變動時期美國科技政策發展的邏輯和走向
——從特朗普到拜登

樊春良

(1.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190;2.中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049)

0 引言

科學技術在美國國家發展中起著十分重要的作用，在第二次世界大戰期間，美國動員全國的科技力量應對戰爭，一系列嶄新的科學應用和技術發明直接改變了戰爭的進程。二戰之后，美國迅速成為世界科學技術的領導者。1945年萬尼瓦爾·布什的著名報告《科學——無止境的邊疆》塑造了戰后美國科學技術發展的進程[1]。戰后75年，美國的科學技術經歷了冷戰時期的輝煌 (1945—1975年)、調整和經濟競爭時期 (1975—1990年)和面向經濟全球化時期 (1990—2016年)。美國長期占據科學技術世界第一的領先位置，美國發明的一系列高新技術改變了世界的面貌和進程。冷戰結束后，隨著其他國家科學技術的發展，美國的科技實力相對下降，調整和改變的壓力不斷加大。

2017年1月，特朗普就任美國第45任總統，美國進入一個新的變動時期。面對不斷增強的國際競爭壓力、國家競爭力的下滑 (以制造業為代表)和不斷激化的國內矛盾，特朗普政府一改往屆政府面向全球發展的導向，回歸國內，提出 “使美國再次偉大”的口號。特朗普政府在減稅、強硬貿易政策、加強外交軍事布局和放松金融監管方面采取了一系列激烈的措施。相比于其他政策領域的巨大變化，特朗普政府的科技政策看起來變化平穩，但在 “使美國再次偉大”的國家戰略轉向之下，其變化和轉型的傾向也十分明顯：強調國家安全，聚焦面向未來產業發展的新興技術和國內需求。特朗普政府4年的科技政策充滿了爭議，一方面在促進人工智能、量子科技等領域的發展取得了突出成就，另一方面對氣候變化相關科技領域的忽視以及在環境、健康等重要領域的決策漠視科學證據，特別是在抗擊疫情方面不重視科學界的意見，引起科學界的極大反感。特朗普政府的科技政策是在其執政理念和整體政策框架之下提出的，在與國會和科學界的沖突、磋商和合作中逐漸成型的，既體現了新時期美國政府對國際形勢和國內需求的判斷，也融合國會兩黨的共識和科學界的訴求，有相當強的政治基礎和內在的發展邏輯。如同特朗普政府其他領域的政策一樣，其科技政策也在相當大的程度上改變了美國科學技術發展的格局和走向，也是新一屆政府科技政策制定和實施的有力基礎和制約。

與特朗普政府任命科技官員嚴重滯后、科技政策逐漸明晰不同，拜登政府在上臺之前就明確提出了其科技政策。拜登在競選時期已經明確提出其科技發展綱領，在就職前提名其總統科學顧問及其他重要科技職位，并通過給他提名的科學顧問埃里克·蘭德 (Eric Lander)寫信，全面闡明其科技政策的主要議程[2]。拜登政府的科技政策既有區別于特朗普政府不同的特點，也有與之相當一致的地方，表明美國政府科技政策的發展存在著內在的邏輯和動力。因此，對從特朗普政府到今天拜登政府科技政策的演進做一探討，有助于深入認識理解美國科技政策的發展邏輯和未來的走向以及對中國和世界其他國家的影響。

本文從分析科技政策在美國的含義和影響因素出發，對特朗普政府四年科技政策的主要進展做深入探討，概括分析拜登政府科技政策的要點，分析美國科技政策發展的內外在因素，提出美國科技政策發展的若干趨勢和對我國相關的若干政策建議。

1 科技政策在美國的含義和影響因素

1.1 科技政策在美國的含義

科技政策是政府支持科學技術發展以及利用科學技術發展為國家目標服務采取的所有措施的總和。美國科技政策研究的奠基人之一哈維·布魯克斯教授把科技政策的議題分為相互關聯的兩類： “含有科學因素的政策” (Science in Policy)和 “為了科學發展的政策” (Policy for Science) (這里的 “科學”含義包括技術)。第一類是指議題的內容基本上是政治的或管理的，但深深依賴于科技因素，如禁止核試驗、裁軍政策；第二類是支持和管理國家科學事業的政策、科學計劃/項目，兩者不是截然分開的，存在著聯系[3]。布魯克斯的思想反映了美國科學技術在國家政策領域的地位和內容，較近的說明是2009年2月12日奧巴馬總統提名的科技政策辦公室 (OSTP)主任霍爾德倫在美國參議院商業、科學和運輸委員會作證時的解釋。他這樣說：政府的科學技術政策由兩大部分組成，一個是為科學技術的政策 (Policy for science and technology)，即加強公共和私營部門研究與發展事業相關的政策、科學技術教育和培訓相關的政策，以及創造條件使科學技術的進展轉化為整個社會的經濟、安全和環境效益的政策；另一個是為政策服務的科學技術 (Science and technology for policy)，即政府在經濟、國防、健康衛生和環境等政策的形成中，需要運用從科學和工程學而來的洞察力[4]。因此，美國的科技政策不僅表現在對科學技術發展的支持，而且表現在利用科學技術支持經濟、能源和環境等廣泛重要的國家政策議題。相應地，美國政府的決策更依賴于外部科學咨詢。美國科學咨詢對決策者的影響較其他國家更為廣泛，被稱為 “美國現象”[5]。不僅白宮、國會和聯邦各部門都有自己的科學咨詢機構，而且科學界和民間有大量的多樣化的科學咨詢團體，其最高水平的代表是美國總統科學顧問制度。

