民間慈善組織審計模式探析

徐瑋（副教授/博士）（西安財經大學商學院 陜西西安 710100）

一、引言

近年來，我國民間慈善組織在慈善活動、動物保護、災情捐贈、非物質文化遺產的傳承和保護等諸多方面發揮了重大作用，逐漸進入了社會公眾的視野，激起了社會公眾的高度參與感，從某種程度上來說民間慈善組織填補了政府和市場功能的缺失。慈善活動具有公共服務性，慈善捐贈社會參與度較高，且民間慈善組織的內部信息不觸及商業機密，即不存在不正當競爭問題，因此社會公眾對于慈善事業的關注焦點始終是“公開透明”。但現實中卻存在部分民間慈善組織借“慈善”“公益”之名，行“避稅”“牟利”之實，引發了社會公眾的輿論問責和強烈不滿。尤其是疫情期間發生的個別民間慈善組織違法行為事件，引起了社會的廣泛關注。由此可以看出，民間慈善組織的核心在于公信力，而公信力的根本在于其是否足夠公開透明、是否愿意接受社會各界的監督。頻繁出現的問題，不僅損害了民間慈善組織的形象，破壞了慈善事業的聲譽，甚至會成為民間慈善組織長遠發展的阻礙。

在慈善領域引入第三方審計，同時通過輿論以及社會公眾對慈善事業的運行狀況進行監督，在一定程度上能夠降低譬如“偽慈善”活動等腐敗現象的滋生，進而促使慈善事業走向陽光化、公開化和透明化。但目前我國民間慈善組織的信息披露不夠詳實，管理費用較高，審計部門主要關注民間慈善組織的財務報表，而對于其他在財務報表上難以體現的賬目明細關注較少，監督不到位，導致現行的審計監督效果不顯著。因此第三方審計如何更好地介入慈善領域，提防“慈善”腐敗、提升“慈善”管理，進一步探究、創新民間慈善組織審計模式，強化慈善理念，有效實現民間慈善組織的社會價值，是慈善審計的關鍵所在。

二、我國民間慈善組織審計現狀

（一）慈善審計立法尚不完善

我國于2016年頒布的《中華人民共和國慈善法》是慈善領域第一部集基礎性、引導性和綜合性于一體的法律制度。雖然《慈善法》的全面實施使我國慈善審計工作具有了一定的法律依據，但有關慈善審計主體、慈善組織的績效評價標準、善款的使用標準、慈善審計程序、慈善審計途徑及信息公開等方面，尚無明確、清晰的法律制度約束。《慈善法》對慈善審計工作約束的欠缺，難以解決在審計民間慈善組織過程中遇到的各種問題，給慈善審計工作的順利開展、審計監督的實施和審計目標的實現造成了一定的阻礙。

（二）慈善審計主體、審計內容尚不明確

據新華社報道，截至2019年11月，我國登記且認定的民間慈善組織已多于7 500個。同時相關數據表明，2019年我國有4.1萬個社會組織相繼開展了6.2萬個扶貧項目，投入了超過600億元的資金，具體情況如表1所示。可見，對于我國審計機關而言，如此龐雜的民間慈善組織數量以及繁瑣的慈善項目審計任務過于艱巨。同時由于我國《慈善法》并未對民間慈善組織的審計主體作出明確界定，這也導致出現了慈善審計領域能否引入民間審計、如何解決民間審計與政府審計以及慈善組織內部審計的關系等問題。

表1 2017—2018年我國民間慈善組織情況表

此外，當前對民間慈善組織的審計工作仍局限于財務審計方面，主要對慈善資金進行審計，并未追蹤慈善物資從募集到捐獻的整個流程，對于慈善款項的運用效益也未過多關注，導致慈善審計的結果難以體現其綜合績效，無法全面體現慈善審計的監督效用。因此民間慈善組織審計工作應明確審計內容，嚴防侵占、挪用慈善資產等行為的發生，以保證慈善活動的真實性和合法性。

（三）慈善審計范圍局限、審計方式方法單一

我國現行關于慈善機構的管理辦法當中針對特定時期的重大慈善項目，并無明確的審計范圍和時間規定。對于一些重大的慈善項目，由于會有一大部分資金流入民間慈善組織的基金賬戶，且資金流入周期持續時間較長，給貪污腐敗現象的滋生提供了可能。目前對我國民間慈善組織只進行年報審計，不重視日常審計，難以確保慈善基金的公信力。因此我國應擴大民間慈善組織的審計范圍，定期、重點進行審計。此外，我國民間慈善組織審計工作大多采用手工查賬的方式，并未借助計算機、互聯網等高科技技術進行審計。審計人員僅僅照搬、依照平常對企事業單位等的審計工作模式，對民間慈善組織的運營缺乏了解，以致于審計效果并不是很理想。

