新時代基層治理法治化路徑探討

摘? ? ? 要：加快推進基層治理法治化是經濟社會發展的必然要求。基層治理法治化的邏輯向度主要表現為規制權力、保障權利、良性互動、形塑法治。從對合肥市部分街道的調查來看，目前基層治理法治化尚存法律制度供給不足、依法化解矛盾糾紛能力不強、基層干部群眾法治素養不高等問題。新時代，應從建設法治型基層黨組織、健全基層治理相關法律制度、打造高素質基層法治隊伍、促進“三治融合”、培育基層法治文化等方面著手，進一步推進基層治理法治化。

關? 鍵? 詞：基層治理法治化;“三治融合”;基層法治文化

中圖分類號：D920.0? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）04-0054-07

收稿日期：2020-10-06

作者簡介：馬俊，中共合肥市委黨校（合肥行政學院）校刊編輯部主任，副教授，研究方向為法理學、行政法學。

基金項目：本文系安徽省社會科學創新發展研究課題攻關項目“地方法治建設評估體系實證分析與比較研究”的階段性成果，項目編號：2016CX005。

基層治理法治化，是指在黨的領導下，依照憲法法律來管理基層各項事務，使基層的一切活動和工作都在法治化、規范化、程序化的軌道上運行。基層治理法治化是依法治國在基層的具體實踐，是依法治國的重要組成部分。黨的十八屆四中全會提出“推進基層治理法治化”，這對于推進國家治理體系和治理能力現代化、維護改革發展穩定大局、全面建成小康社會都具有十分重要的意義。

一、基層治理法治化的邏輯向度

任何形態的治理本質上都是治理權力與治理權利的協作。傳統治理中，治理權力較為強勢，治理權利處于弱勢。現代治理中，治理權利是由法治保障的，治理權力為治理權利所制衡。具體到基層治理領域，法治化就是根據社情和具體治理場域，通過規制權力、保障權利以及促進權力和權利的良性互動來實現權力與權利之間的相互尊重、相互制約和平衡，進而實現基層治理的價值目標。

（一）規制權力：基層治理法治化的關鍵

現代社會治理必然是也必須是多元主體間的合作共治，這就要求基層政府秉持合作、協同治理理念，把控政府權力的邊界，在處理紛繁復雜的基層事務時有所為有所不為。在市場經濟條件下，政府的主要職能包括經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理、生態環境保護等。基層政府在行使行政權力時，因行政效率的需要或者基于上級部門要求限期完成任務的壓力，往往忽視權力行使的程序和邊界，導致權力“越位”或“錯位”。因此，基層治理法治化的關鍵是規制基層權力，通過權力清單、責任清單等明晰基層政府權力范圍、嚴格權力行使程序、深化基層政務公開，加強對權力運行過程的監督，確保基層公共權力在法治軌道上有序運行。

（二）保障權利：基層治理法治化的核心

現代社會治理中，公民權利是第一性的，國家權力是第二性的，國家權力要為公民權利服務。黨的十九大報告指出：“黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準。”[1]改革開放以來，我國原有的社會結構發生了顯著變化，人民群眾對政治和社會生活的參與意識、對權利和利益的訴求逐步增強，公民的權利內容與范圍不斷擴展，保障權利已成為基層治理的根本價值和目標。只有切實保障人民群眾在經濟、政治、文化、社會、安全、環境等方面的權利，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，才能為基層治理法治化奠定堅實的社會基礎。

（三）良性互動：基層治理法治化的要務

治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。[2]只有賦予并保障每個人的基本權利，才能使社會成員的共同權利（如環境、公共衛生安全等）和社會公共利益得到更好的維護和發展。同時，在社會成員的共同權利和公共利益得到更好的維護和發展的基礎上，個人權利也能得到更好的維護和發展，其也就有了持續的內生動力。現代化的社會治理要實現利益表達機制的成熟化、利益表達行為的合理化以及公共決策參與的有序化，就需要政府與公眾之間的良性互動。從治理實踐來看，需要權利參與到治理過程中，及時關注并了解基層治理的情況，監督治理過程，使基層治理決策科學、執行規范。基層治理法治化的核心要務在于通過訂立規章制度、完善治理機制、拓展參與渠道以實現治理權力與權利的有序互動，從而保障權益的實現。[3]