美國的科技政策主要表現在幾個方面：科學技術對國家宏觀政策的支撐和地位；政府對科學技術自身發展的支持；政府決策與科學咨詢的關系。

1.2 美國科技政策發展的影響因素

戰后75年，美國科技政策發展的影響因素有以下幾個方面：

(1)科學技術的前沿發展。戰后，美國科技政策的長期目標是保持科學技術在世界上的全面領先地位，推進科學前沿的基礎研究、促進新興技術的產生和發展。

(2)國家發展的重大需求。國家安全、經濟發展、人民健康和能源環境等國家發展的重大需求是美國科技政策發展的重要因素。在戰后相當長的一段時間，國家安全因素占統治地位。隨著國內外形勢的變化，經驗增長、能源安全和環境保護等成為科技政策考慮的重要因素。

(3)國際環境和外部挑戰。美國是世界上的超級大國，長期在各方面占據世界第一的位置。戰勝外部競爭對手，是美國科技政策的一個主要目標。冷戰時期，美國在科技上采取的一切措施就是要領先蘇聯[6]。20世紀80年代，針對日本經濟競爭的壓力，美國在科技政策做出許多改變。近10多年來，中國科學技術的迅速崛起已成為美國科技政策調整和變革的主要因素。

(4)國內政治因素。美國是兩黨政治，共和黨和民主黨分別代表國內不同的社會利益，在執政理念和政策工具方面都有很大差異，表現在科技政策上也有一些不同，如民主黨強調政府的作用，共和黨更強調市場的作用。長期以來，科技領域是兩黨一致程度最高、差異最小的領域。近些年來，隨著美國國內階層的分化，沖突加劇，科技領域的某些論題也開始成為兩黨沖突的焦點。例如，從小布什政府時期開始，對氣候變化和胚胎干細胞的不同態度就開始明顯表現出來。

進入21世紀第二個10年，美國國內矛盾沖突加劇、外部競爭壓力增強，進入一個變動的時期，到特朗普當政時以一種劇烈的方式表現出來。特朗普政府四年的科技政策從一個方面反映了美國這一變動時期的特點，對美國科學技術的發展會產生深遠影響。

2 特朗普政府的科技政策

2016年11月9日，特朗普出人意料地當選為美國45任總統。特朗普在競選期間和就職初期，對科學技術的種種跡象和行為表明本屆政府沒有把科學技術放在優先位置[7]。特朗普政府的科技政策是逐漸明晰的，2017年8月，OSTP與預算管理辦公室 (OMB)聯合出臺了《2019 財年聯邦政府研發優先領域備忘錄》[8],明確聯邦政府在支持科學技術發展中的角色，提出美國R&D的優先領域；2018年8月，經過歷史上最長的OSTP主任空缺期 (從2017年1月開始)，特朗普總統提名氣象科學家德羅格梅爾擔任OSTP主任；2018年12月，特朗普總統簽署《國家量子倡議法案》；2019年2月啟動《國家人工智能倡議》，顯示出政府對科學技術支持的方向和重點。

特朗普政府四年來，在推進科學技術發展方面取得很大成就。2020年10月27日，OSTP發布《提升美國在全球科技領域的領導地位——特朗普政府亮點：2017—2020年》，細數了聯邦政府在加強未來產業領域 (量子科技、人工智能、先進通信和生物科技等)領導能力、健康安全與創新、加強國家安全、探索和保護海洋環境以及提升太空領導力等方面的成就[9]。2021年1月16日，特朗普政府發布四年來的成就， “確保美國在技術和創新方面的領導地位”成為其中重要的一部分。特朗普政府推進科學技術發展的成就，除了如科技抗擊疫情等議題引起爭議外，大部分也得到科學界的認同。但是，在涉及到與科學相關的宏觀政策以及政策 (政府)使用科學證據等方面，科學界認為特朗普政府對科學 (對研究人員和科學相關議題)造成了很大的傷害[10-11]。以下本文從與科技相關的宏觀政策、政府的資助重點與R&D預算、科學管理以及政策咨詢等方面對特朗普政府的科技政策做一述評。

2.1 與科技相關的宏觀政策

在外交、能源和環保等一些與科技發展密切相關的國家政策方面，如退出關于全球氣候變化的《巴黎協定》、禁止穆斯林為主國家的國民進入美國、退出伊核協議、廢止奧巴馬時期的發電廠碳排放限制以及后來退出世界衛生組織等，廣為科學界詬病，認為阻礙了美國科學技術的發展。

