“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型：內(nèi)容、原因與影響

凌勝利 王彥飛

（1.外交學(xué)院，北京100037；2.清華大學(xué)，北京100084）

近年來，“五眼聯(lián)盟”（Five Eyes）趨向活躍，其成員國在多個涉華議題上基本采取一致立場并協(xié)調(diào)行動。在華為問題上，該聯(lián)盟展開聯(lián)合打壓，抵制華為5G設(shè)備并遏制華為發(fā)展。①Rob Taylor，“At Gathering of Spy Chiefs，U.S.，Allies Agreed to Contain Huawei，”The Wall Street Journal，December 14，2018；Chris Uhlmann and Angus Grigg，“How the‘Five Eyes’Cooked up the Campaign to Kill Huawei，”The Sydney Morning Herald，December 13，2018.在新冠肺炎疫情問題上，其也不斷向中國發(fā)難。②Tobias Ellwood and Tom Cotton，“UK and US Must Act Together on China，”The Times，June 2，2020.在香港問題上，“五眼聯(lián)盟”國家外長發(fā)表聯(lián)合聲明干涉中國內(nèi)政。③“Joint Statement on the Erosion of Rights in Hong Kong，” U.S.Department of State，August 9，2020，https：／／2017－2021.state.gov／jointstatement－on－the－erosion－of－rights－in－h(huán)ong－kong／index.html；“Joint Statement on Hong Kong，” U.S.Embassy＆Consulates in Canada，November 18，2020，https：／／ca.usembassy.gov／joint－statement－on－h(huán)ong－kong－2／.在南海問題上，美國國務(wù)院于2020年7月13日發(fā)表涉南海聲明，澳大利亞隨后也跟進(jìn)，發(fā)表了“反對中國對南海一貫主張”的聲明。通過以上事例可以發(fā)現(xiàn)，“五眼聯(lián)盟”在諸多涉華議題上十分活躍，針對中國聯(lián)合施壓的傾向日益明顯。這一系列舉措都表明此前主要聚焦情報領(lǐng)域合作的“五眼聯(lián)盟”正在實現(xiàn)合作拓展與功能轉(zhuǎn)型。

特朗普政府期間，基于交易主義來處理聯(lián)盟關(guān)系、要求盟友分擔(dān)義務(wù)，修改貿(mào)易條款，導(dǎo)致美國與一些盟國的關(guān)系疏遠(yuǎn)，美國的國際動員能力有所下降。①韋宗友：“‘美國優(yōu)先’對美韓、美日同盟的影響”，《國際問題研究》，2019年第6期，第84－98頁；鐘飛騰：“特朗普主義與美國同盟體系的轉(zhuǎn)型”，《當(dāng)代美國評論》，2019年第3期，第20－47頁。相較而言，“五眼聯(lián)盟”卻與美國步調(diào)緊密一致，在涉華議題上十分活躍，而且出現(xiàn)擴(kuò)員的跡象。②2020年8月12日，日本防衛(wèi)大臣河野太郎（Taro Kono）在接受《日本經(jīng)濟(jì)新聞》采訪時表示，日本渴望擴(kuò)大與“五眼聯(lián)盟”的情報共享合作，“這些國家有著相同的價值觀”，“日本與之關(guān)系可以更進(jìn)一步，甚至達(dá)到‘第六只眼’的程度”。Daishi Abe and Rieko Miki，“Japan Wants de Facto‘Six Eyes’Intelligence Status：Defense Chief，”Nikkei，August 15，2020.為何在美國的許多盟國與其矛盾加劇的情況下，“五眼聯(lián)盟”的合作卻愈加緊密？由此引發(fā)的思考是，作為冷戰(zhàn)時期主要聚焦情報領(lǐng)域合作的議題聯(lián)盟，“五眼聯(lián)盟”的合作從情報領(lǐng)域拓展到其他領(lǐng)域，是否意味著該聯(lián)盟正在發(fā)生轉(zhuǎn)型？該聯(lián)盟是否會持續(xù)擴(kuò)大規(guī)模，不斷籠絡(luò)新的成員加入？其是否會演變?yōu)橐悦绹鵀槭椎奈鞣絿叶糁浦卸淼亩噙吢?lián)盟？這一系列問題都值得研究，本文也將重點探討五眼聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型內(nèi)容、原因及其影響。

一、從議題聯(lián)盟到多邊聯(lián)盟

“五眼聯(lián)盟”可以追溯至二戰(zhàn)期間，壯大于冷戰(zhàn)時期，“9·11”事件后出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)型。成立至今，其正在逐漸轉(zhuǎn)型為以情報合作為基礎(chǔ)，以應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題和大國競爭為目標(biāo)，組織嚴(yán)密、功能多元的多邊聯(lián)盟。回顧五眼聯(lián)盟的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)其轉(zhuǎn)型態(tài)勢明顯。自“斯諾登事件”之后，該聯(lián)盟一改此前隱蔽的特點，呈現(xiàn)外向性突出和功能拓展趨勢。“五眼聯(lián)盟”的轉(zhuǎn)型顯著體現(xiàn)在聯(lián)盟職能、內(nèi)容和機(jī)制等方面。

1.1 聯(lián)盟轉(zhuǎn)型的界定

學(xué)界對于聯(lián)盟的內(nèi)涵認(rèn)知不一。格倫·斯奈德（Glenn H.Snyder）認(rèn)為，聯(lián)盟是國家依靠軍事力量結(jié)成的，針對特定的其他國家，使用軍事手段和以安全為目的使之不同于其他國際合作形式。③Glenn H.Snyder，“Alliance Theory：A Neorealist First Cut，”Journal of International Affairs，Vol.44，No.1，1990，p.104.這個定義較為狹窄，主要概括了傳統(tǒng)軍事聯(lián)盟的特點。斯蒂芬·沃爾特（Stephen M.Walt）對聯(lián)盟的定義則更為寬泛，指的是兩個或兩個以上國家之間正式或非正式的安全合作。④［美］斯蒂芬·沃爾特著，周丕啟譯：《聯(lián)盟的起源》，上海人民出版社，2007年版，第12頁。沃爾特強(qiáng)調(diào)除有正式盟約的聯(lián)盟之外，也認(rèn)可了事實聯(lián)盟的存在及其重要性。

