戰略地圖：全面預算的績效評價指標體系建設
——以Z大學專項資金預算為例

李 莉，李 媛

〔鄭州大學 商學院，河南 鄭州 450001〕

一、引言

高校預算資金的使用效果和配置效率越來越受到關注。按照國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號)的相關規定，“通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執行情況開展績效評價”，即實現全面預算和績效管理的融合。教育部也提出，在2020年底基本建成覆蓋部門預算和轉移支付的全面預算績效管理的制度體系(財預〔2019〕6號)。全面預算和績效管理評價相結合是指對預算資金實現全面預算和全程預算[1]，并運用科學評價方法和計算程序，對資金執行的效果和效率進行測算和考核。如何實現全面預算和績效評價的融合 ，并在實際工作中達到邏輯的統一[2]？戰略地圖用可視化的方式做出完美的回答。

Z大學以2018-2020年校專項資金的預算管理為試點，推行全面預算的績效指標體系考核。全面預算與績效評價長期存在脫節的問題：一方面，程序上預算額績效目標要求同時填報，而實際預算和績效評價關聯程度較差；另一方面，業務部門編制預算和績效目標工作多是財務人員負責，財務人員缺乏財務數據，缺乏對業務過程的了解，無法將績效理念融入預算。Z大學在實踐中嘗試性地使用戰略地圖理論，把學校發展戰略作為邏輯起點[3]，分解出績效目標，形成預算數據，并推行專項資金項目庫制度作為保障[4-5]，找到了解決預算和績效“兩層皮”的辦法，對于提高學校專項預算資金使用效率具有重要意義。

二、戰略地圖：戰略的可視化

20世紀90年代，美國的 Kaplan和Norton教授首次提出了平衡計分卡(BSC)概念，成為全面衡量組織業績評價的工具[6]。平衡記分卡作為一種分析框架，應用于組織戰略衡量時，實踐應用效果較差。兩位教授在此基礎上，提出了更加具有實踐力的戰略地圖，解決了戰略分解描述并指導實踐的問題。

1.戰略地圖的基本邏輯

戰略地圖利用可視化的方法分解和描述組織的戰略，能夠形成各級戰略目標自上而下的因果關系和協調發展。戰略地圖是基于平衡計分卡理論發展起來的，通常還是從財務、客戶、內部業務流程、學習與成長四個維度進行分解。但是戰略地圖又具有顆?；蛣討B化的特征[7]，一方面分解成的要素更加詳細，另一方面可以根據組織戰略的變化不斷進行調整。戰略地圖從四個維度把組織戰略進行分解，形成因果關系框架圖，便于組織不同層級之間的溝通并達成共識(見圖1)。

圖1 戰略地圖邏輯圖

如圖1所示，財務維度就是用財務數據反映的組織戰略的執行結果；客戶維度主要是從產品、服務和客戶關系等方面界定的客戶價值主張，也可以理解成戰略執行后能夠實現的產出和客戶感受；為了實現這些產出，組織需要執行哪些關鍵流程，這就是內部流程維度；最后，學習與成長維度界定的是組織支撐戰略發展和價值創造的各種無形資產， 如人力資源、信息資源和組織資源。在整個邏輯圖中，只有先從客戶視角描述產出或者叫客戶價值，確定出來的財務結果才有可能實現，內部流程的執行過程就是客戶價值或者產出的創造過程，而學習與成長是客戶價值實現的基礎，也是戰略執行過程中組織實現的無形增值。這幾個維度的具體分解內容會因為戰略主題的不同而存在差別，也會因為戰略主題的調整而進行動態改變，但維度之間的因果邏輯關系不會改變。

2.戰略地圖的構建過程——以專項資金預算為例

本文利用Z大學的專項資金預算編制戰略地圖。

Z大學地處中部，是一所省部共建的綜合性大學，有近70年的建校歷史。目前學校的專項預算資金從內容上劃分，主要由公共服務類、教學類、科研類、人才學科建設類和其他類(包括校園建設、后勤保障等)，戰略地圖的構建一般遵循以下步驟(圖2)：

圖2 戰略地圖構建過程

如圖2所示，確定了組織戰略目標之后，就是找到關鍵的業績指標(KPI)，然后確定客戶價值主張，并找到差距，根據戰略目標和客戶價值主張就可以確定關鍵的運營流程，并確定這個過程中企業應該組織的無形資源，即組織資本、人力資本和信息資本，并形成學習與成長的主題，最后就是進行組織的資源配置。

