湖南省自然資源產權管理存在的難題與對策

胡杏花 唐鐵 熊軍

摘要：自然資源產權作為財產權的流轉，是要以產權明晰、權責明確為基礎，在機制設計中始終以兼顧產權主體利益為核心來促進激勵相容，并通過立法先行等法治化措施使改革試點有法可依。針對當前湖南省的所有權與使用權的界定不清晰、產權收益配置有失公平等問題，重點提出了解決流轉經營的法律機制、市場機制等法治路徑：一方面優化各類自然資源的產權結構、轉變政府在產權管理中的服務型職能定位等措施，來約束流轉雙方的行為并保障流轉主體的生存與發展;另一方面是完善產權明晰，完善公平公正的市場交易平臺，引導自然資源流轉的良性發展。

關鍵詞：自然資源產權;激勵相容;法治化;市場化;湖南省

中圖分類號F205文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2021）08-0246-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.08.062

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

ProblemsandCountermeasuresofPropertyManagementofNaturalResourcesinHunan

HUXing-hua1，TANGTie2，3，XIONGJun4（1.RealEstateRegistrationCenterofChangsha，Changsha，Hunan410016;2.HunanKeyLaboratoryofLandandResourcesEvaluationandUtilization，Changsha，Hunan410000;3.HunanProvinceLandandResourcesPlanningInstitute，Changsha，Hunan410000;4.HunanBranchofGuangdongYouyuanLandInformationEngineeringCo.，Ltd，Changsha，Hunan410000）

AbstractAsthetransferofpropertyrights，thepropertyrightsofnaturalresourcesshouldbebasedontheclarityofpropertyrightsandrightsandresponsibilities.Inthemechanismdesign，thecoreistotakeintoaccounttheinterestsofpropertyrightssubjectstopromoteincentivecompatibility，andthepilotreformcanbelegalizedbylegislativemeasures.InviewofthefourmajorproblemsinHunanProvince，suchasuncleardefinitionofownershipandusufruct，unfairdistributionofpropertyrightsandbenefits，thispaperputsforwardthelegalmechanismandmarketmechanismtosolvetheproblemsofcirculationoperation.Ontheonehand，itoptimizesthepropertystructureofvariousnaturalresourcesandchangestheservice-orientedfunctionofthegovernmentinpropertyrightsmanagement.Ontheotherhand，weshouldimprovetheclarityofpropertyrights，perfectfairandfairmarkettradingplatform，andguidethehealthydevelopmentofnaturalresourcescirculation.

KeywordsNaturalresourcespropertyright;Incentivecompatibility;Rulebylaw;Marketization;HunanProvince

隨著2018年自然資源部的組建，從整體的角度來考量土地、森林、礦產、水、草原、海洋等自然資源的產權管理與發展顯得愈發重要。但由于自然資源的產權制度滯后，且多年來自然資源的管理不盡合理，存在過多的開發浪費，而多數不可再生資源的存儲量銳減，供需矛盾愈發尖銳，自然資源的稀缺性愈發突出。湖南省自然資源豐富，體現為山多盆地多平原少，湘江水系水運便利，同樣也存在土地、森林、礦產、水、草原相應的自然資源產權管理難題，如何兼顧公平與效率、經濟利益與生態利益的平衡，完善產權管理以規范湖南省的自然資源的利用，顯得刻不容緩。

1完善自然資源產權管理的法治化思路

自然資源產權，按資源種類可分為土地產權（地權）、水資源產權（水權）、礦產資源產權（礦業權、礦權或礦產權）、森林資源產權（林權）、其他資源產權，其中土地資源產權往往是其他資源產權的載體[1]。盡管各項自然資源的產權管理制度不盡相同，但其產權制度具有一定的共性，也存在一些共性問題值得反思[2]。反思的關鍵在于保障自然資源產權這一財產權的流轉，要以兼顧產權主體利益為核心，實現制度設計的激勵相容。為此，需以權責統一明確為基礎明晰產權，并通過立法先行，掃除改革過程中的法治盲區，使改革試點有法可依。

1.1激勵相容：以兼顧產權主體利益為核心

對于自然資源的產權制度設計，由于涉及的產權利益主體存在多元化，既包括所有權人（政府或集體經濟組織），也包括使用權人、轉讓權人、受益權人等，因此有必要關注多方利益主體的理性經濟人行為，并將其有效的行為制度化，以實現多方產權利益主體之間的“激勵相容”，從而實現共贏。激勵相容是指如果每個“參與者”可選的最優策略都是將真實的私人信息予以報告，那么這個機制是激勵相容的，這是一個機制設計理論中的核心概念[3]。