不過從冷戰(zhàn)后的聯(lián)盟實踐來看，新聯(lián)盟的形成有所減少，聯(lián)盟存續(xù)面臨的困境增加，既有聯(lián)盟或其他國際安全合作形式都出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。進(jìn)入21世紀(jì)之后，非傳統(tǒng)安全問題凸顯，尤其是恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)安全頻繁出現(xiàn)，成為全球性威脅。這也促使聯(lián)盟出現(xiàn)轉(zhuǎn)型，聯(lián)盟的合作內(nèi)容超越狹義的軍事安全領(lǐng)域，逐漸拓展到綜合安全領(lǐng)域，由軍事聯(lián)盟演變?yōu)閼?zhàn)略性聯(lián)盟，由戰(zhàn)時聯(lián)盟轉(zhuǎn)變?yōu)槠綍r聯(lián)盟。因此，冷戰(zhàn)后的新安全形勢促使聯(lián)盟出現(xiàn)了相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，其內(nèi)涵也發(fā)生了變化，聯(lián)盟合作內(nèi)容更趨廣泛。作為一種重要的國際安全合作形式，聯(lián)盟涉及性質(zhì)定位、目標(biāo)設(shè)定、功能設(shè)置、對象擬選、結(jié)構(gòu)規(guī)劃、手段擇取與方式采納等多項指標(biāo)，任何指標(biāo)的變更都可能引發(fā)聯(lián)盟轉(zhuǎn)型。一般而言，一旦在聯(lián)盟性質(zhì)、聯(lián)盟內(nèi)容、聯(lián)盟職能、聯(lián)盟結(jié)構(gòu)與聯(lián)盟形式等核心變量方面出現(xiàn)重要變化，可以視為聯(lián)盟轉(zhuǎn)型。⑤凌勝利：“聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型：一項概念分析”，《太平洋學(xué)報》，2015年第3期，第14－15頁。冷戰(zhàn)后，既有聯(lián)盟大多出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型，針對美國亞太聯(lián)盟、北約或美國聯(lián)盟體系轉(zhuǎn)型的研究成果最為豐富，⑥左希迎：“亞太聯(lián)盟轉(zhuǎn)型與美國的雙重再保證戰(zhàn)略”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2015年第9期，第59－81頁；楊毅：“美國亞太聯(lián)盟體系的維系與轉(zhuǎn)型”，《當(dāng)代世界與社會主義》，2015年第6期，第106－113頁。聯(lián)盟轉(zhuǎn)型的理論研究也不斷演進(jìn)，①黃宇興：“談判能力與聯(lián)盟轉(zhuǎn)型”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2017年第6期，第77－101頁；袁偉華、田光強(qiáng)：“權(quán)力轉(zhuǎn)移、戰(zhàn)略依賴與聯(lián)盟轉(zhuǎn)型——以冷戰(zhàn)后美日聯(lián)盟轉(zhuǎn)型為例”，《當(dāng)代亞太》，2017年第3期，第4－33頁。這些研究都顯示了聯(lián)盟并非一成不變，而是會因應(yīng)國際形勢和盟國需求有所調(diào)整。對于“五眼聯(lián)盟”而言，自冷戰(zhàn)結(jié)束以來開啟了轉(zhuǎn)型歷程，2013年“斯諾登事件”后，“五眼聯(lián)盟”加速了轉(zhuǎn)型步伐，這顯著體現(xiàn)在聯(lián)盟職能、聯(lián)盟內(nèi)容和聯(lián)盟機(jī)制等方面。

1.2 “五眼聯(lián)盟”的聯(lián)盟職能轉(zhuǎn)型

聯(lián)盟職能的設(shè)定是契合盟國需求的必然選擇，同時也是聯(lián)盟目標(biāo)導(dǎo)向使然。從“五眼聯(lián)盟”的職能轉(zhuǎn)型來看，已經(jīng)由冷戰(zhàn)時期主要聚焦于情報合作向更加廣泛的職能轉(zhuǎn)變，包括應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅和大國競爭。

回顧“五眼聯(lián)盟”的發(fā)展歷程，其最初形成是為了對抗軸心國集團(tuán)，在冷戰(zhàn)時期發(fā)展壯大是為了“對抗”蘇聯(lián)，這兩個階段都以情報合作為主要職能。冷戰(zhàn)結(jié)束至“9·11”事件爆發(fā)之前，“五眼聯(lián)盟”一度因為失去了安全威脅而面臨合作困境，其僅僅定位于情報合作的聯(lián)盟職能有所不足。冷戰(zhàn)后，雖然戰(zhàn)爭等傳統(tǒng)安全威脅的風(fēng)險依舊存在，但網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)與恐怖主義、跨國犯罪等問題的相互交織所帶來的危害不亞于前者。“五眼聯(lián)盟”的轉(zhuǎn)型則發(fā)生在恐怖主義興起、網(wǎng)絡(luò)安全問題凸顯和大國競爭加劇的背景下，其以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和情報為主的合作恰好在應(yīng)對這些問題方面擁有獨特優(yōu)勢，這成為轉(zhuǎn)型的重要動力。

隨著“五眼聯(lián)盟”的職能開始超越情報合作，其聯(lián)盟安全指涉對象也有所變化，非國家行為體及中俄等大國成為重要對象。一方面，在非傳統(tǒng)安全問題領(lǐng)域，恐怖組織、跨國犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪集團(tuán)等非國家行為體成為該聯(lián)盟監(jiān)控和打擊的對象；另一方面，應(yīng)對中俄等大國競爭也逐漸成為其重要職能。在美國的推動下，“五眼聯(lián)盟”為應(yīng)對中俄競爭，近些年采取了包括監(jiān)控世界的“情報戰(zhàn)”、打壓華為和中國5G的“科技戰(zhàn)”，以及立場一致地譴責(zé)中俄的“輿論戰(zhàn)”等方式。②“The Importance of the Five Eyes in an Era of Global Insecurity，” Policy Exchange，June 27，2018，https：／／policyexchange.org.uk／pxevents／the－importance－of－the－five－eyes－in－an－era－of－global－insecurity／.因此，中俄將成為“五眼聯(lián)盟”重點施壓的對象。

鑒于所面臨的外部安全威脅和盟國內(nèi)在需求的變化，“五眼聯(lián)盟”的職能也由情報合作向更加廣泛的應(yīng)對非傳統(tǒng)安全和大國競爭轉(zhuǎn)型。從目前的情形來看，情報合作是該聯(lián)盟的基礎(chǔ)職能，而其他聯(lián)盟職能的增加有助于更大范圍地契合盟國之間的利益訴求，更大程度地發(fā)揮其功效。

1.3 “五眼聯(lián)盟”的聯(lián)盟內(nèi)容轉(zhuǎn)型

“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型之后不再局限于情報合作這一單一領(lǐng)域，開始在應(yīng)對其他安全問題方面拓展合作。史蒂芬·哈珀（Stephen Harper）認(rèn)為，“五眼聯(lián)盟”面臨著三大挑戰(zhàn)：一是競爭性大國，主要指中國和俄羅斯；二是恐怖集團(tuán)和犯罪組織等非國家行為體；三是網(wǎng)絡(luò)安全。③此處講話內(nèi)容由哈珀在公開活動中的視頻錄像整理而來，信息來源同②。“五眼聯(lián)盟”近些年的合作主要集中于以下三個方面。

首先，在傳統(tǒng)情報合作方面，“五眼聯(lián)盟”對全球進(jìn)行日常監(jiān)控。其監(jiān)控對象和范圍不斷擴(kuò)大，從國家安全情報擴(kuò)展至商業(yè)和個人信息。一是該聯(lián)盟通過監(jiān)控區(qū)域上的明確分工和“一致對外”，重點監(jiān)控中國、俄羅斯、東南亞、中南美洲和非洲等國家或地區(qū)，共同獲取和分享情報。④賈春陽：“‘五只眼’情報聯(lián)盟：從哪里來，到哪里去”，《世界知識》，2013年第23期，第31－33頁。這也使得“五眼聯(lián)盟”具備地理區(qū)域覆蓋廣泛的強(qiáng)大監(jiān)控能力。二是加強(qiáng)商業(yè)情報收集。歐洲議會的一份報告表明，由美國領(lǐng)導(dǎo)、“五眼聯(lián)盟”運營的全球間諜網(wǎng)絡(luò)“梯隊系統(tǒng)”（ECHELON）正在從事工業(yè)間諜活動。⑤“Report on the Existence of a Global System for the Interception of Private and Commercial Communications（ECHELON Interception System）（2001／2098（INI）），” European Parliament，July 11，2001，https：／／www.europarl.europa.eu／sides／getDoc.do？pubRef=－／／EP／／NONSGML+REPORT+A5－2001－0264+0+DOC+PDF+V0／／EN＆language=EN.三是“五眼聯(lián)盟”的監(jiān)控對象還包括各國政要在內(nèi)的個人。其情報合作沒有外部約束，加之合作程度之深和監(jiān)控內(nèi)容之廣，給個人信息安全造成巨大的隱患。通過對國家、商業(yè)組織和個人的監(jiān)控，“五眼聯(lián)盟”掌握了覆蓋全球的私密信息。愛德華·斯諾登（Edward Snowden）在接受媒體采訪時稱，“五眼聯(lián)盟”是“不受國家法律約束的超國家組織”。①Randy K.Lippert，et al.，eds.National Security，Surveillance and Terror：Canada and Australia in Comparative Perspective，Springer International Publishing AG，2016，p.275.

