建設項目環評中生態環境部門職責義務與法律責任分析

文|田亦堯 吳蔚

《環境影響評價法》在2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上通過，于2016年、2018年進行了兩次修正。目前，環境影響評價制度改革進入深水區，地方實施中遇到的新問題亟待修法解決，地方改革中創新的舉措亟須修法保障，修改《環境影響評價法》已經十分必要和緊迫，且修法的工作基礎已經成熟，新一輪的修法也已提上了日程。作為修法的基礎性工作，針對環評實踐中顯現出諸多權責分配不清的問題，有必要梳理現有各主體的職責義務與法律責任的實施情況，其中生態環境部門作為建設項目環評的主導立法部門與實施部門，其所承擔的職責義務與法律責任需要予以重點分析。

建設項目環評中生態環境部門職責義務與法律責任的構成梳理

生態環境部門的職責定位

生態環境部門負有建立健全生態環境基本制度、生態環境準入的監督管理以及生態環境監督執法等職責。在環評工作中其職責體現為以下幾個方面。

對建設項目環境影響評價文件進行審批備案。各級地方生態環境部門依其行政分級審批對應的建設項目環評文件。例如，國務院生態環境主管部門負責審批以下建設項目的環評文件：核設施、絕密工程等特殊性質的建設項目；跨省、自治區、直轄市行政區域的建設項目；由國務院審批或核準的建設項目，由國務院授權有關部門審批或核準的建設項目，由國務院有關部門備案的對環境可能造成重大影響的特殊性質的建設項目。

對建設項目環境影響評價文件編制與實施工作開展監管。生態環境部門的監管包括對環評機構出具的環評文件進行審核把關、對建設單位實施情況的外部監管、對審批流程和質量的內部監管。在環評文件的外部監管上，生態環境部門應當加強對環評文件編制單位的監督管理和質量考核，并監督環評文件在事中事后的實施情況；在環評審批的內部監管上，上級部門對下級部門的環評文件審批和監管工作進行監督和指導，在發現不符合審批條件批準建設的文件時，上級部門應當責令下級部門對文件重新審批。

對違法的建設單位、技術單位進行處罰。生態環境部門有權對未依法報批、報請重新審核、備案環評文件擅自開工建設的建設單位和在環境影響評價工作中弄虛作假的建設單位及其主要人員、非法收取費用的技術單位進行處罰。生態環境部門應當對建設項目投入生產或者使用后所產生的環境影響進行跟蹤檢查，造成嚴重環境污染或者生態破壞的，應當查清原因、查明責任，對沒有開展環境保護措施的建設單位要求限期整改并處罰。

生態環境部門的義務分析

生態環境部門的義務貫穿于環評審批工作的全過程，依環評工作流程可分為：審批前的環評基礎標準規范設定義務。環評基礎標準規范的設定工作包括：環境影響評價的基礎數據庫和評價指標體系建設；建立必要的環評信息共享制度；制定并公布建設項目的環評分類管理名錄；制定環評文件的基礎文本要求；制定建設項目環評文件編制的能力建設指南和監管辦法；制定環境影響后評價制度規范。

審批中的規范審批義務。生態環境部門開展環評工作需要貫徹公眾參與原則，公開環評文件，既要保障公民、法人和其他組織的意見和建議能夠及時傳達，也要充分保障建設單位陳述意見、質證及申辯權，提升環評決策科學性。審批人員應當秉公用權，嚴肅執業紀律，依法批準建設項目環評文件，不得收取審批、備案環評文件的費用。

審批后的環評后評價義務。生態環境部門應當對審批的建設項目開展環境影響后評價工作，對建設項目環保設施設計、施工、驗收、投入生產或者使用情況，以及有關環評文件確定的其他環境保護措施的落實情況，進行監督檢查。對于建設單位的違法違規行為應依法嚴格查處并糾正。

生態環境部門的法律責任組成

現有建設項目環評法律法規中，對生態環境部門法律責任的規定集中在對審批工作失職與事中事后監管過程失職的追責。主要包括以下三種類型的責任。

違法收取審批費用的法律責任。生態環境部門審核、審批建設項目環評文件，不得收取任何費用。若出現該違法行為，上級部門應當責令退還；情節嚴重的，直接責任人員將被追究行政責任。

違法批準建設的法律責任。生態環境部門工作人員徇私舞弊，濫用職權，玩忽職守，違法批準建設環評文件的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。上級部門有權責令下級部門重新審批不符合建設條件的環評文件；對于多次違規審批且情節嚴重的地區部門，有關機關可以給予處分并由省級以上生態環境部門收回環評文件審批權限。