（四）信息披露不詳實，審計監督機制不健全

目前我國大多數民間慈善組織僅對外公布了一部分財務信息，通常選擇公開一些正面或迷惑性較強的信息，所披露的信息不完整，對于慈善資金來源、數量和具體用途等信息披露得不詳盡或者直接不予以披露。甚至某些民間慈善組織未公布接收慈善款項的內容，公眾也缺乏查詢信息的渠道，無法對民間慈善組織進行全面的慈善審計監督，審計目標難以實現。

當前，我國的慈善事業在社會監督、政府監督管理和慈善組織自律等方面存在諸多問題，諸如“郭美美事件”等負面事件的頻頻發生使得社會公眾對我國民間慈善組織的信任度和認同感大大降低。慈善活動作為一項陽光工程，其公開透明性和公益性是慈善事業長遠發展的關鍵所在。慈善審計監督機制是提高民間慈善組織公信力的制度保障，而公信力則是健全審計監督機制的價值追求。因此只有加強對民間慈善組織的慈善募捐、慈善資金運行等方面的審計監督，才能保證民間慈善組織的健康長遠發展。

三、國外慈善組織審計經驗借鑒

（一）慈善立法優先，法律法規健全

美國的《公司法》《稅法》《薩班斯法案》以及《模范非營利組織法案》當中都有關于慈善組織審計的條例，對慈善組織的行為進行了約束，同時嚴格規定了慈善審計工作的標準；《審計準則匯編》當中針對慈善組織的審計人員做出了特殊要求：審計人員必須公開、透明地向政府和捐贈者出具審計報告。

英國慈善組織審計按照《公司法》《慈善法》開展工作，其中《慈善法》已有400余年的歷史，是經過多個世紀的實踐經驗總結。比如1992年頒布的《慈善法》中要求：任何慈善組織都有責任和義務向慈善委員會按時提交年度報告，未提交年度報告且沒有正當理由的均屬于違法行為。2008年新頒布的《慈善法》當中增加了審計的基本原理、慈善審計報告和外部審計人員應遵守的審計程序等內容。此外，英國審計委員會在頒布的《實務公告第11號——慈善審計指南》中，制定了審計工作細則，提供了慈善審計報告的規范樣本。

（二）慈善過程規范，審計報告透明

美國的慈善組織以公司化的模式運營，針對慈善的各個環節均有嚴格的程序。慈善組織必須接受獨立審計人員的審計，其經營狀況和財務狀況需經過專門的機構進行審計。慈善組織的審計程序十分嚴苛，且審計結束后不僅需要將年度報表、其他相關資料報告給政府，還要將其公布于眾，每個公民都有查看權和監督權。同時美國慈善基金會要求慈善組織需在出版物、各個網站等公布慈善資金的使用情況，以便公眾隨時查閱，有較高的信息公開度和透明度。

英國特別重視慈善組織信息的“公開化、透明化”，借此提高慈善組織的公信力，要求慈善組織必須公開的信息從質量和數量上都不遜于上市公司，所有人都有權查看慈善組織相關財務報告以及年度賬目，確保慈善組織“全透明”的重要方式就是行政監管。此外，英國每年都組織專門的審計人員對慈善組織進行審計，審計范圍包含各類賬戶信息，當審計結束后，審計人員需將審計結果真實、完整地報告給慈善委員會。

（三）嚴格慈善審計監督，提高審計效果

美國在對慈善組織進行審計時，綜合運用審計準則和相關法律法規對審計工作內容進行約束，有效地確保了審計監督的良好效果。美國已形成了基于相關法律法規、慈善組織的自我監督、審計部門監管以及第三方機構評估的完善的審計監督體系。第三方機構的獨立評估制度不僅向社會公眾提供了慈善組織內部控制和慈善資金管理的真實情況和合理公正的評價，還從內部控制有效性和資金管理等方面對慈善組織進行了多角度監督。

英國由專業的審計人員或獨立考核官對慈善組織進行審計或獨立考核，他們須向慈善委員會報告所有的重大事項，且財政年度報告中需包括審計報告。英國慈善組織的特色之一是專門設立了審計監管機構——慈善委員會。慈善委員會獨立于政府，擁有調查權、登記認定權、建議權、財務監督權以及指定審計等五大職能，其將常規和指定的審計監管相結合，從而做到對慈善組織實行全面、系統的監管。