其次，在非傳統(tǒng)安全問題上，“五眼聯(lián)盟”關(guān)注的焦點包括反恐和網(wǎng)絡(luò)安全等問題。當(dāng)今世界非傳統(tǒng)安全問題越來越嚴(yán)峻，該聯(lián)盟的合作也因此做了相應(yīng)調(diào)整。“五眼聯(lián)盟”在情報和信息方面具備優(yōu)勢，成為五國十分倚重的合作平臺。一是在反恐問題方面加強(qiáng)合作。“9·11”事件后，“五眼聯(lián)盟”成員國追隨美國參與了打擊恐怖主義的戰(zhàn)爭，包括阿富汗戰(zhàn)爭、打擊“伊斯蘭國”的行動等。而時任英國內(nèi)政大臣特蕾莎·梅（Theresa Mary May）曾在2016年的峰會上倡議“五眼聯(lián)盟”全面擴(kuò)大合作，她認(rèn)為若要擊敗恐怖主義就必須通力合作，共享包括恐怖分子的資金來源等信息。②“Theresa May Warns of Extremism Link to Mass Migration，” BBC，F(xiàn)ebruary 16，2016，https：／／www.bbc.com／news／uk－35592457.二是在網(wǎng)絡(luò)犯罪、兒童色情和網(wǎng)絡(luò)攻擊等非傳統(tǒng)安全問題上，“五眼聯(lián)盟”也加強(qiáng)了合作。這些網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)問題主要分為兩類：第一類與成員國國內(nèi)民眾相關(guān)。2019年7月29日，英國主持了“五眼聯(lián)盟”情報高官會議，討論議題包括如何應(yīng)對政治黑客、兒童色情等各種網(wǎng)絡(luò)威脅。2020年6月17－18日，五國舉行了線上部長級會議，會后的公報稱疫情期間人們的在線活動增加，網(wǎng)絡(luò)犯罪活動數(shù)量也因而增長，“五眼聯(lián)盟”將通過集體合作進(jìn)行打擊。③“Virtual Five Country Ministerial Meeting-Communiqué，” U.S.Embassy＆Consulates in the United Kingdom，June 26，2020，https：／／uk.usembassy.gov／virtual－five－country－ministerial－meetingcommunique／.五國在此類問題上的溝通和互動較多，而且隨著新技術(shù)的應(yīng)用和新威脅的出現(xiàn)，五國也在商議新的應(yīng)對方案。第二類是影響國家安全的網(wǎng)絡(luò)攻擊等問題。2016—2018年，美國及其盟國認(rèn)為“俄羅斯干預(yù)了美國大選”，美國為此啟動了調(diào)查程序。而2017年“想哭”（WannaCry）勒索病毒的爆發(fā)，西方國家無端指責(zé)“中俄發(fā)動網(wǎng)絡(luò)攻擊”，以及延續(xù)至今的對華為的打壓，都使得網(wǎng)絡(luò)安全問題持續(xù)不斷成為熱點。基于網(wǎng)絡(luò)安全問題日益增加的認(rèn)知，五國也逐漸加強(qiáng)在該領(lǐng)域的合作。

最后，在應(yīng)對大國競爭方面，“五眼聯(lián)盟”開始針對中國和俄羅斯公開施壓，愈加呈現(xiàn)出多邊聯(lián)盟的特點。一是在許多與俄羅斯相關(guān)的問題上，“五眼聯(lián)盟”立場一致。2014年初，因克里米亞問題，美歐加澳等對俄羅斯采取了外交制裁和經(jīng)濟(jì)制裁等措施。2018年4月，除美國之外的“五眼聯(lián)盟”成員國召開會議，英國首相特蕾莎·梅指責(zé)俄羅斯利用網(wǎng)絡(luò)攻擊國際體系，四國視網(wǎng)絡(luò)安全問題為這個時代最大的挑戰(zhàn)之一。④Lee Berthiaume，“Trudeau，Allies Talk Russian Cyberattacks during London Intelligence Briefing，” National Post，April 18，2018，https：／／nationalpost.com／pmn／news－pmn／canada－news－pmn／secret－five－eyes－security－briefing－in－london－expected－to－discuss－russia－syria.2020年7月，美英加等國的安全機(jī)構(gòu)認(rèn)為俄羅斯黑客組織正在針對新冠病毒疫苗的研發(fā)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)攻擊。這些舉動都顯示出“五眼聯(lián)盟”對俄羅斯強(qiáng)勢施壓的態(tài)度。二是在對待中國的相關(guān)問題上，“五眼聯(lián)盟”的施壓同樣強(qiáng)硬。2018年12月20日，美國司法部指控兩名中國人“通過網(wǎng)絡(luò)攻擊竊取知識產(chǎn)權(quán)和商業(yè)機(jī)密”。⑤Noah Barkin，“Exclusive：Five Eyes Intelligence Alliance Builds Coalition to Counter China，” Reuters，October 12，2018，https：／／www.reuters.com／article／us－china－fiveeyes／exclusive－fiveeyes－intelligence－alliance－builds－coalition－to－counter－chinaidUSKCN1MM0GH.中國外交部駁斥了這一指控，并要求美方“停止在網(wǎng)絡(luò)安全問題上對中方的誣蔑抹黑，撤銷對中方人員的所謂起訴”。⑥“2018年12月21日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會”，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2018年12月21日，https：／／www.fmprc.gov.cn／web／fyrbt＿673021／jzhsl＿673025／t1624087.shtml。綜上所述，“五眼聯(lián)盟”近年來在中俄相關(guān)議題上頻繁橫加指責(zé)，越來越明顯地表現(xiàn)出聯(lián)合應(yīng)對大國競爭的趨勢。

從“五眼聯(lián)盟”近幾年的動向可以發(fā)現(xiàn)，面對新的安全威脅，五國一直在調(diào)整合作內(nèi)容，拓展了多個領(lǐng)域的合作。“五眼聯(lián)盟”的合作領(lǐng)域具有明顯的階段性特點。在二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時期，其合作的重點是情報共享。冷戰(zhàn)結(jié)束后，其合作內(nèi)容更加多元，主要包括打擊恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)安全問題，而應(yīng)對中俄等大國競爭近年來又成為其重要合作內(nèi)容。

1.4 “五眼聯(lián)盟”的聯(lián)盟機(jī)制轉(zhuǎn)型

冷戰(zhàn)時期，五眼聯(lián)盟的合作機(jī)制比較單一，主要聚焦情報領(lǐng)域合作。冷戰(zhàn)后，面對新的安全威脅，五眼聯(lián)盟不僅合作機(jī)制數(shù)量日益增加，而且其合作機(jī)制的運行也更加公開化。

