選擇多能互補模式，建立一批風光電與蓄熱式電采暖、太陽能與空氣源熱泵等多能互補示范項目，切實通過財政資金的投入讓老百姓有獲得感、幸福感。

（四）創新財政方式，著力提高財政對清潔取暖的支持活力

清潔取暖從建設到運營，不僅當期投資巨大，后續的投資需求也不小，這對全社會都是挑戰和考驗，但同時也孕育著巨大商機和市場前景。雖然由于目前清潔取暖成本偏高導致市場消費意愿不強，但作為一種消費新業態和必然方向，必將逐步取代傳統取暖市場，尤其是目前各級投入巨大補貼資金的扶持下，供需雙方意愿都十分強烈。

應該以此為機，借助財政支持之力，通過創新財政方式，積極引導多元投資主體和各類社會資本進入清潔取暖領域，創新投資、運營合作模式，積極開展PPP、BOT、EPC等合作模式，開展能源合同管理，加快市場主體培育和建設，形成一批有實力的清潔取暖服務供應商和數得上的有影響力企業集團，從而實現財政補貼的有序退坡乃至退出，順利實現財政政策最終目標。

通過創新財政支出方式，強化財政與金融的融合，以市場、補貼換社會投入，加快形成“企業為主、政府推動、居民可承受”的清潔取暖模式。山西需要進行清潔取暖改造的戶數將近1000萬戶，設備的實際需求量大概在百萬臺左右，即使分攤至多家企業，依然可形成較大規模的規模效應，迅速降低單位生產成本。因此，要變“設備招標、工程招標”為“招企業、招服務”，通過培育企業，引導服務，由提供清潔取暖服務的企業，圍繞開展的服務去設備招標、工程招標，形成優勝劣汰、適者生存機制，財政根據市場成本和居民滿意度合理適當投入，同時加大綠色金融作用，達到多贏共贏。總之，通過充分借助市場之力，緩解對財政補貼過多依賴。

通過創新財政管理方式，強化財政與業務工作的融合，以信息化、動態化提升財政政策的協同性、靈活性、針對性，促進財政資金使用效率提升。借助省市縣貫通的全省清潔取暖工作管理與運行監測信息平臺，實現對采暖設備生產企業售后服務水平和采暖效果的評定，實現對財政補貼績效的全面管理，促進山西省清潔取暖技術和服務不斷得到提高，真正使清潔取暖成為政府辦的實事好事，贏得民心、滿足民意。