（四）形塑法治：基層治理法治化的價值追求

治理的基礎是共識性規則。法律是治國理政最大最重要的規則，是現代治理的根本依據和基本保障。黨的十九大報告指出：“要以良法促進發展、保障善治”。[4]現代法律規定了各社會主體的權力（利）與職責（義務），確認了法律面前一律平等、權利與義務相統一等原則。基層治理法治化要彰顯法律的權威，發揮法律在基層治理中的關鍵作用，引導公眾自覺尊法、學法、守法、護法、用法，把法律作為維護自身權益、限制公權力濫用的最有效武器，最大限度地信奉法律的權威，通過法律的實施建立嚴整的社會秩序，[5]夯實法治中國建設的基層基礎，實現社會穩定和諧、國家長治久安。

二、我國基層治理法治化面臨的困境

推進基層治理法治化可以看作是“基層治理領域的一場革命”。面對新冠肺炎疫情，習近平總書記指出，要全面提高依法防控、依法治理能力;疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作。[6]疫情防控中，合肥市從市、區兩級抽調6000多名黨員干部下沉到社區一線，充實基層，與街道、社區人員并肩戰斗，嚴格依法依規行使防控權力，構筑起了疫情防控的嚴密防線。但應看到，盡管街道、社區在戰“疫”過程中發揮了關鍵作用，但也出現了一些偏離法治軌道以致造成一定負面影響的行為。因此，加快推進基層治理法治化，提高基層依法防控疫情能力，是國家全局性疫情防控工作順利開展的有力保障。

筆者于2020年2-3月下沉到社區一線參與疫情防控，隨后赴合肥市Y街道和S街道就基層治理法治化問題進行調研，以期對基層治理法治化狀況有更深入的了解、更全面的認知。調研中發現，合肥市在基層治理法治化方面取得了較突出的成績，如Y街道在舊城舊區搬遷改造工作中將基層民主法治經驗引入項目建設，探索出“群眾自治”與“政府法治”相結合的“兩治”搬遷模式，實現了搬遷改造從“替民作主”到“讓民作主”、從“直接管理”到“積極服務”的轉變，一定程度上破解了舊城舊村改造難題。然而，調研中也發現，街道在基層治理法治化方面尚存一些問題，推進基層治理法治化仍然是一項長期而艱巨的任務。合肥市Y街道和S街道在基層治理法治化方面存在的問題其他街道都一定程度的存在，其他與H市經濟發展水平、人口狀況接近的城市也大體存在類似問題。問題是時代的聲音，新形勢下推進城市基層治理法治化，要牢牢把握問題導向。

（一）基層治理法律制度供給與基層社會發展現實需求不相適應

通過法治方式化解基層社會矛盾，法律法規制度的供給是首要因素，同時還要求既有法律法規制度與時俱進，更好地發揮規范和保障社會生活的作用。改革開放以來，我國基層法治建設取得了長足進步，但基層法治的整體狀況仍然相對滯后，適用于基層治理的法規規章制度尚未完備，特別是地方法律法規制度的立、改、廢、釋不及時幾乎是一個普遍性的問題。如合肥市政府頒布施行的《合肥市街道辦事處工作暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）對街道辦事處的機構設置、工作職責、工作職權、工作制度、經費保障、監督管理等重要事項都作了明確規定，但由于《暫行規定》已經實施了將近20年，目前面臨兩個突出問題：一是位階偏低。《暫行規定》屬于地方政府規章，其效力層級比地方法規低。二是很多條款顯得陳舊、過時。《暫行規定》第8條規定“街道辦事處設立市容管理監察中隊”，但“市容管理監察中隊”的說法已經過時，現在通稱為“××街道城市管理執法中隊”;《暫行規定》第14條規定“統籌協調并監督檢查公安、工商、稅務等職能部門派出機構或專職人員行政執法工作”，而實際上原來的工商行政管理部門及其職能現在已經整合至市場監督管理部門。此外，法治強調依法、按程序辦事，行政手段強調執行力和行政效率，對行政手段的依賴會削弱法律的權威和法治的治理效能。然而，基層實際工作中有關信訪、維穩、社會治安綜合治理、城市管理等方面的考核制度不盡合理，一定程度上導致少數基層干部在處理和解決問題時更多選擇行政手段而非法律手段。

