經濟新形勢下的國有企業改革發展建議淺談

周春燕

(北京能源集團有限責任公司，北京 100022)

在我國經濟發展過程當中，國有企業發揮了重要作用，是國民經濟的支柱。國有企業的改革理論和實踐可以成為社會主義發展的參考經驗，同時也為社會主義理論體系的構建創造了條件。國有企業改革經過了40多年的發展，是我國經濟體制改革的縮影。由于缺乏相關經驗，整個改革過程都需要不斷完善，在試錯的同時實現不斷進步。在1978年之前，國有企業的經濟效益都是由政府壟斷的，企業自身生產的積極性比較弱，經濟運行效率也比較低；在進入到1978年之后，國有企業的改革目標是實現企業經營權向所有權過渡，通過承包制促進了企業自主經營權利的擴大，企業內部的機制也變得越來越完善；十一屆三中全會以后，轉變國有企業經營方式、提高國有資產運營效率成為各方共識，這一時期國有資產運營方式先后經歷了擴大企業經營自主權試點、實行撥改貸、兩步利改稅、推行承包制、進行股份制試點等一系列改革。在進入到1992年之后，現代企業制度逐步確立，國有企業的改革開始向著產權分明的方向發展，企業與政府職能也實現了科學劃分[1]，建立起了“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。進入到2002年，國有企業改革開始縱向推進，現代企業制度建設也再繼續深化，無論是資產管理方式還是資本市場都越來越完善，這使我國企業改革進入到了一個新的階段，確立了“權利、義務和責任相統一”“管資產與管人、管事相結合”的國有資產管理體制。最后，進入到2012年后，以習近平同志為核心的黨中央親自謀劃部署推動國有企業改革，形成了國有企業改革的“1+N”文件和政策體系，確立了國有企業改革的主體框架，為進一步深化國有企業改革打下了良好的基礎。

一、國有企業改革的現狀

1.國有企業改革取得的成績

近年來，在國資委成立之后，無論是中央國有企業還是地方國有企業在資產及利潤增長方面穩步提升，國有企業內部的治理結構變得更為科學和完善，在對企業進行管理的過程中也發揮了社會主義獨特的優勢。與此同時，國有企業獨特的發展結構和治理方式不僅防止了國有企業出現“一言堂”現象，同時還確保了國有企業領導的權威性。在很多關系到國計民生的重要戰略領域當中，國有企業都沖在前面，無論是對國有資產的管理還是對股權產權的控制都能做到張弛有度[2]。例如在2020年出現新冠疫情“黑天鵝”情況下，我國經濟保持正增長，國有企業發揮了中流砥柱作用。

2.國有企業改革面臨的挑戰

在國有企業改革發展的過程中，在很多領域也飽受爭議，這說明企業仍然存在一些缺陷和不完善之處。

第一，當前國有企業的經濟布局和機構仍然需要進一步的調整。對于國有企業來說，改革的主要目的就是解決經營質量和效率的問題，這與經濟布局結構之間具有密切的聯系。雖然國有企業的經濟布局結構已經經過了多次調整，但是整體布局仍然不夠集中，很多地方國有企業呈現出了小而分散的狀況。因此，國有經濟布局結構的調整仍需進一步優化。

第二，在我國398個國民經濟行業當中，國有企業涉足了380余個，國有經濟戰線過長、行業過散問題仍然比較突出。這其中有部分企業的主業不夠突出、輔業存在虧損，這對企業的經營運轉造成了不良的影響。

第三，國有企業經營效率比較低，導致企業資產創效能力弱、核心競爭力不足。由于國有企業經營目標不明確、分類監管不到位，導致整體經營機制效率不高。一些國有企業缺乏市場競爭優勢，沒有充分發揮產業集中度和行業集中度高的優勢，導致企業總資產利潤率以及凈資產利潤率等多項效率指標仍有待提高。

二、經濟新形勢下的國有企業改革存在的問題

我國發展仍處于重要戰略機遇期，經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期。整體上，我國經濟穩中向好、長期向好的趨勢沒有改變，經濟韌性好、潛力足、回旋空間大。既有經濟結構優化升級、科技創新能力提升、全面深化改革開放、加快綠色發展、參與全球經濟治理體系變革等帶來的新發展機遇，也面臨一些新變化、新挑戰。一些結構性、體制性、周期性矛盾依然存在，發展不平衡不充分問題依然突出，內生增長動力有待進一步釋放。