自然資源的產權主體，主要包括所有權與用益物權的使用主體。對于不同類型的自然資源而言，其大多數的所有權歸國家所有，部分是歸集體所有，僅有個別森林資源例外是歸個人所有。而其用益物權的主體，大多具有一定的資格限制和生態保護限制，如宅基地、林權等需要具備一定的成員資格方可取得，而取水權有法定享有的和通過取水許可證取得的要求。對于自然資源的債權（租賃權）、股權、知識產權等的主體，則主體的范圍相對較廣，這種產權制度比完全的公有或私有在效率上的彈性空間更大[4]。其關鍵在于，如果進一步規范產權的具體制度，使每個產權主體方都通過真實報告其私人信息以實現生態保護和資源利用的效益最大化，從而實現該機制的激勵相容。

1.2明晰產權：以權責明確為基礎

對自然資源資產賦予產權，明確產權主體的權利與義務，并對自然資源所有權而延伸出的用益物權在市場化運營中加以引導和保護，是實現自然資源有效開發和利用、調和自然資源稀缺性和生態開發利益主體間矛盾的關鍵。

1.2.1

明確產權的主體。為自然資源確定明確的權利主體，無論是所有權，還是用益物權、債權（租賃權），其權利主體都應是明確的。自然資源的產權主體均為公有（包括全民所有和集體所有），沒有私有產權。所以在明確自然資源產權時，關鍵是明確該資源的產權主體為何種公有的形式。只有通過明權定責，才不會出現多頭執法或無人管轄的領域，方有利于實現自然資源多重效益的良性配置。

1.2.2

明確產權主體的權利。這里所指的主要是自然資源所有權人的占有、使用、收益、處分權利。對于土地等固定資產產權而言，主要表現為不動產產權，而且具有鮮明的地域性、時空關聯性等特點。從權利的形式看，體現為有形產權與無形產權的結合。從權利的財產關系看，自然資源主要體現為物權，少數體現為債權。從權利的可分性看，存在著自然資源所有權與使用權、收益權的分離，以及所有權與處分權的分離等[5]。因此，即使同為自然資源產權，不同自然資源的具體權能內容普遍不相同，所以明確產權主體的權利是落實權責明確的關鍵環節。

1.2.3

明確產權主體的義務。權利與義務是對等的，在享有權利的同時也須承擔必要的義務。只有明確的權利主體和權利內容，才能使承擔義務的主體更加明確。如果只享有權利而不承擔義務，或是只擔負義務而不享有權利，都存在著制度設計的顯失公平使得其執行不能。而對于自然資源產權主體所承擔的義務，主要體現在兩個方面，其一是別人對權利主體享有或擁有之物負有不得侵奪、不得妨礙的義務;其二是權利人在享有權利的同時負有保障生態安全的社會義務，是一種制度理性的體現。

1.3立法先行：使改革試點有法可依

在現行法律體系之下，若是采用改革先行的方式試行改革，一旦當事人之間發生糾紛往往難以得到法律保障。法律制度的不健全，一方面導致部分自然資源在流轉中帶有盲目性與隨意性，侵權行為時有發生;另一方面，多數法律規定過于粗線條，可操作性較弱，導致一旦引發糾紛則難以解決。

十八屆四中全會的報告指出，要“堅持立法先行，發揮立法引領和推動作用”。湖南省作為改革先行的大省，在經濟改革過程中素來也有試驗立法、立法先行的先例。而關于農村土地改革試點立法先行，也不乏先例。如2015年在北京市大興區等33個行政區域開展的農村集體經營性建設用地入市試點，即是依據全國人大常委會通過的法令[6]所實施的，改變了以往試點無法可依的“違法”狀態。對于農村土地的流轉，尤其是非集體經營性建設用地的流轉，關涉國計民生，應立法先行以更好地引領改革有序發展。

2湖南省自然資源產權管理存在的難題

在湖南省自然資源產權管理中，主要存在所有權與使用權的界定不清晰、產權收益配置有失公平、政府的所有權代理行為缺乏必要的法律規制、產權流轉缺乏有效的市場化機制的難題，使得自然資源產權的管理難以兼顧公平與效率、經濟利益與生態利益平衡的難題。

2.1所有權與使用權的界定不清晰

如前文所述，我國自然資源的產權主體只有國家所有和集體所有2種公有形式。而實際運行中，公權力主體往往把該自然資源的使用權通過一定程序和條件授予私權利主體在市場經濟中使用。然而，由于當前立法并未對自然資源所有權與使用權的邊界予以明確，也未對使用權的物權屬性予以明確，使得使用者缺乏必要的規制，在實踐中往往造成侵犯了部分所有權人的合法權益[7]。

