改革開放以來農村集體經營性建設用地制度變遷研究

夏浩

摘要：運用新制度經濟學的方法對改革開放以來我國農村集體經營性建設用地制度進行了梳理，認為集體經營性建設用地制度在改革開放后經歷了從均衡到不均衡然后重新走向均衡的變化過程，下一步深化制度改革應該堅持“同地同權同價”、用地管制與總量控制和正確處理土地增值收入分配等基本原則，并要牢牢守住“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”3條底線，從法制建設、用途管制、確權登記、市場管控、共同責任等方面整體設計、配套推進。

關鍵詞：集體經營性建設用地;制度均衡;制度變遷

中圖分類號F201.2文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2021）08-0253-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.08.064

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

ResearchontheInstitutionalChangesofRuralCollectiveOperationalConstructionLandsincetheReformandOpeningUp

XIAHao（ZhejiangNaturalResourcesAcquisitionCenter，Hangzhou，Zhejiang330106）

AbstractByusingthemethodofnewinstitutionaleconomics，theauthorcarriedoutaseriousreviewoftheruralcollectively-ownedcommercialconstructionlandsysteminChinasincethereformandopeningupandbelievedthatthesystemhadexperiencedaprocessofchangefromequilibriumtoimbalanceandthenbacktoequilibriumafterthereformandopeningup.Inthenextstepofdeepeninginstitutionalreform，weshouldadheretothebasicprinciplesof“identicallandwithidenticalpriceandrights”.Andthreebottomlinesof“nochangeofthepubliclandownershipsystem，noexcessofthearablelandminimum，andnodamagetofarmersinterests”shallbeguarded.Theoveralldesignandsupportingpromotionshallbecarriedoutintermsoflegalconstruction，usagecontrol，registrationofcertificates，marketmanagementandcontrolaswellascommonresponsibilities，etc.

KeywordsCollectively-ownedcommercialconstructionland;Institutionalequilibrium;Institutionalchange

資源配置是經濟學研究的永恒主題。資源配置效率的高低，取決于一國經濟制度的組織形式及其對市場不確定性的有效約束。現代產權經濟學家認為，制度變遷是具有暴力潛能性質的國家和利益集團為實現其一定目標所采取的變遷形式、速度、時間、突破口和路徑的總和，其方式的選擇主要受制于社會利益集團之間的權力結構和社會的偏好結構，并帶有強烈的路徑依賴特性，其基本方式包括了強制性制度變遷、誘致性制度變遷、自發性制度變遷。土地是特殊的資源資產，土地制度作為國家的一項基礎性制度安排，其變遷發展受到正式制度和非正式制度環境的雙重影響，相互交織、密不可分。集體經營性建設用地作為農村土地利用結構的重要組成部分，自改革開放以來制度安排共發生了4次較大的變遷，每一次制度變革都帶來了農村生產關系的調整和生產力水平的提高。作為盤活農村集體經濟的重要用地形式，其變遷特點和規律亟須進行總結和歸納，從而為下一步改革打下良好基礎。

1農村集體經營性建設用地制度變遷的歷史回顧

1.1禁止嚴格限制階段（1982—1997年）

1.1.1禁止階段。20世紀80年代初期，我國人均耕地由1958年的0.173hm2減少到0.100hm2，建設單位多征少用等浪費土地現象嚴重。有些社隊企業圈大院，有些地方甚至出現了變相高價買賣和出租土地，以土地入股的方式搞合營等現象，更加劇了耕地的浪費[1]。為此，1982年國家出臺《國家建設征用土地條例》，規定：“禁止任何單位直接向農村社隊購地、租地或變相購地、租地。農村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業、事業的經營。”