四、我國民間慈善組織審計新模式

（一）推進慈善審計立法，確保審計監督權力

民間慈善組織屬于非營利機構，其運作管理框架、資金運轉模式及項目活動范疇與營利性企業、行政事業單位相比具有很強的特殊性。因此為促進我國慈善事業的長期規范發展、提升民間慈善組織的公信力，推出一部針對我國民間慈善組織合理化制度設計和審計監督機制構建的慈善法規勢在必行。完備的慈善事業審計監督可以有效打消社會公眾對民間慈善組織善款流向的質疑，真正成為促進慈善事業健康發展的“一劑良藥”。慈善立法將突破束縛我國慈善事業發展的桎梏，對我國民間慈善組織過去長期存在的監管不到位、依循法律法規不明確等問題做出引導和規范，確保審計監督權力落實到位，提升民間慈善組織的審計效率、有效促進我國經濟社會的健康發展。

（二）提升慈善審計公信力，完善審計三維體系

引入政府審計、民間審計與內部審計，構建三位一體的審計體系。接收政府補助及社會公眾的愛心捐贈是民間慈善組織的主要資金來源，因善款屬于社會公共資源，所以需要構建完備的審計體系，確保社會公眾對慈善資金的使用進行有效監督。因此構建一套以政府審計為重心、慈善組織內部審計為基礎、社會第三方審計為輔助的三位一體、互相融通的審計監督體系至關重要。在對民間慈善組織進行審計時，除了對慈善組織內部進行財務審計外，政府以及社會第三方審計組織應對慈善組織的資金使用流向、慈善項目捐助等進行績效審計，從追蹤整個捐款流程，把控每筆善款的資金流向，提供可信的賬目以供核查，并提升慈善活動的公平性和透明性，充分發揮國家、社會以及公眾對慈善事業的監督作用，提升民間慈善組織的社會公信力，提高社會公共資源的使用效益，促進民間慈善組織審計體系的不斷完善。

（三）創新慈善審計方式，擴大審計覆蓋范圍

隨著網絡和信息化技術的不斷發展，社會公眾能夠獲取民間慈善組織善款使用的更多信息，因此對于民間慈善組織來說，以往一年一審的審計方式已不能滿足社會公眾對民間慈善組織的高公信力要求，并且由于捐贈物資的多樣性、繁瑣性，民間慈善組織有必要將日常審計融入日常工作當中，及時、有效地對物資和善款進行審計，且向社會公眾公開審計報告，明確善款使用去向，對善款捐贈者及社會公眾給予充分的知情權，彌補民間慈善組織的審計范圍缺陷，提高慈善審計的覆蓋率。同時，新技術的發展也給民間慈善組織審計帶來了新的機遇，對于部分數額龐大的慈善項目善款，全部使用手工查賬的方式進行審計并不現實，利用大數據、云計算技術跟蹤慈善物資的捐贈及使用情況，可以大幅減輕人工成本的壓力，提高善款的使用效率。

（四）強化慈善信息披露，建立審計監督平臺

善款流向等信息的獲取是審計監督的基礎，其在民間慈善組織審計監督機制中扮演著舉足輕重的角色，同時也是各審計監督主體發揮作用的平臺和渠道。民間慈善組織具有結構簡單、流程清晰、財務透明等特點，但由于監管不到位、人員配備不到位等因素驅使，其日常活動與管理的各個環節均會產生不對稱信息。因此，必須完善民間慈善組織的信息披露制度，建立全民參與的審計監督平臺，通過社會各界的共同監督，提高慈善組織的信息透明度，真正發揮審計的監督作用。同時要利用好網絡平臺、媒體傳播等現代化信息手段，通過對善款使用過程的全面追蹤和及時有效的財務信息反饋機制來明確捐贈物資的來龍去脈，杜絕慈善組織內部貪污善款等腐敗行為的發生。

五、結語

民間慈善活動本身具有復雜性、繁瑣性等特點，針對這些特點構建一套民間慈善組織審計監督體系是提高審計信息披露質量、提升善款使用透明度、增強社會公信力的重要保障。慈善法規體系的日益完善，審計人員專業素質、法律意識、職業道德等綜合能力的穩步提升，慈善組織日常物資管理流程的嚴密性以及先進高效的審計方法是民間慈善組織審計職能發揮的重要前提，而這些均依賴于慈善審計立法的完善、慈善審計規則的制定以及慈善審計機制的構建，同時也是我國需要長期努力研究和解決的問題。為改善民間慈善組織公信力缺失的現狀，促進慈善事業的穩步發展，應始終堅持行業自查、社會監督、政府管控三位一體的審計模式，建立健全法律規范，不斷創新慈善審計方式方法，穩步深化慈善理念，真正實現民間慈善組織的社會服務職能。