2.2 科技資助的優先領域和預算

(1)科技資助的優先領域和重點。2017 年8 月，OSTP與OMB聯合出臺了《2019 財年聯邦政府研發優先領域備忘錄》[8]。文件初步廓清了聯邦政府在國家科技發展中的角色定位，確定了軍事領先、國家安全、經濟繁榮、能源優勢和醫療健康5個優先發展領域；確立了聯邦政府支持研發活動的實踐原則。之后，每一年的優先領域調整、豐富，構成特朗普政府科技政策的框架[12-14]。根據OSTP和OMB聯合發布的2019—2022財年預算備忘錄，特朗普政府的科技政策重點如表1所示。

表1 特朗普政府2019—2022財年預算備忘錄要點

特朗普執政4年，政府R&D的重點領域是國家安全，促進未來產業發展的人工智能、量子科技等新興技術,健康科技、能源科技、空間和海洋等。2022財年的優先領域順序變化反映了新冠疫情的影響。

(2)研發預算。2017年3月，特朗普政府在2018財年預算提案中提出大幅削減聯邦政府的研發經費，令科學界大為震驚。實際上，特朗普政府的研發預算在總體上削弱的情況下，有些部分是增加的，有些部分是減少的。增加的是人工智能、量子科技、超算、農業科技和網絡安全，大幅削減的是氣候變化相關的研發投入，如能源、高效、化石能源和核能等能源與環境領域相關的研發計劃，希望減少對基礎科學的支持。從總體上看，特朗普政府所提議的研發經費預算減少超過了近40年的任何一屆政府。 然而，國會并沒有認同總統的R&D預算方案，反而大幅增加了R&D預算。在隨后的2019—2021財年，特朗普政府繼續提出大幅削減R&D預算，國會仍舊忽視白宮提出的大幅削減開支的年度預算請求，大幅增加R&D預算 (見圖1)。結果，盡管特朗普提出大幅削減預算，國立衛生研究院預算在過去5年里卻增加了39%，國家科學基金會的預算在過去3年里增長了17%，扭轉了特朗普政府要求的下降趨勢，增長速度是前總統奧巴馬執政時期的兩倍多[15]。這樣，在不重視科學的特朗普政府之下，美國科學研究事業的支柱國立衛生研究院、能源部和國家科學基金會卻得到了增強。這提醒人們，美國科學技術的經費控制不是在政府，而是在國會。

資料來源：文獻[15]。NIH 國立衛生研究院；NSF 國家科學基金會； DOE Science 能源部科學辦公室；NASA Science 美國宇航局科學辦公室；NOAA Science 國家海洋和大氣管理局科學辦公室；USGS 美國地質勘探局；DARPA 國防部高級研究發展署；EPA S&T 環保署科技辦公室；NIST Labs 國家標準與技術研究院實驗室圖1 特朗普政府預算R&D削減主要科學機構的比例與國會增加比例的對比

2.3 未來產業

(1)未來產業的含義與戰略意義。未來產業 (Industries of the Future，IotF)是特朗普政府科技政策的一個核心和亮點。按照OSTP的解釋，未來產業包括人工智能 (AI)、量子信息科學 (QIS)、先進的通信/5G、先進制造和生物技術等，這些產業將給教育和醫療帶來革命性的變化，改變交通和通信方式，提供新的工具和技術來解決以前難以解決的問題，并確保國家能夠在快速變化的全球環境中競爭和獲勝[9]。美國首席技術官Michael Kratsios于2020年1月15日在參議院商業、科學和交通委員會上關于未來產業作證時稱：當我們審視國際格局時，美國在發展人工智能、QIS和5G這樣的技術方面，從未像現在這樣迫在眉睫[16]。

所謂未來產業，就是能夠促進未來新產業產生與發展和對現有產業產生重大變革的新興技術群。特朗普政府把以往所說的新興技術冠以 “未來產業”之名加以強調，是突出促進這些新興技術發展的方向和預期效果——繼續優先考慮可以促進未來產業發展的新技術，認為對這些新興技術以及支撐其發展的材料、制造和計算技術持續戰略性的研發投資，會在短期內提升美國的科學技術領導地位，可以提前催化那些塑造未來幾十年全球科技格局的發現和創新。國會認同了這套概念，給予大力支持。

特朗普政府從一就職就十分重視新興技術的作用。2017年夏天，白宮舉辦首屆 “美國在新興技術領域的領導力”活動，聚集了全國一流專家和行業領袖，討論促進創新的機遇和挑戰，這開啟了政府內外攜手努力發展新興技術的持續進程，帶來了兩黨立法、國家戰略以及行政部門計劃和措施的制定和執行[9]。2018年，OSTP和OMB在2020財年預算備忘錄中提出要保持人工智能、量子信息科學和戰略計算的領先地位[12]。在2021財年的預算備忘錄中，OSTP明確提出保持在未來產業上的領先地位，包括人工智能、量子信息科學和計算、先進通信網絡和自動系統以及先進制造[13]。在OSTP關于特朗普政府四年科技成就亮點的報告中，未來產業包括人工智能、量子信息科學、先進通信和5G、先進制造和生物技術，指出由未來產業促進的發展如未來交通、未來先進計算技術創新生態系統；并指出從四個方面發展未來產業：基礎研究和發展、勞動力發展、寬松監管和國際參與[9]。