1.1.2松動階段。隨著鄉鎮企業的迅速發展，農村工業在20世紀80年代中期已迅速成為農民的重要收入來源，占農村總產出的比例也在1987年超過了農業[2]。為此國家為了農村工業和小城鎮建設提供法律保障，在強調耕地保護的同時，允許農民以土地使用權作為聯營條件，一次提高土地經濟產出。1986年《土地管理法》第三十九條規定：“鄉（鎮）村企業建設用地，必須嚴格控制。鄉（鎮）辦企業建設使用村農民集體所有的土地的，應當按照省、自治區、直轄市的規定，給被用地單位以適當補償，并妥善安置農民的生產和生活。”

1.2有限放開和局部探索階段（1998—2012年）

1.2.1有限放開。1998年修訂的《土地管理法》規定，符合土地利用總體規劃并依法取得農民集體所有的建設用地的企業，因破產、兼并等情形可以將土地使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）進一步提出，在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉。

1.2.2局部探索。農民、非農企業、鄉村集體及地方政府對農村非農建設用地入市具有共同的利益，能夠達成一致性同意[3]。據葉艷妹等[4]研究，通過征地方式獲得工業用地，成本大約為120萬～150萬元/hm2;但鄉鎮企業直接使用集體土地，成本大約為15萬元/hm2，這無疑可以大大降低農村工業化的成本。為此，農村集體經營性建設用地入市，可以使企業聚集和發展，使得農村土地得到帕累托改進型優化利用。2008年中共中央《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，……在符合規劃的前提下實現農村集體經營性建設用地與國有土地享有平等權益”的改革目標。2009年《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》（國土資發〔2009〕27號）再次提出，加快城鄉統一的土地市場建設，促進集體建設用地進場交易。

1.3中央依法試點階段（2013—2019年）

黨的十八大以來，我國經濟社會發展進入新常態，經濟發展供給側結構性改革倒逼國家進一步改革土地制度。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過了《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區暫時調整實施有關法律規定的決定》，為集體經營性建設用地改革掃清制度設置障礙，總體來看，改革試點取得了預期的成果：一是絕大多數地區實現了集體經營性建設用地抵押權能;二是各地區因地制宜確定了入市主體;三是大多數試點地區以存量集體建設用地入市，入市途徑以就地入市為主;入市方式以租賃和出讓為主。四是試點地區建立了入市管理辦法，搭建了農村產權交易平臺。五是制定了土地增值收益調節金征收基數、比例和征收方式。

1.4新土地管理法的頒布（2020年至今）

在前面試點總結的基礎上，2019年修訂的《土地管理法》充分吸收了集體經營性建設用地入市政策的經驗，并將其上升為法律。《土地管理法》第六十三條規定，“集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，“通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押”。集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。從而將集體建設用地與國有建設用地賦予了平等的法律地位和相同的權能，為建設城鄉統一的建設用地市場提供了保證。

2農村集體經營性建設用地制度變遷的動因分析

諾思認為，制度變遷是社會與經濟演進的基本核心之一。制度變遷和創新的過程實質上是人們為響應獲利機會（潛在利潤）采取行動，從而使現行制度發生變化的過程，它作為一個非均衡的回應，使得經濟活動的重組變得有利可圖。在這一過程中，制度本身經歷了從均衡到不均衡再到均衡的變化運動。農村集體經營性建設用地制度變遷至今也同樣遵循了上述規律。為了進一步挖潛制度變遷潛在利潤，對其動因分析就顯得十分迫切和必要，從而為下一步制度供給提供依據。大體上分為以下3個時期。

2.11978—1986年制度暫時均衡

1978年，黨的十一屆三中全會奏響了全面改革的號角，1982年《國家建設征用土地條例》和1986年《土地管理法》，從全面禁止到鄉鎮企業建設使用集體土地打開了有限的窗口，法律將禁止在農村土地上進行非農建設生產活動作為一般性原則，繼而嚴格控制鄉（鎮）對企業利用集體土地的情形。這種嚴格限制的管制措施在當時的歷史背景下，對于嚴格限制生產建設隨意占用農村土地，切實保護農民土地權益，具有一定的積極效應。這一時期，由于我國經濟體制改革還處于起步階段，土地資源在助推經濟社會發展方面還不明顯，制度安排實現了暫時均衡。