所有權與使用權的界定不清晰的情況，在土地、林地、草原等自然資源中普遍存在。以土地資源為例，所有權人之間的權能混淆和使用權人之間的權限混淆，往往導致了土地資源利用的低效。其一，是土地所有權人之間的權能混淆。盡管現行立法已將土地所有權在國家所有與集體所有之間明確劃分，但在我國現行的行政管理體制下，集體所屬的基層組織村委會受鄉鎮政府所指導，在人事關系上優秀的村干部還可以通過選拔晉升為鄉鎮干部，因此實踐中的國家所有權往往凌駕于集體所有權之上。其二，是土地使用權人之間的權限混淆，容易引致“公地悲劇”的發生。而集體所有權的土地在家庭聯產承包責任制下普遍由農戶分散經營，劃分的方式較為多樣。例如，耕地等自然資源的承包劃分方式各有不同，既有固定到戶，也有劃分到組（聯戶）。在過去一些經確權定界的耕地上，由于權屬不明確往往容易出現過度開墾或荒廢等令人惋惜的“公地悲劇”現象。此外，在林地等森林資源的管理中也存在同樣的難題，如經“分權到戶”給林農的“林權證”（集體所有的林地使用權證明）核發往往較為滯后，使得林農普遍缺乏產權保障，反過來產權保障的乏力又影響了林業市場的投資發展。值得注意的是，現行《草原法》第9條和《土地管理法》第10條所規定的草原所有權主體中的“集體所有”主體不明確，實踐中往往容易產生是由哪一級集體經濟組織來行使哪些所有權的分歧，違背了“一權一主”的產權準則和排他性原則[8]。

2.2產權收益配置有失公平

自然資源的產權收益配置是產權制度的核心問題。其產權主體涉及所有權、使用權等，如何在產權明確的過程中兼顧收益分配公平問題，是改革的核心要義[9]。然而，在當前的產權制度中，產權收益分配對于多方產權主體而言都存在有失公允之處，亟待進一步優化。

其有失公允之處，主要體現在所有權人基于自然資源產權的收入存在入不敷出的現狀，這一情況不僅不利于調動其維護自然資源產權公共利益的積極性[10]，而且容易引發自然資源實際使用者稅費負擔加重的情況，形成惡性循環。由于自然資源的地域性特征明顯，政府在管理過程中往往將使用權的授權審批下放給下級政府行使，以有效地提供管理效率。在此過程中，資源稅、耕地占用稅、環境保護稅等特定目的稅收，以及國有資源（資產）有償使用費等收入，也納入地方政府的財政收入范疇，然而這一部分所獲得的財政收入遠低于市場監管與保護所投入的成本。據統計，2016年湖南省的地方財政收入為2697.88億元，其中與自然資源相關的主要財政收入共計541.22億元（包括資源稅收入8.86億元，耕地占用稅收入63.36億元，國有資源（資產）有償使用收入469.00億元）。而當年的湖南省地方財政支出6339.16億元，其中與自然資源相關的主要財政支出共計1153.61億元（包括用于環境保護支出為170.85億元，農林水事務支出729.75億元，資源勘探電力信息等事務支出188.45億元，國土資源氣象等事務支出決策數64.56億元）[11]。這部分的財政資金缺口主要靠其他財政收入的調配使用及轉移支付來彌補，某種程度上也使得地方政府在監督資源使用方面的積極性下降。更有甚者，會引發各級政府利用權力尋租形成了灰色收益來實現自身利益的最大化和收回應得的使用權收益。而這些現象的發生往往會加重自然資源實際使用者的稅費負擔，導致以市場主體為單位的使用權人收益減少，甚至會帶來自然資源的非法使用和破壞，難以有效調動其維護自然資源長期發展利益的積極性。

2.3政府的所有權代理行為缺乏必要法律規制

對于土地、礦產資源等多數自然資源而言，都是全民所有，但全民所有在操作層面上缺乏清晰明確的法律規制，反而會出現權責不清的情況。因為在自然資源使用權授權審批層層下放給下級政府的同時，各級政府作為自然資源所有權代理主體因對自然資源管理的利益目標可能存在差異，以及各級代理者的投機主義行為，使自然資源所有權代理主體在沒有監督約束和市場競爭的情況下必然產生嚴重的“政府失靈”。