(2)特朗普政府在人工智能方面的成績。在推進人工智能方面，特朗普政府的措施可圈可點。2019年2月，特朗普簽署《保持美國人工智能領先地位》總統行政令[17]，即美國AI的國家戰略——美國AI倡議。同年6月推出更新版的《美國人工智能研發戰略計劃：2019更新版》，該計劃為投資人工智能研發的聯邦機構確定了8個重點優先領域，并將重點放在推動未來技術突破的長期投資上[18]。2019年，特朗普總統承諾在兩年內將非國防人工智能和量子信息科學研發經費翻一番，包括總統的2021財年人工智能預算15億美元，比總統的2020財年預算增加54%[9]。2020年8月,白宮、NSF和其他聯邦合作伙伴宣布用1.4億美元在5年建立7個NSF領導的AI研究所，這些合作研究和教育機構將聚焦一系列AI研發領域,如機器學習 (ML)、綜合制造和精準農業，這些研究將在全國各地的大學進行。預計NSF每年在人工智能活動上的投資超過5億美元，是非國防人工智能研發的最大聯邦驅動力[9]。

為了確保聯邦政府各機構投入的協調和有效使用，2018年5月，白宮特許在國家科學技術委員會 (NSTC)之下設立人工智能專門委員會。在機構和部門層面,一些新的人工智能中心和辦公室建立,如美國DoD聯合人工智能中心 (2018)、DOE人工智能和技術辦公室 (2019)等。

(3)量子信息科學。2018年12月，國會兩黨通過《國家量子倡議法案》 (the National Quantum Initiative Act)，并由總統簽署成為法律。《國家量子倡議法案》借鑒了美國納米技術倡議 (NNI)20年成功實踐的做法。該法案建立國家量子協調辦公室 (NQCO)，以協調超過13個不同的聯邦機構在國家量子計劃上一起工作，確保量子研發工作能夠使美國在未來這個行業中發揮強大的領導作用。之前，2018年9月，國家科學技術委員會量子信息科學分委員會發布了量子信息科學 (QIS)的戰略概述，并確定了下一個政策步驟。與此同時，國家標準與技術研究院 (NIST)宣布成立量子經濟發展聯盟 (QEDC)，以努力擴大美國在量子研究方面的領導地位，并支持這一重要領域不斷發展的產業。2020年2月，NQCO發布了《美國量子網絡戰略愿景》 (A Strategic Vision for America’s Quantum Networks)，以鼓勵有關如何將量子計算機和量子傳感器連接在一起的基礎研究[19]。為了支持這一目標，特朗普總統要求在2020財政年度預算中為量子研發撥款4.35億美元。2019年，總統承諾在2022財年之前將QIS研發增加一倍。2021財年預算包括7億美元的QIS，比2020財年預算增加50%。2020年7月，白宮和NSF宣布撥款7500萬美元給三個新的量子跨越挑戰機構，旨在未來5年解決量子信息領域的基本挑戰方面發揮切實的作用。2020年8月，白宮和能源部宣布在5年內向5個QIS研究中心撥款6.25億美元。這些中心將由能源部設在阿貢、布魯克海文、費米、橡樹嶺和勞倫斯伯克利等國家實驗室的團隊領導，私營部門和學術界將為這些中心提供另外3億美元的捐助[9]。

(4)總統科技顧問委員會的建議。2020年6月，新成立的總統科技顧問委員會 (PCAST)發布首份報告。在這份報告中，PCAST建議采取勇敢的行動，以確保美國在未來工業領域繼續保持領導地位。報告提出，支撐這些行動的三大支柱是①加強多部門參與研究和創新；②創建一個新的機構，整合一個或多個未來產業領域，并跨越發現、研究到產品開發的模式;③創造新模式，確保擁有合格的、多樣化的未來產業勞動力[20]。

在隨后的第二份報告中，PCAST進一步把第二個支柱——未來研究機構具體化，建議建立一個新型的、世界級的、多部門合作的未來產業研究所。這個研究所的目標是促進研發各個階段的創新——從發現、研究到新技術的開發、部署和商業化，期望通過組織創新為未來產業的發展帶來新的革命性新范式[21]。未來研究所的模式引起國際科技政策界的廣泛關注。

2.4 總統科學顧問及其他科學部門任職

美國總統科學顧問 (通常由OSTP主任擔任)在為白宮決策提供科學支撐以及協調聯邦科技活動方面起著重要的作用。2018年8月，特朗普總統提名德羅格梅爾擔任OSTP主任。科學界為此歡呼，因其在學術機構和大學管理者的聲譽和成績。德羅格梅爾就任以后，提出美國科學進入科學技術發展的第二個英勇無畏 (Second Bold Era in S&T)的時代 (第一個英勇無畏時代是從二戰至今)，繼續大力推進人工智能、量子科技等未來產業的發展，提出建設美國的研究環境，重視研究的美國價值[13]，并成立了一個跨部門小組——研究環境聯合委員會 (JCORE)負責推進[9]。兩年的任職后，科學界認為盡管德羅格梅爾盡了很大努力，但成績乏善可陳。一些人批評他沒有試圖緩和本屆政府在科學和創新方面最具爭議的任何政策——應對新冠疫情的混亂方式、退出巴黎氣候協定、撤銷一系列環境法規和限制移民，并提議大幅削減大多數聯邦研究機構的預算。即使被科學界稱贊的舉措——承諾精簡和改善聯邦政府管理學術研究的方式，也是說的多、做的少。德羅格梅爾在科學界認為可以擔任總統科學顧問候選人中位居前列，是一個堅定的聯邦機構資助科學的支持者。他表現平淡表明特朗普政府并沒有把科學放在優先的地位[22]。OSTP的地位很低，德羅格梅爾沒有像上屆科學顧問那樣被授予總統科技助理的稱號。盡管OSTP有四名參議院批準的副主任，但只任命一名技術副主任。由于OSTP主任和OSTP地位低下，OSTP沒有在政府最緊迫的科學相關挑戰即新冠疫情中發揮更大的作用。但是，OSTP在幫助全國關注人工智能和量子信息科學方面起到了很大作用。