1.國有企業改革內在動力不足

國有企業改革需要內部與外部的共同推動才能達到預期的效果。除了依靠外在動力的推進之外，企業還要發揮內在改革動力的作用，更好地促進整體的經濟發展。當前，在市場經濟體制的背景下，我國國有企業的改革正在蓬勃發展，但是在改革過程當中還存在內在動力不足的問題。國有企業在市場資源配置過程當中具有明顯的優勢，在經濟社會發展過程當中的地位也比較特殊，因此企業的既得利益比較固定。但是在市場競爭的背景下，國有企業改革需要打破原有的利益格局。而很多企業管理者和員工都不愿意改革。尤其是引入競爭機制之后，將會面臨更大的工作壓力。在這樣的背景下，國有企業在改革過程當中缺乏內在的動力，部分企業的管理人員及員工為了保持企業穩定發展，在改革的過程當中存在較多的顧慮，比如擔心個人去留問題、擔心承擔改革中有關責任等，未能形成“上下同熱”的良好改革氛圍。

2.國有資產管理模式存在弊端

2003年開始，國務院正式成立了國有資產監督管理委員會，國有企業運行質量和效益明顯提升，為推動經濟社會發展、保障和改善民生、開拓國際市場、增強我國綜合實力作出了重大貢獻。但也要看到，國有企業管理模式上仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題。一方面，國有企業內部的人事管理受到國有資產部門的影響，導致國有企業無法像普通企業一樣通過競爭的方式來選拔和任聘人才，無法為國有資產的管理提供有力的人才支持。另一方面，政府與國有企業之間存在利益交匯的現象，這使得政府部分無法以獨立出資人的角色來對國有企業內部的資產進行監督與管理。與此同時，為了滿足政府部門的利益，國有企業在資產管理的過程當中也無法創造出公平的競爭環境[3]。在這樣的背景下，國有企業推行改革的積極性比較弱，最終會導致自身的發展受限。

3.風險容錯機制未明確

在人們固有的思維模式下，發生了問題之后需要第一時間追究責任，而不是容忍過錯。在企業改革發展的過程中對失敗的包容性比較弱，面對錯誤能往往夠及時追責，但長此以往便形成了以結果論英雄的改革成敗觀。而實際上，很多改革結果雖然不盡人意，但是仍然可以為后來的改革提供寶貴的經驗。當前，我國國有企業在改革的過程中還缺乏明確和完善的風險容錯機制，無論是政府、社會還是企業員工，都對國有企業抱有較高的要求，希望企業管理人員能夠在決策和管理的過程中不犯錯誤，而也正是這種思想的存在導致企業改革存在法律和道德方面的風險。

三、經濟新形勢下的國有企業改革發展的建議

1.加強和改進黨對國有企業的領導

在新經濟形勢下，國有企業在改革發展過程中要堅持黨的領導。發展實踐證明，堅持黨的領導是實現國家繁榮、人民生活水平提升的重要保障，堅持黨的領導是中國特色社會主義的本質要求，這也是國有企業公有制經濟改革的重要構成部分[4]。當國有企業面臨重大實現的決策和重要的發展方向時，都要堅持黨的領導，能夠主動發揮黨組織的政治核心作用，把握好正確的方向、樹立起全局觀念，在這個基礎上促進各項任務的落實。與此同時，在國有企業改革發展的過程中，還要建立起一支勇于創新、忠誠于黨、清正廉潔的干部隊伍，在主動擁護黨中央領導的基礎上為國有企業的現代化建設助力。京能集團在改革的過程中實現了黨的領導與企業治理之間的統一，堅持“雙向進入、交叉任職”的原則，對于企業在發展過程當中遇到的重大經營管理事項，都是先經過黨組織研究討論的，這是董事會、經理層決策的前置程序，這為企業改革提供了正確的方向指導。