根據Z大學的發展戰略，以專項預算資金為例，本文繪制戰略地圖如下(圖3)：Z大學的發展戰略是建設國內一流的綜合性研究型大學，這一戰略目標決定了關鍵的績效指標是科學研究、人才培養。Z大學專項資金主要用于科研、學科建設、教育、公共服務、校園建設和后勤保障等。因此確定各個維度的發展戰略時主要從這些方面對責任部門的績效目標進行設計。具體來看：

(1)客戶維度?？蛻艟S度主要是從客戶的價值主張，從專項資金的使用來看，主要是達到預定的產出成果，同時達到客戶的滿意度。這里的客戶主要是專項資金使用的受益對象。其中產出要從數量、質量和時間三個維度來度量。

(2)財務維度。為了實現戰略目標，專項資金主要從資金的落實和資金使用來考評資金的運行效果和效率。其中資金的使用情況既要考慮資金的運用效果，還要關注資金的規范使用和必要風險防范。

(3)業務流程維度。內部流程主要體現在資金項目的立項、運行和結束等環節上，要有必要的制度和專業人員的參與做保證。

(4)學習與成長維度。學習與成長維度主要是在組織的戰略實現過程中能夠整合的各項無形資產，也可以理解為專項資金項目執行后組織實現的價值或社會影響力上升。

3.戰略地圖的實現過程——預算和績效的一體化

戰略地圖的實現過程既是將組織戰略分解的不同維度的戰略主題，形成各責任單位績效目標體系的過程，也是根據績效目標，形成預算的過程。通過對專項代表項目的實地訪談，本文在戰略地圖基礎上建立績效評價指標體系，該指標體系的建立以組織戰略為基礎，目的是實現組織戰略和績效目標的一致、財務指標與業務指標的并重，實現業務拉動財務、財務監督業務的良性循環，充分體現預算與績效的一體化邏輯關系[8](如圖4所示)。

圖3 Z大學戰略地圖——專項資金預算

從圖4可以看出，該邏輯關系中形成的績效評價指標體系，既包含從高校戰略直接演變成的結果績效目標，也有反映績效目標實現程度的進度控制績效目標，還有測度項目價值的可研績效目標，績效評價充分貫徹在事前(可研)、事中(進度控制)、事后(結果)三個維度上，實現了預算與績效管理的高度一體化，構建事前事中事后的績效管理閉環系統。

三、高校專項資金全面預算績效指標體系構建

1.績效評價指標選定

依據戰略地圖理論，Z大學對專項資金預算建立了績效評價指標體系。該體系全面涵蓋戰略地圖的四個維度，細化到三級指標庫，其中一級、二級指標進行固定，三級指標要體現出專業性和可行性。分解結果如表1所示：

表1 專項資金績效評價指標體系

這套績效評價指標體系具有以下特征：(1)整套指標體系以組織戰略基礎的四個維度為視角，以預算資金的績效目標為準繩，以專項資金的審批立項、過程管理和結項評價為邏輯編制；(2)指標體系中的一、二級指標相對固定，三級指標由項目申報單位自主擬定，數量以3-5個為宜；(3)三級指標對應權重通過層次分析法確定，申報單位可以進行選擇，由預算組織單位進行審核調整；(4)三級指標可以根據預算組織單位提供的指標庫選取，也可由項目申報單位自行抽取。

2.指標體系權重的計算

首先，根據設計出的績效評價體系，利用層次法求出標準層每個標準的相對權重，把指標的重要程度進行量化，最終計算得出各個指標的具體權重。

用問卷調查的方式，獲取被調查人員(1)選取對國內公辦院校的財務負責人、職能部門負責人發放的調查問卷，共收回有效問卷1099份。關于指標的兩兩重要程度的打分，打分的依據為比較一個指標相較于另外一個指標的重要程度，如表2所示，以財務維度/客戶維度為例，若認為財務維度與客戶維度相比略重要，則打分為3。則客戶維度/財務維度的得分應為1/3。按照調查問卷結果，在一致性校驗通過后，建立比較矩陣(表3)，先確定財務等四個維度的權重，再確定每個維度內各個指標的權重，最后各個指標的權重乘以其所在維度的權重得出該指標的最終權重。

表2 相對重要性標度

表3 Z大學專項資金績效評價四維度判斷矩陣

四、全面預算績效評價的應用

1.戰略地圖實施

Z大學為了保障戰略地圖的實施，建立財經領導小組負責總體工作，財務處是績效評價的歸口管理部門負責組織工作[9]，專項資金項目的日常管理由各個職能部門負責，實施項目庫制度[10]，包括立項、日常管理和結項。