2019年重啟的總統科學技術顧問委員會 (PCAST)作用大為縮水，人員不整 (正式的16名成員未滿)，只開過四次會，出版了三份報告 (兩份關于未來產業，一份是網絡和技術計劃評估)，比起奧巴馬時期8年開會45次、提交36份報告差距甚遠[23]。至于聯邦政府科學部門的任職人員，雖然有科學界不滿的人 (如環保署的領導人等)，但大多數科學家都高度評價那些聯邦資助機構的負責人，包括奧巴馬任期內留任的NIH院長弗朗西斯·柯林斯等。

2.5 在決策與科學咨詢方面

在科學咨詢方面，不僅總統科學顧問及顧問團隊的作用沒有發揮出來，而且在決策利用科學證據方面，取消了國防部長期與著名的智庫JASON的協約關系，廢除了內政部、國家海洋與大氣管理局以及食品與藥品管理局的科學咨詢委員會，環保署禁止重要的科學家為科學咨詢委員會服務，以及后來政府在科技應對疫情方面漠視科學界的意見，受到科學界的激烈批評。在一些科學領域，特朗普政府的做法被認為是政治對科學的干涉，如特朗普通過行政命令實施新政策和重寫法規的做法，無視或壓制不利于其撤銷環境法規的證據，包括那些旨在限制溫室氣體排放的法規。在生命醫學研究領域，特朗普禁止在研究中使用來自選擇性墮胎的組織，以及取消他不喜歡的一項撥款，為此科學家感到震驚。許多科學界人士認為，這些措施旨在以犧牲國家利益為代價，推進總統的政治議程。在這方面，特朗普的做法與當年小布什政府禁止使用人類胚胎干細胞等做法類似，不單是出于特朗普個人的思想，而且是共和黨的理念和做法，只不過特朗普有些方面走得更遠。

2.6 小結

特朗普時期的科技政策鮮明地體現了美國科技政策的特點，科技政策不僅是由行政部門提議和制定的，而且是國會通過立法決定的,受整個科學界意見的廣泛影響。因此，盡管特朗普沒有表現出對美國科學的尊重，但有些部分卻欣欣向榮[15]。這些部分主要是決定美國未來發展的新興技術與前沿科學，這是美國的國家目標與國家利益，不受黨派和政府更迭的影響。受黨派和政府更迭影響的是與國內利益、社會和倫理問題、監管等因素密切相關的科技發展，如受倫理和監管影響的新興技術發展。正如當年奧巴馬一執政就推翻小布什關于禁止生命醫學胚胎干細胞實驗的禁令一樣，拜登一上臺也馬上推翻特朗普相關的禁令。

3 拜登政府科技政策的框架

拜登政府的科技政策議程在其給蘭德的信中全面地闡述出來，既有區別于上屆特朗普政府不同的特點，也有與上屆政府保持一致的地方。

3.1 拜登政府科技政策的主要議程

拜登在競選時提出他的政府要解決美國四大危機：氣候變化、新冠疫情、經濟問題和種族歧視，其政府的科技政策是在這四個總體目標指導下提出的。2021年1月15日，拜登就職前夕，引人注目地高調推出了其科技政策的主要議程。仿效1944年富蘭克林·羅斯福總統給他的科學顧問萬尼瓦爾·布什寫信，拜登給他提名的科學顧問埃里克·蘭德寫了一封信，提出要研究 “更新和振興我們的國家科學和技術戰略，以使我們在下一個75年走上強有力的道路。”拜登在信中援引了羅斯福總統寫信給布什，以及布什的回應報告《科學——無止境的邊疆》塑造了戰后美國75年科學發展的例子。拜登指出，但從那以后，美國、世界和科學實踐都發生了巨大的變化，促使人們要求調整其思想和模型。拜登提出5個問題，就像羅斯福總統給布什提出的5個問題一樣，期望對這5個問題的解答會給美國帶來長期發展。這5個問題可以概括為拜登政府科技政策的以下5項主要議程[2]：

(1)戰勝疫情。戰勝新冠疫情是新政府面臨的首要任務，美國是世界上生命科學技術最強的國家，但特朗普當局在應對新冠疫情方面卻表現糟糕，不重視科學家的作用，不僅引起科學界的不滿，也引起公眾對政府部門的不信任。拜登已做出一些承諾，并采取一些措施，期望科學技術在未來抗疫中會發揮更大和更長遠的作用。