首先，五國形成了定期召開的部長級會議機(jī)制（Five Country Ministerial）。自2013年首次部長級會議召開以來，五國已經(jīng)召開了7次部長級會議（參見表1）。縱觀會議討論內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，“五眼聯(lián)盟”的合作形式和內(nèi)容既有較強(qiáng)的延續(xù)性，也有一定的靈活性，其以情報合作為基礎(chǔ)，但也隨時就當(dāng)前的安全威脅加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)。尤其是各國共同關(guān)注的網(wǎng)絡(luò)安全問題，已經(jīng)成為該聯(lián)盟部長級會議必談的話題。近些年來，“五眼聯(lián)盟”開始以公開聲明和公報的形式闡明合作內(nèi)容和自身立場，而且合作呈現(xiàn)愈加公開化和規(guī)范化的趨勢。

表1 “五眼聯(lián)盟”歷次部長級會議及討論議題

其次，“五眼聯(lián)盟”國防部部長會議和外長聯(lián)合聲明機(jī)制雛形初顯。2020年6月22日至23日，“五眼聯(lián)盟”國防部部長電話會議舉行，這是五國第一次以“五眼聯(lián)盟”的名義召開國防部部長會議。會后發(fā)表的聯(lián)合聲明指出，“要推進(jìn)五國之間的國防與安全合作，以捍衛(wèi)日益受到挑戰(zhàn)的穩(wěn)定及基于規(guī)則的全球秩序”。①“Joint Statement：Five Eyes Defense Ministers’Meeting，” U.S.Department of Defence，June 22，2020，https：／／www.defense.gov／Newsroom／Releases／Release／Article／2228642／joint－statementfive－eyes－defense－ministers－meeting／.此次會議之后，“五眼”（Five Eyes）字樣首次出現(xiàn)在五國的官方聲明中。五國還一致商定定期召開防長會議，表明這一溝通協(xié)調(diào)方式將形成機(jī)制化。2020年8月9日，“五眼聯(lián)盟”外長發(fā)表涉港聯(lián)合聲明；11月18日，“五眼聯(lián)盟”國家外長再次就香港問題發(fā)表聯(lián)合聲明。這些聯(lián)合聲明直指中國內(nèi)政，今后也不排除五國繼續(xù)以該種形式對涉華議題施壓，這顯然違背了不干涉內(nèi)政原則，危及中國核心利益，也印證了該聯(lián)盟轉(zhuǎn)型后正在將應(yīng)對大國競爭作為其核心功能之一。此外，防長會議和外長聲明的出現(xiàn)標(biāo)志著“五眼聯(lián)盟”的合作進(jìn)一步加深。

再次，除部長級會議外，“五眼聯(lián)盟”針對一些議題也舉行過首腦會議和高官會議。2018年4月18日，澳大利亞、英國、加拿大和新西蘭四國總理在英國倫敦舉行首腦會議，指責(zé)俄羅斯“對他國發(fā)動網(wǎng)絡(luò)攻擊”。四國首腦的聚集意味著合作的升級，而討論俄羅斯問題再次凸顯了“五眼聯(lián)盟”對于大國競爭的重視。而高官會議的級別較低一些，會議內(nèi)容的涉密性也較弱一些。2014年4月28日，五國移民官員在加拿大魁北克市召開了為期四天的高官會議，主要討論移民管理和跨國犯罪等問題。2018年，“五眼聯(lián)盟”成員國情報機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加了阿斯彭研究所舉辦的高官會議，專門討論了“中國網(wǎng)絡(luò)威脅”問題，還談及網(wǎng)絡(luò)犯罪和人工智能等問題。①“Previous Summits，” The Aspen Institute，https：／／www.aspencybersummit.org／about，訪問時間：2021年2月20日。這些會議的召開體現(xiàn)了“五眼聯(lián)盟”近年來日趨活躍，合作漸趨深入，且協(xié)調(diào)機(jī)制靈活。

最后，五眼聯(lián)盟內(nèi)部建立了監(jiān)督審查機(jī)制。2017年，“五眼聯(lián)盟”成立了情報監(jiān)督審查委員會（FIOR Council），目的包括建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制以促進(jìn)五國之間的情報合作，并加大對信息和情報的監(jiān)督，以增強(qiáng)透明度和民眾的信任。委員會章程中規(guī)定，每年至少召開一次會議，每個成員國可由不超過8名代表出席，且每個季度召開一次保密的電話會議。②“Charter of the Five Eyes Intelligence Oversight and Review Council，” United States of America，Office of the Director of National Intelligence，October 2，2017，https：／／www.dni.gov／files／ICIG／Documents／Partnerships／FIORC／Signed%20FIORC% 20Charter% 20with%20Line.pdf.委員會由五國非政治性的情報監(jiān)督、審查和安全實體組成，美國情報界監(jiān)察長辦公室是委員會的執(zhí)行秘書處。2018年10月8—9日，委員會在澳大利亞堪培拉舉行了年度會議。這次會議主要討論了委員會的工作進(jìn)展、運作機(jī)制、情報技術(shù)等話題，其中美國國家情報局的高級官員發(fā)表了主旨演講，提到要盡最大可能提高透明度以增強(qiáng)公眾信任。③“2018 Annual FIORC Meeting Executive Summary，” United States of America，Office of the Director of National Intelligence，pp.1－5，https：／／www.dni.gov／files／ICIG／Documents／Partnerships／FIORC／Executive%20Summaries／2018／2018＿Executive＿Summary＿FIORC＿15FEB2019.pdf，訪問時間：2021年2月20日。2019年10月15—17日，委員會在倫敦舉行了年度會議。這次會議談及大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術(shù)帶來的新挑戰(zhàn)和新的應(yīng)對方式，而對信息的監(jiān)督及公眾的信任仍然是熱議話題。④“2019 Annual FIORC Meeting Executive Summary，” United States of America，Office of the Director of National Intelligence，pp.1－4，https：／／www.dni.gov／files／ICIG／Documents／Partnerships／FIORC／Executive%20Summaries／2019／Executive%20Summary%20－%20 FINAL.pdf，訪問時間：2021年2月20日。監(jiān)督機(jī)制的出臺意味著情報合作更加規(guī)范化，也標(biāo)志著五國情報合作有了正式的約束機(jī)制，是“五眼聯(lián)盟”合作加深的顯著體現(xiàn)。

綜上所述，隨著五眼聯(lián)盟合作內(nèi)容的增加，五國之間的合作機(jī)制也有所提升，包括召開會議、發(fā)表聲明和內(nèi)部監(jiān)督等方式。會議主要包括首腦會議、部長級會議和高官會議，其中首腦會議主要圍繞某些議題展開，尚未形成定期召開的機(jī)制；部長級會議的與會者最初是情報部門負(fù)責(zé)人，逐漸拓展至國防、內(nèi)務(wù)、財政及司法等部門的負(fù)責(zé)人，呈現(xiàn)出高頻次和機(jī)制化的特點；高官會議則主要就一些具體領(lǐng)域的合作展開討論。此外，在遇到共同關(guān)注的重要問題時，五國還會以聯(lián)合聲明等形式表明態(tài)度。

總之，“五眼聯(lián)盟”經(jīng)歷了冷戰(zhàn)后從失去威脅到重新找回目標(biāo)的歷程，其轉(zhuǎn)型過程體現(xiàn)為從以情報合作為基礎(chǔ)的議題聯(lián)盟，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詰?yīng)對非傳統(tǒng)安全和大國競爭為重點的多邊聯(lián)盟。有外國學(xué)者甚至認(rèn)為，“五眼聯(lián)盟”呈現(xiàn)了多邊聯(lián)盟的關(guān)鍵特征，它是世界上最持久和強(qiáng)大的聯(lián)盟，在成員間的高層信息交換方面甚至超過了北約。⑤Andrew O’Neil，“Australia and the‘Five Eyes’Intelligence Network：The Perils of an Asymmetric Alliance，”Australian Journal of International Affairs，Vol.71，No.5，2017，p.540.