2.21987—2013年制度逐漸不均衡

1987—1995年，隨著我國經濟迅速發展，農村大量鄉鎮企業異軍突起，農村集體經營性建設用地需求量也呈現出快速增加的趨勢，作為投資要素保障，其作用愈發明顯，成為國民經濟機構的重要組成部分。1978—2013年，我國城市化率從18.0%提高到53.7%，農村工業占全國工業的比例從9.1%增至47.7%，農村工業化迅速成為農民收入的重要來源。2005年廣東省出臺的政府100號令（粵府令第100號），其以政府規章的形式，明確允許集體經營性建設用地入市。據統計，廣東省佛山市南海區通過農村集體經營性建設用地入市，使農村人均收入從2008年的11158元增加到了2012年16673元，城鄉收入比從2.33∶1縮小到2.18∶1[5]。與此同時，20世紀90年代中期以后，我國鄉鎮企業發展遇到瓶頸，大批企業紛紛倒閉產生了大量閑置建設用地，同期城市化迅速擴張，對建設用地的需求上升，一些地區農村建設用地私下流轉現象突出。黨中央為刺激經濟發展，審時度勢，自1998年以后對集體經營性建設用地采取了逐步開放的政策設計。但仍然不能滿足需要，制度不均衡明顯。董秀茹等[6]研究發現，農村集體經營性建設用地私下隱形交易普遍，調查樣本190宗地僅有27.37%在土地部門進行登記，同時伴隨著流轉期限長短不一、流轉價格嚴重偏低、存在權屬糾紛等問題，不利于土地利用規劃和土地利用效益的提高。

2.32013年至今不均衡向均衡邁進

2013年，十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場，對于集體經營性建設用地入市改革中央采取了分步走的形式，首先選取了北京大興、山西澤州等15個縣（市、區），2017年后擴大至全部33個試點縣（市、區），并在改革試點中逐步打通3項試點之間的關系。總體來看，“三塊地”改革中，由于各方面對農村集體經營性建設用地入市的改革方向和認識比較一致，推進的阻力較小，在探索入市主體、入市途徑和范圍、完善建設用地使用權權能、建立市場交易規則和服務監管制度、優化土地增值收益分配機制等方面成果豐碩[7]。2019年新修訂的《土地管理法》將集體經營性建設用地入市寫進法律，進一步滿足了國家經濟建設發展的需要，實現了制度供需向均衡的邁進。

3農村集體經營性建設用地入市流轉的基本原則

劉易斯認為，“制度促進或阻礙經濟增長取決于制度對努力的保護、為專業化所提供的機會以及所允許的活動自由。”目前，我國城鎮化戰略正在加速推進，一段時間內對建設用地需求仍然較大，為進一步規范農村集體經營性建設用地入市，需要對入市流轉制定規范性制度安排，需要遵循以下基本原則。

3.1“同地同權同價”要按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，允許集體建設用地使用權出租或抵押，進一步細化入市的條件、范圍、程序，集體經營性建設用地重點面向中小微企業，與國有建設用地面向大中型企業相互補充。同時擴大基準地價編制范圍，積極構建覆蓋城鄉的建設用地地價體系，統籌國有建設用地與集體建設用地供應的數量和時空分布，有條件的地方成立集體土地儲備中心，有集體建設用地通過統一整理，再行入市，逐步建立城鄉統一多層次的建設用地市場。

3.2用地管制與總量控制一是要做好統籌集體建設用地入市流轉規劃，超前謀劃，按照規模經濟原理和報酬遞減規律合理配置、節約集約用地。二是要構建城市土地利用供應指標體系，提前測算好城市土地利用供應量，做好與國有建設用地的搭配[8]。三是建立全覆蓋的空間規劃體系，對村鎮規劃進行???????? 全面修訂，明確地塊使用條件，完善土地用途管制，對農村集體經營性建設用地實行“標準地”管理。