(1)戰略執行。結合Z大學建設的總體目標，6個職能部門要制定部門的具體目標，建立嚴格的項目庫制度，按照學校戰略發展需要安排項目，實施3-5年的滾動管理，非入庫項目當年預算資金不予考慮，已入庫項目可以優先安排資金，可以提前項目執行時點。這樣，學校-財務處-職能部門-項目組在項目入庫時就對資源的調配和項目的執行達成了統一意見，形成良好的協同關系。

(2)持續自評報告+他評結合。績效評價要按照“自評+他評”原則進行。先由項目負責人提交自評報告，對項目預算資金的實施情況進行自我評價，然后由項目主管職能部門會同外聘專家和財務處對自評結果進行再評價，其中涉及財務數據的部分全部由財務處的信息系統提供，評價結果要對項目負責單位進行反饋。

2.績效評價的測算

為了檢驗以平衡記分卡四個維度為基礎的全面預算指標體系實施效果，Z大學從2018-2020年全校專項資金預算項目作為試點，項目結束按照申報書進行績效評價，以三年為一個周期進行調整。

(1)財務層面。本文以Z大學財務處2018-2020年的分項目預算經費數據作為財務數據來源，主要以財務處財務系統中的預算資金到位和使用情況作為財務層面績效指標完成情況的依據。經過分析發現，三年間不同項目預算執行效率具有明顯的項目類別特征，其中公共服務類和教學類項目的執行效率相對較高，項目執行效率在80%-100%之間，但所有項目普遍存在資金到位時間滯后、使用時間過于集中于第四季度這一現象。這部分指標完成情況還會受到上級預算資金撥付時間的影響，并不能完全反映預算資金的使用效率，要與其他非財務指標結合進行分析。

(2)內部業務流程層面。內部業務流程層面是實現戰略目標的關鍵內部過程，主要體現在兩個方面:一是項目的立項，主要由項目隸屬職能部門來進行把控；二是項目的執行管理，主要由項目負責單位進行控制;這兩個過程都對項目的服務對象層面和學習與成長層面有重要影響。比如學科類里面的“2020年公共分析與計算平臺三期裝備計劃”，不僅業務管理制度健全，而且對產出指標的設定及考核標準非常清晰明確，在項目運行過程中自動對服務對象滿意情況進行調查，獲得了關于客戶滿意度維度的一手資料，業務流程也得到優化。

(3)服務對象層面?，F有資金項目從服務對象來看，主要為學?，F有的師生，少量大型學科項目會涉及社會服務，但基本上不涉及經濟利益，這可能會降低項目負責人對服務對象的關注，在筆者調查的重點項目中，教育類、學科建設類項目都比較注重對服務對象范圍進行劃分，并能夠形成書面調查問卷。但是對于公共服務類項目，由于服務對象范圍較廣，原來在執行中總是模糊處理，現在績效評價中在三級指標中進行細化分解，項目執行中也注重對服務對象的反饋，服務滿意程度大大提高。

(4)學習與成長層面?？冃е笜梭w系中的學習與成長層面主要體現各種效益指標，劃分為經濟效益、社會效益、人才效益和組織效益，雖然高校的專項資金項目中大多數不涉及經濟利益，但為了保證績效指標的完整性，仍然保留“經濟效益”指標。在執行中項目負責人可以根據需要對該指標的權重進行調整，如果社會中提供有類似服務項目，可以參考社會收費標準計算項目的經濟效益。比如 “2020年高性能計算平臺及學科建設”中，盡管對社會提供計算服務不收費，但是仍然可以按照社會收費標準計算項目的經濟效益。

表4 “2020年公共分析與計算平臺三期裝備計劃”產出指標(節選)

五、結論

結合Z大學的專項資金預算情況，利用戰略地圖可以有效界定各層面的項目目標和績效期望值，形成明確的戰略規劃。當然，戰略地圖實施過程中要注意以下問題：第一，戰略地圖，關鍵KPI的設定和控制需要花費大量人力、物力去平衡成本和戰略需求，而每所高校進行的“雙一流”建設，都是基于自身資源和人力資本的實踐，是一次前所未有的探索，需要借鑒國內外知名高校的經驗和教訓進行調整；第二，本文的戰略地圖初步實踐是在基于平衡計分卡的四個維度展開的，但這并不是固定的模板，高校建設中的項目類型多樣，可以根據實際情況調整變更。