2.4產權流轉缺乏有效的市場化機制

自然資源要素市場尚處于起步階段，在可轉讓的自然資源種類、實施規程、價格評估、使用權證核發等方面均有法律規范的缺位，整體上也缺乏行之有效的市場化流轉機制。首先，自然資源轉讓權只涉及部分資源，如土地資源、森林資源、礦產資源，但不適用于水資源（因為目前取水許可權不得轉讓，也沒有水權交易的規定），種類相對缺乏。其次，自然資源的市場化交易操作規則尚不科學。如土地流轉中的交易細則普遍由地方政府的規章制度所明確，但其中土地的征收、征用普遍存在目標寬泛、補償過少、行政強制過多等問題，有的地方法規甚至為了實現最低的征地拆遷成本而違反了國務院、自然資源部等上位法規定，使農村集體的土地所有權及農戶的使用權的法定權益易受到侵害。而村集體經濟組織作為集體所有權的代理人，由于缺乏必要的監督管理機制，還頻頻出現個別人自身短期經濟效益的考慮而忽視了集體的利益訴求，也難以切實保護當地農戶使用權的合法權益，使得近年來頻頻出現暴力拆遷所帶來的惡性悲劇和群體性事件。最后，由于資源評估、使用權確權登記頒證等相關工作進展緩慢，使得林業等生長經營周期長、資金周轉慢的自然資源出讓、轉讓價格的確定也較困難，無形中增加了其投資風險，降低了資源的配置效率。總的來說，自然資源市場化交易制度的規范化、法治化程度仍有待提高，整體上尚缺乏行之有效的市場化流轉機制。

3完善湖南省自然資源產權管理的法治路徑

自然資源產權流轉是推進自然資源實現規模化經營、有效管理的重要手段，也是促進農民不斷增收，提高資源利用效率的重要組成部分。而要發展各類自然資源的流轉，關鍵還需解決流轉經營的法律機制、市場機制等難題[12]。一方面，則要優化各類自然資源的產權結構、轉變政府在產權管理中的職能定位等措施，來約束流轉雙方的行為并保障流轉主體的生存與發展。另一方面，是要完善產權明晰、公平公正的市場交易平臺，引導自然資源流轉的良性發展。

3.1優化各類自然資源的產權結構

產權結構是指產權以及同一類型產權內部的相互關系或者稱相互連接、耦合的格局。優化各類自然資源的產權結構，可以雙規齊下，在明確該自然資源的公共屬性強弱的同時，建立自然資源使用者之間彼此達成共識且相互產生強制責任的制度安排。

首先要明確該自然資源的公共屬性強弱，確定其選擇公有產權形式或私有產權形式為最優模式。以森林資源為例，可明確區分生態公益林、商品林的分類經營形式，通過優化其產權結構來激勵各類權利主體的經營管理積極性，從而科學化森林資源的統籌管理[13]。即，生態公益林以公有產權形式為主，因為保護生態環境是政府等公共組織的職責所在;而商品林以私有產權形式為主，因為其具有的經濟效益可以促使自然資源使用權人更積極投身到經營管理當中。

其次是要明確公私不同產權模式下，針對該自然資源的特性，建立自然資源使用者之間彼此達成共識且相互產生強制責任的制度安排[14]。在2017年底發布的《湖南省農村集體產權制度改革工作方案（征求意見稿）》中，湖南省已提出“以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的”進行農村集體產權制度改革。但這些內容尚局限在農村集體產權部分，改革仍有待進一步深入，將完善權責明晰自然資源產權制度作為改革主要內容進一步推行，以完善自然資源產權交易市場的法律基礎，避免“公地悲劇”，減少租值耗散等現象的發生。

3.2修法明確不同產權的權責利邊界

現行法律法規中，雖有確立了數量不等的自然資源產權，但在不同程度上存在所有權人、使用權人權責利模糊的邊界，使得實踐中的自然資源管理存在不少灰色地帶，侵犯了其產權主體的合法權益。為此，亟待通過修法進一步明確不同產權主體的權責利邊界，以更好地構建激勵相容的自然資源產權制度。