（二）依法化解矛盾糾紛能力與新時代基層社會發展對法治的需求不相適應

隨著城市化的持續推進，城市規模擴張、人口流動加劇，基層社會治理的人文社會環境、政策制度環境等發生了巨大變化。近年來，因房屋拆遷、醫患矛盾、勞動就業、環境污染等引發的矛盾糾紛覆蓋了財產糾紛、刑事案件、治安案件等領域且具有社會化、綜合化和復雜化特征，這給傳統的基層調解和處理矛盾糾紛形式帶來了巨大沖擊。同時，在推進基層治理法治化進程中，政府執法資源力量下沉、事權下放，這也使基層治理處于高負荷和高運轉的狀態。受制于自上而下的壓力型工作績效考核體制，基層對于部分問題的解決采取了管控模式，力圖將矛盾化解在基層。實際上，這是一種不合乎法治要求的理念和取向，極易導致基層社會中法律虛無主義的抬頭，既不利于依法化解矛盾糾紛，也不利于提高依法行政能力。

（三）基層干部群眾的法治意識與新時代基層社會發展對法治的需求不相適應

基層治理法治化需要深厚的文化支撐。近年來，基層干部群眾的法治意識雖有明顯提升，但距離新時代基層社會發展的需求仍有一定差距。一方面，少數基層干部法治意識不強，法治思維和依法辦事能力有待提升。在基層治理法治化建設這一系統工程中，基層干部就是發揮主導作用的“關鍵少數”，基層干部只有增強法治意識，提高依法辦事能力，才能確立法治的權威。但從調研情況來看，少數基層干部的頭腦中還未確立“法無授權不可為”的觀念，有法不依、執法不嚴的情況依然存在;另一方面，基層群眾尊法、學法、用法意識不強，法治觀念有待培育。一些基層群眾在面對利益爭端時法治意識淡薄，不能積極主動地運用法律武器維護自身權益。究其原因，一是歷史沉淀。我國封建社會漫長的“人治”思想給基層群眾帶來的影響根深蒂固，其思想觀念從“人治”向“法治”轉變不可能一蹴而就。二是現實狀況。我國目前處在改革發展和社會轉型的關鍵期，一些利益關系和利益沖突還不能完全依靠法律手段協調解決，一些地方法規制度的執行力度也不夠大。如2020年6月1日實施的《合肥市養犬管理條例》并沒有像2018年1月1日起施行的《合肥市燃放煙花爆竹管理規定》那樣產生立竿見影的效果，一些違法養犬行為為并沒有得到及時處理和制裁，這在一定程度上會影響到人們對法規制度的評價和信任度。

三、推進基層治理法治化的對策建議

（一）建設法治型基層黨組織，發揮黨建引領作用

基層是黨領導人民推進全面依法治國、體現黨的領導作用的主戰場，而基層黨組織是實現依法執政和提高執政水平的基層承擔者。社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。[7]基層黨組織法治化建設既關系到黨的領導作用的發揮，又關系到基層社會治理的法治化進程。一方面，要發揮組織領導作用。基層黨組織要加強自身建設，提高領導基層法治工作的能力和水平。如合肥市委于2019年出臺了《關于加強新時代城市基層黨建完善基層治理工作的意見》，為城市基層治理中發揮黨建引領作用提供了有力的政策支撐和制度保障;[8]合肥市S街道積極推行“支部建在小區、治理落在家園”工程，推廣“書記工作室”“周末議事廳”等經驗，以進一步加快法治型基層黨組織建設步伐。另一方面，要發揮示范引領作用。為貫徹黨的十九屆四中全會“各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率”[9]的指示精神，街道黨工委在建設法治型基層黨組織過程中應思想建黨和制度治黨并重，領導街道黨政機關、社區黨組織、社區自治組織、基層社會組織、小區黨支部、網格長等依法執政、依法行政、依法治理，共同推進法治型基層黨組織、法治政府、法治基層一體建設。在此過程中，街道黨工委應帶頭尊法、學法、守法、護法、用法，堅定維護憲法法律的至上權威，以黨章黨規為基層黨組織和黨員的根本行為規范，嚴守黨紀，堅持紀嚴于法、紀在法前，對違紀違法行為零容忍，依法依規、及時高效地懲治違法亂紀分子，讓基層群眾看到制度的力量、法治的權威、紀律的剛性。