二、“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的原因

“五眼聯(lián)盟”由議題聯(lián)盟轉(zhuǎn)為多邊聯(lián)盟，合作內(nèi)容也從單一領(lǐng)域的情報合作拓展至應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題和大國競爭等多元領(lǐng)域，其轉(zhuǎn)型背后有著多重因素的影響。

一是隨著安全威脅的變化，非傳統(tǒng)安全問題的凸顯給“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型以契機(jī)。該聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型與西方國家所面臨的安全威脅變化密切相關(guān)。冷戰(zhàn)期間的擴(kuò)員是基于“對抗”蘇聯(lián)的需要，因而蘇聯(lián)的解體導(dǎo)致其一度陷入迷茫。而“9·11”事件后，“五眼聯(lián)盟”的合作重心放在了打擊國際恐怖主義方面。隨著網(wǎng)絡(luò)安全問題凸顯，該聯(lián)盟對此也十分關(guān)注，在歷次會議上都將這一議題作為討論重點。網(wǎng)絡(luò)安全問題也被“五眼聯(lián)盟”成員國列為重要安全戰(zhàn)略內(nèi)容。2017年發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略》單列了“確保美國在網(wǎng)絡(luò)時代的安全”這一節(jié)內(nèi)容，認(rèn)為如何應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)時代的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，將決定美國未來的繁榮與安全。①“National Security Strategy of the United States of America，” The White House，December 2017，p.12，https：／／www.whitehouse.gov／wp－content／uploads／2017／12／NSS－Final－12－18－2017－0905.pdf.同樣，“五眼聯(lián)盟”其他成員國也都曾發(fā)布各自的網(wǎng)絡(luò)安全報告，而且都在報告中提到面臨的網(wǎng)絡(luò)安全問題的嚴(yán)重性。如2016年，英國發(fā)布了《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略（2016—2021）》；加拿大則在2018年發(fā)布了《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》和《國家網(wǎng)絡(luò)安全行動計劃（2019—2024）》兩份報告；新西蘭于2015年發(fā)布了《國家解決網(wǎng)絡(luò)犯罪計劃》，又在2019年發(fā)布了《新西蘭的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》；澳大利亞先后于2016年和2020年兩次發(fā)布《澳大利亞的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》。五國都將應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全問題提升到國家戰(zhàn)略的高度，投入了大量資源。因此，“五眼聯(lián)盟”向應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全議題轉(zhuǎn)向并強(qiáng)化相關(guān)合作的行為可視為五國的一致訴求。2018年的“五眼聯(lián)盟”部長級會議公報提出，經(jīng)濟(jì)和社會各個方面的日益數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化，意味著網(wǎng)絡(luò)安全成為優(yōu)先級最高的工作之一。②“Five Country Ministerial 2018，” Australian Government，Department of Home Affairs，https：／／www.homeaffairs.gov.au／aboutus／our－portfolios／national－security／security－coordination／fivecountry－ministerial－2018，訪問時間：2021年2月20日。2019年部長級會議公報有兩個部分專門涉及網(wǎng)絡(luò)安全問題：一是主張打擊關(guān)系民眾安全的在線兒童性剝削和虐待問題；二是應(yīng)對涉及國家安全的網(wǎng)絡(luò)威脅。③“Five Country Ministerial Communiqué：Emerging Threats，London 2019（accessible version），” The Government of the U.K.，October 23，2019，https：／／www.gov.uk／government／publications／five－country－ministerial－communique／five－country－ministerialommunique－emerging－threats－london－2019.這些行動都表明，網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全問題的日益嚴(yán)重是助推“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的動力之一。

二是美國的霸權(quán)戰(zhàn)略推動了“五眼聯(lián)盟”的轉(zhuǎn)型。為了維護(hù)霸權(quán)，美國對于中俄等大國尤為警惕。鑒于自身實力的相對衰弱，美國更加希望盟國為其提供戰(zhàn)略支持，而同質(zhì)性最高的“五眼聯(lián)盟”對美國的戰(zhàn)略追隨一貫緊密，方便美國進(jìn)行戰(zhàn)略動員。該聯(lián)盟受美國的影響，在某些問題上對中俄進(jìn)行聯(lián)合施壓，其言行與美國如出一轍，戰(zhàn)略追隨態(tài)勢明顯。近年來，隨著大國競爭的加劇，中美和美俄之間的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，關(guān)系不斷惡化。在2017年《美國國家安全戰(zhàn)略》和2019年的《美國國家情報戰(zhàn)略》兩份重要戰(zhàn)略報告中，美國都強(qiáng)調(diào)了中俄對美國的“威脅”，表明美國在安全和情報上都更加重視大國博弈。為了應(yīng)對中國崛起，特朗普執(zhí)政時期，美國還積極推動“印太戰(zhàn)略”，意圖圍堵和遏制中國，日印澳三國也積極響應(yīng)。“五眼聯(lián)盟”在價值觀和認(rèn)同層面的一致性也強(qiáng)化了其對中俄的敵意。拜登政府執(zhí)政以來，對五眼聯(lián)盟同樣重視。2021年2月4日，拜登在與澳大利亞總理莫里森（Scott Morrison）首次通話時談及了“五眼聯(lián)盟關(guān)系及擴(kuò)大五眼聯(lián)盟議程”。“五眼聯(lián)盟”成員國之間有著良好的關(guān)系，彼此同為盎格魯—撒克遜文化，在意識形態(tài)、價值觀方面有著較高的共識，對中俄等大國抱有意識形態(tài)上的偏見。中俄和美國等西方國家之間既存在結(jié)構(gòu)性矛盾，也缺乏價值觀和意識形態(tài)上的認(rèn)同。在特朗普政府時期，“五眼聯(lián)盟”也逐漸成為美國應(yīng)對中俄競爭的地緣政治工具。拜登政府執(zhí)政以來，不斷修復(fù)聯(lián)盟關(guān)系，對中俄依然采取強(qiáng)硬政策。通過拜登政府政要與英澳等“五眼聯(lián)盟”成員國的互動和表態(tài)來看，美國依然會依靠“五眼聯(lián)盟”等聯(lián)盟關(guān)系進(jìn)行大國競爭。