3.3正確處理土地增值收入分配

農村集體建設用地使用權作為一種靜態的用益物權，其權能主要體現為占有、使用和處分權，其入市作為細分土地市場的具體形式，必然涉及國家、集體和個人對土地增值收益分配問題，其中級差地租Ⅰ應歸國家和集體所有，級差地租Ⅱ應歸實際土地使用權人所有，以此充分調動各方面的積極性和主動性。集體經營性建設用地入市將產生可觀的收益。在目前地方政府參與標準未做限制的情況下，高比例的增值收益金可能成為解決當地財政資金緊張的選項，而這會打擊入市的積極性，引發集體經營性建設用地隱形交易[5]。因此管好、用好和分好這部分增值收益金亟需建立相對完善的資產管理機制。一方面要建立要對國家和集體收益的分配和使用制定適當的指導性規定;另一方面要建立村級民主管理和決策機制，出臺入市收益的使用、維護、管理的制度，確保入市收益安全、保值、增值。

4農村集體經營性建設用地市場建設的主要內容

建設農村集體經營性建設用地市場是國家一項基礎性制度安排，涉及重大利益格局調整，事關鄉村振興發展、農民權益保護和社會和諧穩定，是極為復雜的系統工程，必須切實加強政府統一領導，要重視頂層設計與基層實踐的良性互動，牢牢守住“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”3條底線，從法制建設、用途管制、確權登記、市場管控、共同責任等方面整體設計、配套推進[9]。

4.1加快推進相關法律法規修改和制度建設對農村集體經營性建設用地入市工作進行跟蹤研究，與城鄉建設用地增減掛鉤制度相銜接，抓緊研究出臺農村集體經營性建設用地流轉條例，并進一步修訂和完善相關配套制度和操作細則。改革完善土地稅制，在政府、村集體和農民之間建立合理的收益分配體系，在集體決策的基礎上用于村內公益事業支出、集體提留和成員分紅等，并將收益積極用于新農村建設，從而破除城鄉二元利益格局，促進城鄉建設用地市場繁榮發展。

4.2進一步落實土地用途管制要求積極推行《城鄉規劃法》，以第三次全國土地調查和年度土地利用變更調查數據為基礎，充分考慮鄉村振興、農村二三產業發展對建設用地的合理需求，綜合土地利用總體規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃和環境功能區規劃，加快建立完善國土空間規劃體系，特別要認真做好村級空間規劃，實行“村莊規劃+規劃許可”管理，明確農村生產、生活和生態功能區范圍，為建立城鄉統一的建設用地市場提供規劃安排。

4.3扎實做好建設用地確權登記發證工作對農村集體經營性建設用地進行專項調查，明確“權屬合法、界址清楚、面積準確、材料齊備”的流轉對象和農村集體經濟組織對應于鄉鎮、村、小組的產權主體，避免產權主體虛置和重疊現象的發生，讓產權人真正獲益。同時加快建立城鄉建設用地統一登記信息查詢系統。

4.4嚴格管控城鄉統一建設用地市場以新修訂的土地管理法為契機，深化用地審批權力下放后農地轉用計劃和審批管理配套制度改革，優化現行建設用地預審、規劃選址、規劃許可以及建設工程許可，實行“多審合一”。切實發揮土地儲備對建設用地市場的調控功能[10]，各地可結合實際建立農村集體經營性建設用地網上交易平臺，參照國有建設用地市場交易規則，制定農村集體經營性建設用地入市監管辦法，加強城鄉建設用地供應和利用的統計監測和形勢分析。

5結語

農村集體經營性建設用地入市作為一項重要的制度安排，是完善城鄉土地市場體系，實現鄉村振興和統籌城鄉發展的客觀要求，對于維護農村集體經濟組織和農民合法權益意義重大。要協力構建共同責任機制，堅持黨委領導、政策負責、部門聯動，多方合力，充分相信群眾、依靠群眾，切實發揮農村集體經濟組織的積極性、主動性和創造性，增強其履行農村集體土地所有者職責和維護農民土地權益的能力。

參考文獻

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