（二）立“法”先行，健全基層治理相關法律法規制度

基層治理法治化是全面依法治國的基礎性工程，只有立足于基層現有的社會條件加快配套相應法規制度，尊重私法領域多元主體的合作治理，以法規制度約束基層治理多元主體特別是基層干部的行為，營造一種辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的氛圍，才能不斷提高基層治理的法治化水平。中國特色社會主義進入新時代，經濟社會的高質量發展對法規制度的數量和質量提出了新的更高的要求，“社會治理重心向基層下移，進一步向基層放權賦能，使基層有職、有權、有物”這一目標只有靠法規制度的保障才能真正落實落地。正如習近平總書記所強調的，新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重，[10]必須深刻把握我國發展要求和時代潮流，把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置，推動各方面制度更加成熟、更加定型。[11]因此，應適應基層經濟社會發展的現實需要，對關涉基層治理和基層法治建設的法規制度及時進行立、改、廢、釋。街道是基層治理的前沿指揮所，相關法規制度供給更應及時跟進。由于每個城市、每個地區的街道辦事處各種情況千差萬別，適用于別的城市的法規制度未必適用于本地城市，不能照搬照抄，所以在國家層面制定統一的《街道辦事處法》或《街道辦事處條例》不太現實，可行的做法是由各個城市出臺符合本地需要的、專門的街道辦事處條例。目前，北京市、上海市、武漢市已由市人大常委會制定并出臺了《街道辦事處條例》（屬“地方法規”層級）。其他城市亦應借鑒北京、上海、武漢三市的經驗或出臺《街道辦事處條例》，或將《街道辦事處工作暫行規定》（屬“地方規章”層級）提檔升級，以地方法規的形式明確街道在基層公共管理和服務中的職權職責，街道管理權力的性質、范圍、程序、法律責任等，為街道賦權、明責、增能——向街道下放權力，制定賦權清單;建立健全考評和激勵制度;建立職責清單制度，依據相關法律法規確定街道辦事處具體職責。此外，與街道密切相關的一些職能事項，如城市管理、綜合執法、市場監管、社區矯正以及街道社區基層在突發事件中的人員管控、物資調配使用等，均要由地方法規規章或其他規范性文件予以明確。

（三）打造高素質基層法治隊伍，提高基層干部依法辦事能力

一是強化基層干部法治思維。認識是實踐的先導。新時代，基層干部要創新理念、用法治思維指導實踐工作，將嚴格執法、依法行使職權發展成為一種思維習慣和工作習慣，在執法、管理和服務過程中遵循權力清單、責任清單、負面清單、公共服務清單、涉企收費清單等系列清單制度，秉持“權力是法律賦予的，無法律則無權力”的行政執法和管理理念，不斷提高為民服務水平。二是加強人才和隊伍建設。推進基層治理法治化，歸根到底要落實到人。正如毛澤東同志所指出的：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。[12]一方面，要增強基層法治隊伍的思想政治素質。基層高素質的法治隊伍必須要有堅定的理想信念，不斷提高自身的思想政治覺悟，堅持以人民為中心，努力打造一支讓人民滿意的基層管理和執法隊伍;另一方面，要創新基層法治人才培養機制和選拔任用機制。應優化基層法治人才培養方案，創新培養機制和方式，造就更多的基層法治人才，積極引導、推薦優秀法治干部到基層掛職、任職或駐地服務，鼓勵優秀法治人才下基層。應把引進和培養優秀基層法治人才納入人才發展總體規劃，完善法治人才隊伍的管理制度和選拔任用制度，夯實基層治理法治化的人才基礎。三是加強對基層公共權力運行的監督。一方面，要明晰基層法治建設的“權責清單”。權力監督是約束、規范基層權力運行的重要方式，應強化對基層公共服務及管理權力的過程監督、結果監督，使基層公共權力始終在法治軌道上運行;另一方面，要強化黨內監督、民主監督、審計監督、社會監督、輿論監督等多種形式的監督。應努力形成科學有效的權力運行和監督體系，增強監督合力和實效;[13]應通過強有力、多渠道、全方位的監督使基層公共管理和服務部門嚴格依法依規行使權力，確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。[14]