三是“五眼聯(lián)盟”合作機(jī)制的良好基礎(chǔ)使得聯(lián)盟轉(zhuǎn)型較為容易。一般而言，國際機(jī)制的維系需要根據(jù)其所處的外部環(huán)境和成員國內(nèi)部需求不斷調(diào)整。五眼聯(lián)盟具有應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的優(yōu)勢，其由單一議題聯(lián)盟轉(zhuǎn)型為多邊聯(lián)盟已具備了一定的基礎(chǔ)，使其拓展職能存在便利性和可能性。在當(dāng)前形勢下，國家面臨的安全威脅不再像軍事威脅那樣單一，而是呈現(xiàn)各種威脅相互交織和相互影響的特點，尤其體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全問題上。一方面，恐怖組織、跨國犯罪組織等可以通過網(wǎng)絡(luò)開展攻擊、擴(kuò)大影響，如恐怖分子利用網(wǎng)絡(luò)渠道傳播極端思想，跨國犯罪分子利用網(wǎng)絡(luò)洗黑錢等。另一方面，大國博弈也越來越聚焦于信息和網(wǎng)絡(luò)安全。這些不確定性和大國競爭帶來的潛在威脅，又進(jìn)一步促使“五眼聯(lián)盟”在情報合作方面加速整合。“五眼聯(lián)盟”的情報網(wǎng)絡(luò)擁有其他安全機(jī)制難以比擬的信息優(yōu)勢，可以利用其掌握的各類情報信息甄別與分析潛在的安全威脅。該聯(lián)盟具有幾十年的情報合作歷程，成員國相互之間也長期進(jìn)行安全合作，合作基礎(chǔ)比較穩(wěn)固。一是成員國在安全方面合作密切。美國與英國多年打造的“英美特殊關(guān)系”當(dāng)中，安全是極為重要的一環(huán)；美國與澳大利亞、新西蘭組成了美澳新聯(lián)盟；美國與加拿大之間的安全合作也非常緊密。雖然除美國外的其他成員國之間的安全合作要弱一些，但美國在其中發(fā)揮著主導(dǎo)者和紐帶的作用，有助于成員國之間的安全合作協(xié)調(diào)。二是“五眼聯(lián)盟”合作機(jī)制歷經(jīng)多年發(fā)展，為五國之間安全合作的拓展與深化奠定了基礎(chǔ)。“五眼聯(lián)盟”持續(xù)多年的合作增進(jìn)了彼此之間的相互信任，也減少了安全合作的交易成本，使得安全合作拓展和深化具有制度基礎(chǔ)。因此，在眾多安全合作機(jī)制當(dāng)中，“五眼聯(lián)盟”既有應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題的優(yōu)勢，也存在有利于轉(zhuǎn)型的良好合作基礎(chǔ)。

三、“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的影響

“五眼聯(lián)盟”正在向多邊聯(lián)盟轉(zhuǎn)型，成為美國對抗其他大國的政治工具。該聯(lián)盟近幾年的合作不斷深化，不僅加劇了大國競爭，也惡化了國際安全形勢，但其合作也并非毫無矛盾，五國之間存在的分歧使其轉(zhuǎn)型也存在不確定性。

3.1 “五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的前景

伴隨著安全威脅的變化，“五眼聯(lián)盟”的職能也出現(xiàn)調(diào)整。當(dāng)前非傳統(tǒng)安全問題的凸顯和大國競爭加劇使得“五眼聯(lián)盟”的合作領(lǐng)域逐漸拓展。一方面，在美國及其傳統(tǒng)盟友出現(xiàn)關(guān)系僵化或離心趨勢之時，“五眼聯(lián)盟”卻呈現(xiàn)出別樣的活力；但另一方面，其內(nèi)部分歧依然存在，在一些議題的合作方面也并不順暢。

一是“五眼聯(lián)盟”將延續(xù)向多邊聯(lián)盟轉(zhuǎn)型的趨勢，制衡中俄仍是其重要目標(biāo)。“五眼聯(lián)盟”對大國競爭的關(guān)注將不斷增強(qiáng)。2020年“五眼聯(lián)盟”國防部部長會議的召開預(yù)示著其合作進(jìn)一步強(qiáng)化。在會后的聯(lián)合聲明中，五國特別強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)安全合作，維護(hù)正在遭受挑戰(zhàn)的國際秩序，并指出要維護(hù)‘印太’地區(qū)的穩(wěn)定和安全，強(qiáng)化復(fù)雜和富有挑戰(zhàn)性的地緣戰(zhàn)略環(huán)境中的應(yīng)對能力”。①“Joint Statement：Five Eyes Defense Ministers’Meeting，” U.S.Department of Defence，June 22，2020，https：／／www.defense.gov／Newsroom／Releases／Release／Article／2228642／joint－statement－fiveeyes－defense－ministers－meeting／.這與“印太戰(zhàn)略”的目標(biāo)和聲明較為相似，表明“五眼聯(lián)盟”更加重視戰(zhàn)略合作及實現(xiàn)地緣政治目標(biāo)。“五眼聯(lián)盟”外長的聯(lián)合聲明更是直接針對中國和俄羅斯內(nèi)政，表明“五眼聯(lián)盟”對大國競爭日益重視。一旦應(yīng)對大國競爭成為“五眼聯(lián)盟”的重要任務(wù)，中俄都將面臨更大的國際壓力。特別是隨著中美戰(zhàn)略競爭加劇，美國會不斷利用“五眼聯(lián)盟”向中國聯(lián)合施壓。

為了順利實現(xiàn)聯(lián)盟轉(zhuǎn)型，“五眼聯(lián)盟”將可能進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新和功能拓展。最初，已形成慣例的五國部長級會議只是合作內(nèi)容有所增加，比如安全部部長加入了司法部部長、內(nèi)政部部長等召開的聯(lián)席會議，應(yīng)對的威脅并沒有本質(zhì)改變。但2018年的四國首腦會議開始針對俄羅斯聯(lián)合發(fā)出反對聲音，2020年的國防部部長會議關(guān)注了五國國防安全和全球秩序，而2020年的外長涉港聯(lián)合聲明更是直指中國內(nèi)政。這些新的變化意味著“五眼聯(lián)盟”正在發(fā)生性質(zhì)上而非單純內(nèi)容上的轉(zhuǎn)變，不排除這些會議都將演變成與部長級會議一樣的常態(tài)化機(jī)制的可能性。隨著聯(lián)盟機(jī)制的增加，該聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型也更加明確，其作為多領(lǐng)域合作的多邊聯(lián)盟定位也更加明顯。

二是“五眼聯(lián)盟”存在擴(kuò)員的可能性。“五眼聯(lián)盟”曾考慮擴(kuò)員，同時也有國家表態(tài)希望加入，這就使得該聯(lián)盟未來擴(kuò)員存在可能性。除共同的安全威脅和戰(zhàn)略訴求之外，政體、文化和價值觀等因素也成為其擴(kuò)員的助推因素。近期希望加入“五眼聯(lián)盟”的國家主要是日本。2020年8月，時任日本防衛(wèi)大臣河野太郎接受采訪時表示，日本有意深化與“五眼聯(lián)盟”的合作。可見，五國希望擴(kuò)員與日本希望加入的意愿不謀而合。當(dāng)前日本已與澳大利亞、英國、美國建立了情報共享機(jī)制，存在成為“五眼聯(lián)盟”的“第六只眼”的可能。此外，美國的盟友或安全伙伴也是“五眼聯(lián)盟”的潛在成員國。北約國家、亞太盟國等，都有可能成為“五眼聯(lián)盟”的新成員。值得注意的是，除“五眼”外，美國還有情報共享等級不一的“九眼”“十四眼”和“四十一眼”等情報聯(lián)盟。①Ewen MacAskill and James Ball，“Portrait of the NSA：No Detail Too Small in Quest for Total Surveillance，” The Guardian，November 2，2013.若“五眼聯(lián)盟”決定擴(kuò)員，這些國家將會成為潛在擴(kuò)員對象。顯然，美國的傳統(tǒng)聯(lián)盟存在機(jī)制僵化和利益分化等問題，美國需要一個更加符合自身利益的安全與戰(zhàn)略合作機(jī)制，推動五眼聯(lián)盟擴(kuò)員符合美國的戰(zhàn)略利益。