首先，深化土地、森林等的“三權分置”改革的落實。農地“三權分置”是自2014年在中央一號文件首次提出后成為當前我國農地產權制度變革基本方向，其內容極具中國特色，具體的完善意見也于2017年出臺，該研究主要指土地資源和森林資源。深入農地“三權分置”的關鍵在于科學界定農村土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權這“三權”的內涵、邊界以及相互間的關系，在堅持農地集體所有權和切實保護農民土地承包權的同時，促進集體所有的土地資源合法流動起來，使得農地流轉既能順應國家的治國方針需要，又能合理兼顧所有權人、使用權人、經營權人這三者的土地增值收益分配，尤其適度提高農民分享土地增值收益的比例。這里所指的經營權是基于權利人行使土地使用權（承包經營權/用益物權）所取得的債權，其設定一經登記即獲得對抗第三人的效力，并受侵權責任法保護[15]。而這一具有鮮明的債權物權化特性的經營權，尚未上升為法定的用益物權，因此還需通過《物權法》或《民法典》的物權篇修改來進一步細化其權利保護的要點。此外，在明確土地承包權在承包期內合理轉讓的經營權時，還需嚴格規范耕地的使用用途，尤其是“堅守耕地紅線不動搖”，并且建立明確的進入與退出機制，確保經營權人在遵守用途管制等內容時其合法權益和預期利益得到穩定的制度保障，而在違反有關制度則回被處罰甚至依法回收該土地承包權、經營權等，通過監管機制的完善來深化農地“三權分置”改革的長效發展。

其次，明晰水權以優化水權再分配的市場化機制。水權明晰是實現水資源市場化再分配的制度基礎，只有將水權的主體、客體、內容等法律關系明晰并細化，才得以更好地開展基于初始水權行政配置的市場化再配置，從而進行有效的市場化補充。否則容易在市場化的推行中產生因權責不明而引致的糾紛，難以實現改革提高水資源使用效率的初衷。

再次，深化推進草原確權頒證的落實。自2015年實施草原確權頒證以來，多地已陸續完成草原確權工作，但仍有一部分地區存在落實推進的難點。因為草原資源不同于耕地、林地那樣邊界分明，草地的生長廣泛且零散，給草原確權工作帶來一定難度，需要有更多針對性舉措來深化推進草原確權頒證的落實。其一是明確劃定草原的范圍，合理區分草原與林地、“四荒地”、農用地等土地類型，確保天然草原、傳統的放牧用地、草原生態功能區及其他以草本植物和灌木為主覆蓋的土地均劃為草原。其二是草原的承包要堅持公開、公平、公正原則，確保集體經濟組織成員平等享有草原承包經營權。其三是加強草原圍欄建設，落實實地勘界工作，明確各承包戶草原的邊界范圍并確權頒證，杜絕一地多主或多證的現象。

3.3轉變政府在產權管理中的職能定位

政府作為公共服務的提供者，應將重點放在優化和維護自然資源產權管理市場化機制的服務型職能上，減少對自然資源市場化的干預。以土地資源管理的管理為例，政府在其中的職能定位要及時從“擴張的”所有權人的定位轉變為“限縮的”所有權人。因為國家征地必須是為了滿足公共利益之需才談得上強制征用，這里所指的“公共利益”范圍應做限縮解釋，目的在于避免國家權力的擴張帶來的與民爭利問題。其次，作為所有權代理人的政府應承擔征地的費用，而不應當將此負擔轉嫁給集體所有土地的所有權人或使用權人，否則將對其法定產權權益構成實質侵犯，因此這一部分權利也需要“限縮”行使。此外，還需優化土地征用制度，完善相應的法律法規對征地程序的規制，促進程序正義的落實，盡可能杜絕行政權力對有關自然資源的民事權利行使時的隨意干預。

3.4規范與豐富自然資源產權的市場化交易

近年來，自然資源產權的價值形態越來越受重視，其市場機制的運行也越來越受關注。而市場化交易機制的前提，是該項自然資源的法律關系明確，權責利劃分清晰，經市場化交易所產生的收益方能公平公正地分配給主體明確的權益人。為此，可進一步完善湖南省公共資源交易平臺，規范自然資源產權交易的市場機制，促進自然資源產權交易的良性發展。目前湖南省公共資源交易平臺上進行交易的自然資源主要包括國有建設用地使用權，涉及自然資源產權的僅有礦業權、林權、水權，尚未包含農村土地、草原等其他自然資源，亟待進一步豐富完善。發展交易平臺的好處在于，既可以暢通信息渠道，充分反映農村土地承包經營權等自然資源的市場價值，降低信息不對稱的成本風險;又可以規范辦理農用地等自然資源的流轉、抵押權交易等行為，提高交易監管平臺的公信力。此外，完善自然資源流轉信息庫，使廣大農戶和有意投資自然資源產業的經營者能及時、準確獲取可靠信息，減少信息不對稱所產生的問題，使流轉雙方能通過平臺找到合適的交易對象和交易方式，達成公道的成交價格。

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