(2)應對氣候變化。拜登在競選時主張美國計劃在2050年實現碳中和，支持清潔能源商業化，確保美國清潔能源技術全球領先，促進電池和電動汽車的外銷。在科學技術應對氣候變化方面，預計聯邦政府會大幅增加清潔能源研發資金。拜登在信中特別指出聯邦政府在發展關鍵產業的角色，并以半導體產業為例說明[2]。

(3)保持技術和產業方面的領導地位。新興技術是美國歷代政府都十分重要的科技戰略領域，預計拜登政府會繼續加大對人工智能、量子科技、半導體及5G等前沿領域的資金支持，并繼續加強對NIH、NSF等機構的支持。

(4)促進科學技術成果的平等應用。拜登競選及施政綱領的一個主要議程內容是解決不平等和種族歧視問題。拜登在信中提出，促進科學技術在所有美國人中充分分享，是解決不平等問題在科學技術領域的體現。拜登同時任命普林斯頓高等研究院教授納爾遜為OSTP負責科學與社會的副主任，也充分顯示了這一點。納爾遜教授是一位黑人女性學者，在新興技術的社會影響以及科學和醫藥中的種族主義等議題研究方面卓有成效。學術界高度贊揚對納爾遜教授的任命，認為她被納入拜登團隊顯示了本屆政府對科學與社會關系議題的重視[24]。在美國，一些議題如科學領域的種族不平等、各地區科學技術發展的不平衡、邊緣化人群難以獲得新技術的更大收益等問題也與科學技術政策主要議題有各種聯系。使科學技術成果在全美國人中充分分享，是第一次納入美國政府科技政策的主要議題中，OSTP負責科學與社會的副主任職位也是首次設立。未來如何落實在具體的政策中，還有待觀察。

(5)確保美國科學技術的長期健康發展。這一點從更廣泛的意義上講即培育和更新美國的創新生態系統，包括保護政府之內的科學誠信，重視學術研究實驗室，促進聯邦研究支持的創新模式，重新構想和改造STEM (科學、技術、工程和數學)教育，確保美國繼續吸引全世界最優秀、最聰明的人才。這里提到保護政府的科學誠信和確保美國繼續吸引全世界人才，是針對特朗普政府時期存在的問題。前者是指特朗普任命的一些相關科學部門的官員缺乏科學背景，政府部門的一些決策不是建立在科學證據的基礎上，研究人員受到政治干預；后者是指特朗普政府通過一些限制移民和簽證的政策，打擊了世界優秀人才前往美國的熱情。

拜登在給蘭德的信中特別提到中國在促進新興產業的發展，已經使美國科學技術地位下降，并稱我們的未來取決于我們在決定未來的經濟領域中與競爭對手保持同步的能力[2]。可見，拜登的科技政策明確地把中國視為美國世界科技領導地位的威脅，把中國作為戰略競爭對手。概括地說，拜登政府科技政策范圍廣，強調聯邦政府的作用，并第一次明確地將中國作為戰略競爭對手列入其科技政策的表述中。在這種情況下，美國對中國科學技術的限制、打壓和脫鉤的總體傾向在短期內不會有很大的變化，但在氣候變化等領域存在合作的空間。

3.2 拜登政府科技政策與特朗普政府科技政策的異同

拜登政府與特朗普政府科技政策的差異主要原因在于民主黨和共和黨在許多重大議題上的理念不同，他們的一致性在于對科學技術在保持美國競爭優勢方面的共識。

(1)拜登政府的科技政策重視氣候變化及相關的科技政策。積極應對氣候變化，保持美國在世界上的領導地位是民主黨的一貫主張，也是美國科學界的共識。相反，共和黨不認同氣候變化的科學解釋，不論是之前的特朗普政府，還是更早的小布什政府，都不認同氣候變化的科學解釋。

(2)拜登政府更重視科學家在政府決策中的作用。拜登總統于2021年1月27日發布《通過科學誠信和基于證據的決策來恢復人們對政府的信任》備忘錄，承諾 “在現有最好的科學和數據的指導下做出基于證據的決策”，將科學決策和聯邦科學家的工作與 “不當的政治干預”隔離，并提出若干行動措施[25]。拜登總統還簽署了一項行政命令，成立新一屆總統的科學技術顧問委員會 (PCAST)，由26名成員組成，將在科學、技術和創新議題以及其他需要科學證據支撐的公共政策議題方面為總統提供咨詢[26]。

(3)拜登政府強調政府在科技發展中的作用。拜登在給蘭德的信中特別指出聯邦政府在發展關鍵產業中的角色，并以半導體產業為例說明。美國半導體產業的發展是在聯邦政府通過政府采購等手段大力支持下發展起來的，雖然這種支持是以國家安全的名義而不是促進產業發展的名義，但也被認為是美國隱形的產業政策。預計聯邦政府將對產業技術的發展采取國家干預的立場，在支持產業技術創新方面將會更加注意利用政府采購的手段，并可能會采用新的支持措施，這一點與之前特朗普政府為代表的共和黨政府強調小政府和自由市場的作用有很大的不同。