三是五眼聯(lián)盟自身的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制將會強(qiáng)化。面對非傳統(tǒng)安全問題的多樣性和復(fù)雜性，以往的情報共享機(jī)制有所不足。例如，對恐怖分子的監(jiān)控和識別需要安全、邊境、司法等多個部門的協(xié)調(diào)，五國之間也需要加強(qiáng)信息共享和工作協(xié)調(diào)。2017年，美國國防部前情報官員查克·阿爾蘇普（Chuck Alsup）稱，“五眼聯(lián)盟”在適應(yīng)新的威脅方面進(jìn)展緩慢，需要加速信息的共享。②Chuck Alsup，“The Spies of the‘Five Eyes’Need to Speed Up Intel－Sharing，” Defence One，July 7，2017，https：／／www.defenseone.com／voices／chuck－alsup／13144／？oref=d1－post－author.一項針對“9·11”事件的調(diào)查結(jié)論指出，技術(shù)和政策障礙限制了不同機(jī)構(gòu)之間的信息共享，信息共享可以增強(qiáng)對潛在威脅的預(yù)測能力，情報信息要從“需要知道”（need to know）轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枰蚕怼保╪eed to share）。③“Intelligence Information：Need－to－Know VS.Need－to－Share，” Federation of American Scientists，June 6，2011，https：／／fas.org／sgp／crs／intel／R41848.pdf.因此，“五眼聯(lián)盟”的許多合作機(jī)制仍然有可能加強(qiáng)。不過情報共享所帶來的潛在信息泄露，會對國家安全和公民隱私產(chǎn)生危害。因此，在歷次五國部長級會議上，新的情報技術(shù)和公民隱私常常會成為討論的話題，也促使該聯(lián)盟加強(qiáng)情報監(jiān)督。2017年，“五眼聯(lián)盟”建立了監(jiān)督機(jī)制，標(biāo)志著其對于情報分享可能導(dǎo)致的潛在風(fēng)險的關(guān)注。與此同時，五眼聯(lián)盟成員國政府也加強(qiáng)了政府獲取信息的國內(nèi)立法，減少民眾對于信息泄露的擔(dān)憂。

3.2 “五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的影響

可以預(yù)見的是，“五眼聯(lián)盟”近年來的大幅度轉(zhuǎn)型影響深遠(yuǎn)，這不僅體現(xiàn)為對五個成員國尤其是美國的影響，而且還會對大國關(guān)系和國際安全產(chǎn)生深刻影響。

一是增強(qiáng)了美國的國際動員能力，推動其聯(lián)盟體系革新。當(dāng)今世界安全威脅復(fù)雜多變，以情報合作為基礎(chǔ)的“五眼聯(lián)盟”有其優(yōu)勢，成為美國霸權(quán)護(hù)持的重要工具。“五眼聯(lián)盟”合作的強(qiáng)化反映了美國的霸權(quán)安全觀，情報為美國在二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)和反恐等行動提供了支撐，“五眼聯(lián)盟”現(xiàn)已將遏制新興國家崛起和維護(hù)美國霸權(quán)的地位視為緊要任務(wù)。④賈烈英：“霸權(quán)安全觀與‘五眼聯(lián)盟’的演化”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2020年第21期，第2－8頁。“五眼聯(lián)盟”合作的緊密程度不亞于傳統(tǒng)聯(lián)盟，而且合作機(jī)制還在不斷增加。其轉(zhuǎn)型不僅符合美國應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的需求，也反映了五國的共同利益，因而進(jìn)展才能夠如此順利。特朗普政府期間，美國與其傳統(tǒng)的北約和亞太盟友摩擦不斷，而“印太四國”和“五眼聯(lián)盟”的合作則有所加強(qiáng)。拜登政府執(zhí)政以來，一方面重視對聯(lián)盟關(guān)系的修復(fù)；另一方面，對于“印太”合作和“五眼聯(lián)盟”也予以肯定。這反映了美國聯(lián)盟戰(zhàn)略的調(diào)整，即不再一味強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)盟友關(guān)系的重要性，開始探索更加靈活的安全合作機(jī)制，這既增強(qiáng)了其聯(lián)盟體系的活力，也增強(qiáng)了美國的國際動員能力。

二是加劇了大國競爭態(tài)勢。“五眼聯(lián)盟”近年來動作頻頻，尤其在涉及中國和俄羅斯的議題上屢次通過外交聲明等方式對中俄施加壓力。在克里米亞問題、華為問題、香港問題和新冠肺炎疫情等問題上，該聯(lián)盟表現(xiàn)出一致對外的態(tài)勢。在許多網(wǎng)絡(luò)安全事件上，該聯(lián)盟也多次指責(zé)俄羅斯。自2020年以來，由于“五眼聯(lián)盟”在涉華議題上的日益活躍，屢屢干涉中國內(nèi)政，中國外交部發(fā)言人也曾多次回?fù)簟拔逖邸眹业难哉摗ｋS著該聯(lián)盟逐漸將對抗中俄視為重要職能，美國與中俄之間的關(guān)系也將更趨緊張。

三是導(dǎo)致國際安全環(huán)境更加復(fù)雜。當(dāng)前國際安全環(huán)境不容樂觀，一方面，呈現(xiàn)傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全問題疊加的情況，各國面臨的安全壓力增大；另一方面，出現(xiàn)各國安全合作機(jī)制重疊、各自為政甚至相互對立的狀況。2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)，非但沒能成為促進(jìn)各國化解干戈、通力合作的契機(jī)，反倒成為西方國家轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)矛盾的借口。“五眼聯(lián)盟”在疫情問題上多次指責(zé)中俄并采取行動，這與該聯(lián)盟近年來的轉(zhuǎn)型趨向一致，即抱團(tuán)制造國際輿論并施加外交壓力。2020年以來的外長聯(lián)合聲明只是起點，今后可能機(jī)制化的國防部長會議將使得安全施壓更加明顯，這顯然會加劇國際安全環(huán)境的復(fù)雜性。

3.3 “五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型面臨的問題

“五眼聯(lián)盟”加快合作的同時也伴隨著合作的障礙和不確定性。一是情報和保密相伴而生，更廣泛的情報分享需要更嚴(yán)格的保密制度。信任危機(jī)和聯(lián)盟擴(kuò)員會危及情報信息安全，因而如何確保成員國不會對外泄露信息是情報合作的挑戰(zhàn)之一。情報聯(lián)盟具有很強(qiáng)的排他性，即使同一合作機(jī)制內(nèi)的成員也并非能夠接觸所有的情報信息，更不能隨意分享情報聯(lián)盟的信息。如果吸納更多成員加入，同樣也面臨如何融入和信息保密的問題。如關(guān)于日本是否加入“五眼聯(lián)盟”，很重要的顧慮在于其情報保密水平是否達(dá)到了合作標(biāo)準(zhǔn)；更具挑戰(zhàn)性的問題在于，日本應(yīng)該在多大程度上與其他五國的外交和安全立場保持一致。①Hiroyuki Akita，“Pros and Cons of a Six Eyes with Japan and Allies，”Nikkei，December 22，2020.相對雙邊聯(lián)盟而言，多邊聯(lián)盟的形成與維系更為復(fù)雜。②宋偉：“聯(lián)盟的起源：理性主義研究新進(jìn)展”，《國際安全研究》，2013年第6期，第7－9頁。意識形態(tài)、價值觀、國家聲譽(yù)等因素對于聯(lián)盟都具有一定的影響。③周建仁：“聯(lián)盟形成理論：評估及對中國的政策啟示”，《當(dāng)代亞太》，2012年第3期，第57頁。“五眼聯(lián)盟”作為多邊聯(lián)盟，成員國的增加也會帶來聯(lián)盟管理的復(fù)雜化。