審批后監管失職的法律責任。對于在建設項目事中事后監督管理工作中失職的相關人員，應當依照《公務員法》以及《行政機關公務員處分條例》等給予行政處分或者辭退處理；涉嫌犯罪的，移交司法機關處理。上級部門亦應追究其生態環境損害責任。

建設項目環評實踐中反映的生態環境部門履職擔責問題

環評基礎標準規范制定仍與實踐需求相脫節

環評基礎標準規范的制定是環評工作開展的基礎，環評文件的制定以及審批都依賴環評制度標準與規范的設定?，F有的環評基礎規范無法完全契合實踐需求，主要體現在以下幾個方面。

覆蓋建設項目行業仍需擴展?！督ㄔO項目環境影響評價分類管理名錄》（以下簡稱《名錄》）制定時參考了《國民經濟行業分類》，經過拆分、分類、調序后形成現有框架結構。雖然《名錄》在2021年進行了修訂，規范化和科學化有所加強，但是在實踐中仍然暴露出一些問題?！睹洝冯m設置了55個行業，涵蓋大多數現有建設項目，但對于無須環評的項目和報請上級后確定環評文件的項目區分仍顯不足，這就導致部分生態環境部門在對未列入的建設項目進行環評審批工作中缺乏參考標準。

環評文件類別劃分標準無法貼近實際需求。目前環評文件劃分的基本考量因素包括：環境影響要素復雜程度、生態環境影響程度、環境風險大小。生態環境部門根據建設項目所含各種因素影響程度來設定使用的環評文件類型，這些因素不是固定值，而是會隨著社會生產變化和行業科技水平提高而產生變動。實踐中許多建設單位和環評機構表示某些項目實際需要的評價預測項目較為簡單卻采用較復雜的環評報告書，這直接增大了編制的工作量，也間接影響了建設項目的開展進程與經濟效益。

《建設環境影響評價技術導則總綱》要求冗雜。實踐中不少生態環境部門和建設單位反映建設項目環境影響評價文件越編越厚，越編越多，而建設項目涉及的環境要素并不復雜。比如，一些建設項目可能僅涉及大氣污染，卻還要根據該導則所要求的水污染、土壤污染等其他污染形式的影響進行專門卻無實際意義的分析預測，增加了企業的環評成本和基層生態環境部門的審批工作量。

環評審批制度缺陷與行政執行能力不足

環評審批是開展環評工作的核心環節。由于現在生態環境部門缺乏完善的審批制度保障和充足的行政執行能力，生態環境部門往往“心有余而力不足”。主要存在以下三個問題。

審批備案程序繁雜。實踐中由于審批程序設置不合理、各審批部門溝通不暢，建設單位往往需要多次提交同一份材料，且材料流轉緩慢。行政審批流程過于冗雜，環評審批與項目開工無法良好地銜接，導致建設單位為趕工而選擇“未批先建”。

行政審批壓力過大。一方面，部分地區進行行政審批歸口管理改革后，建設項目環評審查統一由行政審批部門（生態環境部門）實施，但是行政審批部門僅僅對環評文件實施形式審查。另一方面，隨著簡政放權改革，在審批時限被不斷壓縮和編制經費不足的情況下，目前人員緊缺的基層審批部門也難以對環評文件進行實質審查。

權力配置不合理。生態環境部門享有環評否決權但沒有最終決策權，且由于部門利益沖突，環境影響評價文件審批過程受到其他部門的壓力，權力配比的錯位導致生態環境部門需承擔極大的審批壓力，且出現問題時要面對公眾的指責。此外，單就環評否決權來看，亦存在分權不確權、分權不分責、分權不護權、分權不限權的制度設計問題。

環評監管懲罰有法難行與失職追究無責可依

環評制度的有效落實需要強有力的監管與執法進行支撐。然而部分生態環境部門在監督執法過程中懶政怠政，且因難以對其追責，導致環評的預防作用弱化。具體來講，監管執法工作不到位主要體現在以下三個方面。

環評事中事后監管不到位。隨著環評驗收制度的改革，建設項目自主驗收作為環評事中事后監管改革的主要內容，取得了一定的成績，但仍存在一些問題。從政府層面看，生態環境部門監督檢查力度不夠，部分自主驗收流于形式，自主驗收質量下降、驗收服務市場混亂，政府監管有待提升。從企業層面看，一些建設單位施工期并未按環評文件及審批意見要求開展對應的環境保護工作，建設項目運營后不遵守環保合規要求。