(4)拜登政府和特朗普政府一樣都重視新興技術的發展。拜登政府會繼續加大對前沿技術領域的支持,力爭比特朗普政府做得更好。

3.3 拜登政府科技政策的實施因素

美國聯邦政府之所以在科學技術方面發揮重要作用，是因為兩黨在科學技術方面多有共識。在本次大選之前，國會兩黨在科學議題方面是高度合作的，如特朗普政府每年都削減科學預算，但國會兩黨共同把預算增加。本屆拜登政府是在充滿爭議中上臺的，兩黨議員在拜登當選的合法性問題上產生分歧[27]，使兩黨之后在科學技術等一些核心議題方面形成的共識前景深受影響。未來拜登政府的科技政策是否能如愿實施，還有許多不確定性。

4 美國科技政策發展的邏輯和未來趨勢

要深入理解美國科技政策的變動和未來走向，需要從更長遠的歷史發展眼光看美國科技政策發展的邏輯。

4.1 美國科技政策發展的邏輯

二戰后，美國科學技術發展的目標是保持世界領先地位，戰勝競爭對手。1957年，為了應對蘇聯發射第一顆人造衛星Sputnik帶來的挑戰，美國做出重大變革，動員巨大的國力資源應對蘇聯的威脅。從1957年底到1958年短短的時間里，美國成立了國家宇航局 (NASA)，負責制定國家空間發展計劃；國防部成立了高級研究計劃署 (DAPRA)，目的是確保開展先進的研發，以滿足軍事的需要和對付將來意料不到的突破性技術進展；成立了國家科學顧問班子，以加強政府的科學決策能力；加強了新武器的研制；1958年11月國會通過《國家防衛教育法案》，大大加強了美國政府對各個層次科學教育的支持。20世紀80年代，面臨日本的競爭危險，美國開始改變一向對私人企業不加干預的做法，開始拓展聯邦資金的使用范圍。20世紀80年代到90年代初，美國國會制定了一系列鼓勵聯邦機構、大學和私人企業之間合作以及促進技術轉移的法案，啟動了一些關于工業R&D以及與之相關的大學、聯邦實驗室的資助和激勵計劃。20世紀90年代，美國贏得了冷戰的勝利，又戰勝了日本的經濟競爭，志得意滿。克林頓政府在1994年提出美國基礎研究的國家目標是要在所有前沿領域保持領先地位[28]。但是,隨著冷戰后全球化的發展，世界進入多極化的發展格局，歐洲作為整體力量的上升、中國和印度等亞洲經濟體的崛起，給美國帶來巨大的挑戰，美國科技創新實力相對下降。從奧巴馬時期開始，美國科技政策便把中國作為競爭對手，采取措施應對。

進入21世紀，美國政策界和科學界對科學技術自身危機感加重。2005年，美國科學院發布名為《站在風暴之上》 (Rising above the Gathering Storm)的報告,對全球化之下美國科技領導地位受到侵蝕提出警告，提出了確保美國保持科學技術領先措施的10條措施[29]，2010 年9 月，美國科學院出版了2005 年《站在風暴之上》的修訂版，分析了美國國際競爭力面臨的威脅，指出與5 年前相比，美國面臨的風暴不僅沒有減弱，反而迅速增強，接近5 級颶風 (最強的颶風)，中國和印度被認為是 “風暴”的重要來源[30]。《站在風暴之上》及其修訂版產生了重大影響，直接促進2007年布什總統授權《美國競爭力法案》，2010年奧巴馬總統簽署《美國競爭力再授權法案2010》。自《站在風暴之上》之后，美國各類智庫、科學團體以及科技政策專家就美國科學技術所受的挑戰和對策開展了許多研究，發表了大量的報告，從對美國科學技術地位所受的挑戰、威脅、領先地位和優勢領域的變化，到競爭對手的研究[31-32]、具體的對策和措施[33-34]，再到對美國科技政策的反思[35-36]。在這個過程中，美國各界認識到科學技術領導地位的下降和受到侵蝕，不僅是因為中國、歐盟國家和其他國家采取有力的措施接近或趕上了美國，而且由于美國科技政策和管理缺乏創新，科技創新能力下降。美國著名智庫專家阿特金森認為，蘇聯解體后，美國的政策制定者逐漸失去了危機感，國家創新體系也逐漸萎縮，聯邦政府在科技創新上的支出逐漸減少。盡管小布什、奧巴馬以及特朗普都采取了措施應對競爭者的挑戰，但都不是整體上的改進[36]。

美國科技政策發展的邏輯是保持世界的領先地位，戰勝競爭對手。在冷戰時期，美國采取一系列措施，使這一目標成功實現。進入全球化時期，美國科技政策的這一邏輯沒有變化，但面對外部環境的變化，美國的措施并沒有根本性的變化，結果就沒有那么如意。早在2011年，美國著名的科技政策專家蘇珊·柯岑斯就撰文指出美國科學、技術和創新政策轉型的緊迫性，警示美國人：如果科學、技術和創新政策自身沒有一個根本性的創新，美國的科學技術就會衰落[37]。