二是“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部也存在利益分化的風(fēng)險。有學(xué)者認(rèn)為，美國在情報合作中占據(jù)主導(dǎo)地位，美國與盟國的關(guān)系明顯不對稱，其他成員國對美國情報的依賴很強(qiáng)，即便利益受損也別無選擇。④Andrew O’Neil，“Australia and the‘Five Eyes’Intelligence Network：The Perils of an Asymmetric Alliance，”Australian Journal of International Affairs，Vol.71，No.5，2017，p.529.利益分化使五國的合作難以完全協(xié)調(diào)一致，新西蘭是其中相對薄弱的一環(huán)。如新西蘭外長溫斯頓·彼得斯（Winston Peters）雖然表示會對香港問題采取某些措施，但新西蘭表現(xiàn)得并不像英澳那樣積極，并未參與該聯(lián)盟其他成員國的多個聯(lián)合聲明。2018年，在驅(qū)逐俄羅斯外交官的行動中，新西蘭也沒有跟進(jìn)。在對新冠肺炎疫情的溯源問題上，當(dāng)澳大利亞等國頻繁公開指責(zé)中國時，新西蘭不但沒有亦步亦趨，還同中國在防疫問題上開展了許多合作。這些都印證了“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部存在分歧。“五眼聯(lián)盟”合作議題的拓展使得成員國內(nèi)部分歧增加的可能性變大，特別是在應(yīng)對大國競爭方面，“五眼聯(lián)盟”難以形成共識。類似的例子也包括加拿大，在非法扣押孟晚舟之后，中加關(guān)系惡化，加拿大面臨著來自中國的壓力，而許多加拿大民眾對此并不支持。①Rena Li，“Canadians Search for Ways to Improve Relations with China，”China Daily，July 18，2019.在亞投行和“一帶一路”建設(shè)等問題上，美國與其他“五眼聯(lián)盟”成員國的態(tài)度也存在差異。總之，面對中美、美俄等大國競爭，“五眼聯(lián)盟”成員國對于不同議題的態(tài)度并不一致，這也使得該聯(lián)盟成員國之間的利益分化和戰(zhàn)略分歧不可避免。

三是“五眼聯(lián)盟”的“民主赤字”。在該聯(lián)盟的成員國中，民眾的態(tài)度關(guān)乎領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政合法性和穩(wěn)定性。“斯諾登事件”引發(fā)了人們對于個人信息安全的擔(dān)憂。一方面，情報機(jī)構(gòu)通過規(guī)模龐大的監(jiān)控掌握了海量個人數(shù)據(jù)，經(jīng)常侵犯公民的個人權(quán)利；另一方面，“五眼聯(lián)盟”成員之間存在信息共享機(jī)制，一國的監(jiān)控數(shù)據(jù)很可能為其他成員國共享。聯(lián)合國大會報告曾指出，“目前還沒有法律規(guī)范國家間的情報交流，這給情報機(jī)構(gòu)訂立不受監(jiān)管的秘密安排以可能的空間，個人通信資料可能會被外國情報機(jī)構(gòu)使用”。②“在反恐怖主義過程中促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)與基本自由”，聯(lián)合國網(wǎng)站，2014年9月23日，第14頁，https：／／undocs.org／zh／A／69／397。“斯諾登事件”后，“五眼聯(lián)盟”雖然建立了監(jiān)督機(jī)制，但實際效果仍然難以令人信服。情報獲取與公民隱私之間本身就存在矛盾，政府在非公開、非透明的情報議題上保持神秘與民眾要求信息公開透明也存在張力。因而政府難以在該議題上獲取民眾的信任，其“民主赤字”難以根除。

以上“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的趨勢和問題表明，其轉(zhuǎn)型尚未完全定型。盡管“五眼聯(lián)盟”在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全方面的合作需求較為一致，但是在應(yīng)對大國競爭方面不乏分歧，能否持續(xù)存在不確定性。

四、結(jié) 語

“五眼聯(lián)盟”正在由相對單一的聚焦情報合作的議題聯(lián)盟，向合作內(nèi)容更加廣泛的多邊聯(lián)盟轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出合作機(jī)制日益增加、聯(lián)盟功能不斷調(diào)整等態(tài)勢。可以預(yù)計，隨著五國對非傳統(tǒng)安全問題的重視，“五眼聯(lián)盟”將依托情報合作，強(qiáng)化并拓展其他議題領(lǐng)域的合作。美國基于自身霸權(quán)護(hù)持的需要，將大力推動“五眼聯(lián)盟”在應(yīng)對大國競爭方面加強(qiáng)合作。

面對“五眼聯(lián)盟”的轉(zhuǎn)型和未來的不確定性，中國需要警惕“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型為遏制中國的工具，冷靜分析和研判“五眼聯(lián)盟”的演變趨勢。中國與“五眼聯(lián)盟”成員國競爭與合作并存，這些國家的對華戰(zhàn)略認(rèn)知并不相同，尚難以形成全面制華的戰(zhàn)略共識。對此中國應(yīng)積極增進(jìn)與這些國家之間的合作，弱化這些國家制衡中國的動力。不過也要注意到，“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型最為迅速的時期發(fā)生在特朗普政府時期，與美國的對華戰(zhàn)略調(diào)整密切相關(guān)，這也反映出其轉(zhuǎn)型趨勢很大程度上取決于美國的態(tài)度。因此，應(yīng)對“五眼聯(lián)盟”的關(guān)鍵在于處理中美關(guān)系。

拜登政府執(zhí)政之后，美國的對外戰(zhàn)略與特朗普政府相比有所不同，更加重視多邊主義和聯(lián)盟關(guān)系，這對“五眼聯(lián)盟”的轉(zhuǎn)型也會產(chǎn)生影響。在多邊合作方面，拜登政府更加重視加強(qiáng)與盟國在應(yīng)對氣候變化、抗擊新冠肺炎疫情、重塑經(jīng)濟(jì)秩序等方面的協(xié)調(diào)與合作，以此來增強(qiáng)盟國對于美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的支持。在聯(lián)盟關(guān)系方面，特朗普政府基于交易主義來處理聯(lián)盟關(guān)系，與盟國爭利明顯，導(dǎo)致聯(lián)盟關(guān)系有所疏遠(yuǎn)。拜登政府重視聯(lián)盟關(guān)系的修復(fù)，以相對溫和的方式來處理聯(lián)盟關(guān)系，更加注意聯(lián)盟利益協(xié)調(diào)和聯(lián)盟制度建設(shè)，以此換取盟國對其更有力的支持。無論是在多邊合作還是在聯(lián)盟合作方面，“五眼聯(lián)盟”都在拜登政府執(zhí)政以后顯得更為重要，這意味著“五眼聯(lián)盟”將延續(xù)轉(zhuǎn)型態(tài)勢。對此，還要特別注意“五眼聯(lián)盟”擴(kuò)員的可能性，拜登政府已經(jīng)明確表示要依靠盟國和伙伴來維護(hù)美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位，這也使得其更加重視各類聯(lián)盟關(guān)系的調(diào)整，而“五眼聯(lián)盟”更是重中之重。

總之，“五眼聯(lián)盟”雖然不斷拓展合作領(lǐng)域，加深合作程度，但也并非鐵板一塊，轉(zhuǎn)型為多邊聯(lián)盟有其限度，也存在一定的不確定性。面對“五眼聯(lián)盟”的轉(zhuǎn)型趨勢，中國既需要提高關(guān)注和加強(qiáng)警惕，也需要及時采取必要的應(yīng)對措施。