（四）推進“三治融合”，形成治理合力

黨的十九屆四中全會《決定》強調：“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”。[15]“三治融合”體現了規則治理與價值引領的融合，其必將隨著新時代基層治理實踐的發展而不斷調適、自洽、創新、完善，進而形成一個科學、嚴密、高效的多規則協同治理系統。在這個多規則協同治理系統中，基層法治也被推到更高層次，在全面依法治國和國家治理現代化征程中發揮更大作用。在推進基層治理法治化進程中，自治、法治、德治，既相對獨立，在各自領域分別發揮重要作用，又相互融合、協同發力，在基層社會治理中發揮關鍵的、不可替代的作用。只有堅持自治、法治、德治有機結合、良性互動、相互促進，才能發揮“1+1+1>3”的良好融合效應，更好實現基層治理法治化的目標。一是以“德治”文化激活法治的責任情感。法安天下、德潤人心。法律是成文的道德，道德是內心的法律。[16]推進基層治理法治化建設必須增強社會成員的道德責任，建立相互尊重、和諧友善、互諒互讓的鄰里關系，提升現代法治與傳統德治的契合度，實現內外約束的統一。因此，在基層治理中應將傳統德治文化與現代法治精神結合起來，在基層厚植法治精神和道德底蘊，用德治的文化因子激活法治的責任情感。二是完善基層自治的法治保障體系。應構建契合基層經濟社會發展實際和基層自治組織發展需求的法律保障體系，發揮基層自治組織和團體章程、市民公約的基礎性作用，喚醒基層群眾的自治熱情，共建社會化、法治化、專業化、智能化的基層治理體系。[17]應健全保障和促進基層社會組織發展的制度機制，完善鼓勵社會組織發展的政策措施，促進基層社會組織持續、健康發展。

（五）培育基層法治文化，增強基層法治認同

一是培育法治信仰。法律必須被信仰，否則它將形同虛設。[18]要樹立法治觀念、增強法治思維，必須培育法治信仰。基層干部群眾應牢固樹立“以守法為榮、以違法為恥”的榮辱觀、價值觀，將法治理念、制度意識內化于心、外化于行，增強基層法治建設的自信心和使命感。應不斷提高基層群眾法治素養，培養基層群眾法治信仰，讓法治成為全社會的思維方式和行為模式，將基層打造成人民群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督權利的舞臺。二是增強法治文化認同。法治文化認同是指基層治理主體對“公平正義”“主權在民”“憲法法律至上”等觀念及其規則意識的共識與認可，這一認同亦是基層治理體系建立和維護的觀念共識。因此，法治文化認同應當深深扎根于基層治理的土壤之中，切實發揮精神引領作用。三是培育基層法治文化要“接地氣”。因基層社會的主要服務對象是基層群眾，故應采取基層群眾喜聞樂見的形式做好法治宣傳普及工作，培育基層良好法治環境。一方面，以通俗易懂的語言、典型的法治案例、深入淺出的宣講技巧將傳統宣傳方式與現代新媒體宣傳平臺結合起來，通過小區展板、電子大屏幕、手機短信以及微信、微博等在基層群眾中厚植法治文化;另一方面，利用重要時間節點加強法治宣傳教育，如在國家憲法日和法制宣傳日、“6.26”世界禁毒日、本地重要的法規通過日或實施日加大法治文化宣傳教育和法律知識普及力度，讓一切法治文化建設的方法、設計都深深扎根于生活化的土壤之中，使基層法治文化始終保持旺盛生命力。[19]

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（責任編輯：劉亞峰）

On the Legalization of Grassroots Governance in the New Era

——Based on the Investigation of Some Streets in Hefei City

Ma Jun

Abstract：Speeding up the legalization of grassroots governance is an inevitable requirement to strive for the double victory of epidemic prevention and control and economic and social development.The logic dimension of the legalization of grassroots governance is mainly manifested in the regulation of power，protection of rights，benign interaction and shaping of the rule of law.According to the investigation of some streets in H City，there are still some problems in the legalization of grassroots governance，such as insufficient supply of laws and regulations，weak ability to resolve conflicts and disputes according to law，and low legal literacy of grassroots cadres and the public.In the new era，we should build a grass-roots party organization based on the rule of law，improve the relevant laws and regulations of grass-roots governance，build a high-quality team of grass-roots rule of law，promote the integration of “three governance” and cultivate the culture of grass-roots rule of law，so as to further promote the legalization of grass-roots governance.

Key words：the rule of law of grass-roots governance;the integration of three governance;the culture of grass-roots rule of law