2.創造良好的改革環境條件

在國有企業改革發展的過程當中，需要從外部和內部這兩個角度來創造良好的環境。首先，從外部來說，良好的經濟環境不僅是國有企業經濟機構調整的需要，同時也是經濟工作開展的必要條件。政府需要加強宏觀調控，建立起預測預報體系，能夠及時發現傾向性的問題，并在第一時間做好應對和處理，將負面影響降至最低。還要充分做好行業規劃來對國有企業的發展提供指導，避免重復建設的問題。與此同時，政府部門還要對市場經濟秩序進行整頓與規范，能夠不斷加強整治的力度，對各類破壞市場經濟秩序的經濟犯罪活動進行打擊，建立起公平、有序的市場競爭環境。其次，從國有企業內部來說，也要加強管理，實現績效、薪酬等改革配套措施的同步實施[5]。這可以為改革活動的開展創造良好條件。與此同時，為了解決內生動力不足的問題，國有企業需要對內部的組織機構進行完善，通過結構改革與結構調整來建立起了精簡高效的組織機構。在改革設計的過程中，要運用系統化的思維，對改革的各個方面進行通盤考慮；要建立起合理的改革評價機制，對改革做出動態評價；還要完善企業的治理制度，將混合所有制改革作為突破口，擴大國有資本的授權經營范圍、提高企業的行政能力，這樣可以使企業在未來的發展充滿活力[6]。

3.發展混合所有制經濟

混合所有制改革是國有企業改革的重要內容，這也是促進所有制經濟發展的重要途徑。在改革的過程中，國有企業需要堅持混合制的特點，能夠基于市場資源配置來制定改革方案，堅持以“混”促改的原則。與此同時，在發展混合所有制經濟的過程中，國有企業也要結合自身的實際情況，做好改革的分類，能夠基于企業的功能和類別，按照相應的標準來推動改革的進行，堅持分類、分層的方式來完成改革[7]。根據國家相關文件的指導，國有企業可以被分為商業類和公益類進行改革，如圖1所示。具體來說，公益類的國有企業大多從事與公共服務相關的行業，在改革與發展的過程當中對國家財政的依賴性也存明顯的差異，應該采取國家獨資的方式來進行改革。而商業類的國有企業包括一類和二類，它們分別屬于充分競爭領域企業和自然壟斷領域企業，它們是發展混合所有者經濟的重點。對于一類企業來說，它們擁有獨立的市場經濟主體，在混合所有制經濟改革的過程中要避免“一股獨大”的問題，做好對公司治理制度的優化，建立起合作共贏的激勵制度。而二類企業通常涉及國計民生和國家安全等重要的基礎性產業，在發展混合制所有制經濟的過程中需要引入多元化的投資主體，避免行政壟斷，這樣才能確保企業的效率、提高國有企業在市場當中的競爭力。

圖1 國有企業的分類改革

4.完善國有資產管理體制

在國有企業改革的過程當中，解決好政府與企業之間的關系是關鍵。以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。該管的科學管理、決不缺位，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全；不該管的依法放權、決不越位，將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。提高國有資產管理的科學性、有效性[8]。

5.強化監督防止國有資產流失

為了防止國有資產的流失，國家要制定相應的法律與政策，能夠為國有資產提供有力的防線，這樣才能為國有企業的改革與發展提供堅強的保障。對于企業本身來說，也要通過制度創新的方式來形成全面覆蓋的資產監督體系，能夠堅持突出重點、權責分明的原則來開展監督工作，并做到放管結合，對相關的制度進行完善。首先，要加強內部監督，發揮黨組織的功能，并結合企業的實際情況制定相應的監督機制，實現董事會的規范運作，實現對經理層人員的有效監管，并為員工實行民主監督權利創造條件。其次，還要強化國有企業的外部監督，能夠針對國有資產建立起專門的監管機構，對現有的審計監督體系進行完善，通過紀檢監察和巡查的功能來達到監督的效果。最后，還要實現社會監督，國有企業要定期將內部的資產及其重要的決策進行公開，鼓勵社會人士對企業的運行和對國有資產的使用情況進行監督。通過上述這三種監督方式，可以有效防止國有資產的流失。京能集團在資產監督方面建立起了統一的監管體系，針對監管力量分散的狀況，形成了審計中心、紀委、各專項巡查小組、社會監督等監督機構，分別行使內部審計監督、紀檢監察、巡視監督以及社會監督的功能，這為國有資產的安全性提供了重要的保障。

四、結語

總的來說，國有企業改革是一項系統化的工程，其中存在較多的不確定性因素，改革的效果關系到國民經濟的發展。也正是如此，國有企業改革受到了社會各界的長期關注。為了解決改革過程當中的問題，政府、企業需要相互聯合，形成良好的合作機制，堅持權責分明的原則，處理好二者的關系，促進混合所有制經濟的發展、完善國有資產管理體系，為企業的發展創造良好的環境條件。除此之外，在改革與發展的過程中，國有企業自身也要堅持黨的領導，完善內部控制，做好對國有資產的保護。