“未批先建”執法與處罰力度不夠。對環評文件尚未審批通過就擅自開工的建設單位，生態環境部門有權責令其停止建設，并根據違法情節和危害后果，按照建設項目總投資額的一定比例進行罰款、責令恢復原狀，對相關項目的直接負責人處以行政處罰。然而從實踐情況來看，“未批先建”的情況仍屢禁不止。這一方面是因為建設單位違法成本較低，另一方面是因為在監督執法過程中不同地區和執法主體能力參差不齊，責令停止項目建設、罰款、恢復原狀等懲罰措施很難達到法定要求，且實際上的“未批先建”罰款仍以小額罰款為主，監管執法效果大打折扣。

追責生態環境部門難度大。以《環境影響評價法》為主的建設項目環評法律法規中規定了生態環境部門的職責義務，但是缺乏法律責任的設定。經過課題組統計，現行建設項目環評法律法規中，涉及生態環境部門義務的共125條，但有配套法律責任規定的只有19條。義務與責任的不匹配可能導致部門義務虛化，出現問題無法追責的情況。

生態環境部門增強履職能力和依法擔責的未來實現路徑

做好審批前的標準和指導規范的制度準備工作

■ 生態環境部門應當加強對環評文件中施工期環境管理要求的針對性和可操作性的審查，避免環評文件成為一紙空文。CNSphoto供圖

應當統籌考察行業建設情況，合理規劃各行業環評文件審批要求。一方面，對于環境影響要素復雜程度、生態環境影響程度和環境風險相對較小的建設項目的環評文件要進行適當簡化降級，對建設項目的非必要環評要素應當刪除，減輕企業的環評成本和審批單位的工作量。另一方面，進一步擴大建設項目環評覆蓋行業范圍并提升對應文件精準度，提高環評文件的科學性與有效性。對于未納入《名錄》的建設項目，確定其適用的環評文件應當制定對應的操作指南，區分好無須環評的項目和報請上級后確定環評文件的項目，指導基層部門依規處理，提升工作效率。生態環境部門應通過開展調研，吸納各方反饋意見推動落實具體修改事宜。

加強建設項目環評審批制度建構和行政執行能力建設

首先，完善審批流程。應著力簡化審批文件及審批程序，提升企業自主驗收能力。精簡報批要件，凡能在部門之間或者部門內部流轉獲取的材料，不要求建設單位二次提供。同時，應當壓減前置材料，進一步優化審批流程，將簡單項目的審批逐步由線下轉移到線上進行審批，提高審批效率。各地生態環境部門可以依據相關法律法規，形成行業環保準入負面清單，由企業照單自檢。建設項目的自主驗收工作需建立在良好監管環境的基礎上，各級生態環境部門需規范驗收服務市場，加強驗收質量的監管。

其次，推動審批實質化改革。一方面，環評審批應當充分讓公眾、專家、其他組織參與環評審批的決策，吸引高水平人才加入審批部門，提升環評審批隊伍能力。另一方面，簡政放權不應當以犧牲環評效果為代價，應當給予環評審批部門充分的經費，并結合項目的具體情況安排審批時間，減輕基層部門的環評壓力。

最后，優化權力責任配置。應當明確“誰決策，誰負責”的劃分原則，結合《名錄》中建設項目的污染程度合理劃分環評否決權。無污染或者輕微污染的項目否決權與決策權由生態環境部門享有，重大污染的建設項目環評否決權由最終決策機關享有，均衡享有環評否決權機關的權力與責任。

探索建設項目環評監督機制與運行模式

首先，應當將監管的具體事項與責任義務落實到具體監管部門。明確項目審批期、項目施工期、項目運營期的監管主體，將監管責任按時間順序進行劃分，精準分責。其中，施工期與運營期的監管主要由生態環境部門進行，生態環境部門應當加強對環評文件中施工期環境管理要求的針對性和可操作性的審查，避免環評文件成為一紙空文。同時，針對項目實施差異化監管，引導建設單位積極參與到環境管理活動中來，增強企業的自治能力。

其次，各級生態環境部門應當全面加強環境監管隊伍建設。一方面，基層生態環境部門應當積極參加專項業務培訓，提高環境監督執法人員的素質與水平。另一方面，建立跨部門聯動執法體系。生態環境部門需要加強與公安、城管、市場監督等部門的聯動執法。在發現違規情況時，各部門應當及時分享違規具體情況，以保障監管執法機關能在第一時間介入，對相關監管事項進行連續監管、網格控制、集中處置，提升執法力度與能力，讓執法不打折扣。

最后，應當完善生態環境部門法律責任與職責義務相匹配，建立全方位的法律責任追究機制。下一步進行立法修改時應當考慮生態環境部門職責義務與法律責任的均衡性，讓職責義務實質化。通過合理增設法律責任督促生態環境部門在環評工作的全過程中依法履職。