2020年2月26日，美國科學、工程和醫學學院召開紀念《科學：沒有止境的邊疆》發表75周年研討會—— “沒有止境的邊境：下一個75年的科學”，提出美國需要一個長期的聯邦科學計劃，一個跨越未來許多屆政府的計劃，一個既具有保護性又具有雄心壯志的科學路線圖[38]。在2020年美國大選之年，科學界熱烈討論科技政策的未來，重振美國科學技術的呼聲高漲。2021年1月15日拜登給蘭德的信反映了科學界的心聲，反映了美國政府重建美國科技政策的雄心[39]。拜登把OSTP主任前所未有地提升到內閣層面，以及對其他的科學職位任命，向世界傳遞了本屆政府把科學放在政府議程的頭等位置[40]。問題是，蘭德可能提出像萬尼瓦爾·布什報告那樣塑造美國科學技術長期發展的戰略嗎？拜登政府的科學團隊是否會像二戰時期的美國那一代科學精英那樣，出色領導美國科學技術不斷地走在世界前面？美國現在的科技創新體制能否保證實現國家提出的政策目標？

4.2 美國科技政策的未來趨勢

從特朗普政府四年到拜登執政三個月的實踐，可以推測美國科技政策未來大的趨勢有以下幾個方面：

(1)美國會力爭在全球治理上占據領導地位，在科技上以新的理念建立同盟關系。拜登新政府上臺，回歸民主黨推崇的價值理念：民主、人權和普世價值等，力圖在全球事務上占據領導地位，在氣候變化、新興技術治理等領域修復同盟關系，并通過盟友和國際機構應對共同挑戰。在新興技術發展的國際層面，拜登團隊已提出科技民主國家 (techno-democracies)和科技專制國家 (techno-autocracies)之分[41]，意識形態可能成為新的國家間科技競爭的重要尺度，特朗普時期的 “凈網行動”已顯示出這種競爭的激烈性。

(2)聯邦政府將會加大對產業科技的支持。拜登在競選期間稱當選后將大幅增加政府對美國本土科技產業的支持，特別是在先進材料，健康醫藥、生物技術和清潔能源等領域[42]。加強政府在促進科技產業中的作用，不單是民主黨行政部門的主張，也成為國會兩黨的共識。2020年5月21日，美國兩黨兩院議員在參眾兩院聯合提出《無止境邊疆法案》議案 ( S.3832，H.R.6978)，提議5年內提供1000億美元用于在決定全球競爭力的10個關鍵技術領域的重要戰略技術領域的發現和應用，以復興美國的領導地位。2021年2月23日，《無止境邊疆法案》提議人之一、已成為參議院多數黨領袖的查爾斯·舒默，指示參議院相關委員會根據去年的提議起草一項跨黨派法案，針對美國制造業、科學與技術、供應鏈和半導體方面的投資[43]。

(3)美國將強化戰略科技力量方面的組織和制度建設。美國通過二戰期間建立起來的政府、私營企業和學術界之間的緊密合作關系，在冷戰期間取得勝利，但今天這種合作的紐帶和使命感已經喪失，無法應對當今的挑戰[44]。近幾年來，美國科學界關于重建貝爾實驗室、技術評估辦公室等美著名的研發和政策管理機構的呼聲不斷，反映了對美國創新組織和制度重建的需求。特朗普政府在人工智能和量子科技等領域大力建設新型研發機構，即是一種努力，而特朗普時期PCAST所提議的未來產業研究所則是一種長遠的設想。預計未來美國會進一步加強科研組織創新和合作網絡的建設。

(4)美國政治環境的變化將會對科學事業產生實質性影響。美國的科技政策有超越黨派的內在邏輯，但兩黨的政治不同帶來不少分歧，近幾屆政府的這種分歧有擴大趨勢，造成科技政策的某種間斷性。如何保持美國科技政策合理的連續性是新政府面臨的一大挑戰。另外，美國政治兩極化已經蔓延到科學實踐領域，對美國的科學事業正在產生實質性影響，拜登政府已努力在科學領域加強多元化、公平和包容的機制，以期使之在政治上更具有合法性。美國政治兩極化對美國科學事業會產生什么程度的影響，還有待觀察。

(5)與中國展開戰略競爭，是美國科技和創新政策走向的大勢，為此美國會使用所有可能的政策工具實現競爭優勢。但同時，美國與中國存在一定的交流、合作空間，美國科學界有相當多的聲音贊同與中國合作，與中國在某些領域、某種程度開展一定的交流合作也符合美國的利益。

2021年3月31日,美國總統拜登在匹茲堡公布了總額達到2.25萬億美元的大規模基礎設施建設和就業計劃。作為該計劃的一部分，拜登提出總額1800億美元的研發和未來技術投資計劃，以維持和強化美國的全球創新領導者地位[45]。白宮在《美國就業計劃簡報》中稱：美國就業計劃是對美國的一項投資，將創造數百萬個好工作，重建美國國家的基礎設施，使美國在競爭中超越中國[46]。

5 政策建議

美國科技政策面向中國競爭的調整和中美未來長期競爭的態勢，對中國科學技術的發展提出了嚴峻挑戰。中國不僅需要解決當前迫切的 “卡脖子問題”，攻克關鍵技術，而且需要制定長期的應對戰略，深化科技體制改革，加強國家創新體系建設，提高創新能力，為此需要做好以下幾個方面的工作：

(1)研究制定中美科技競爭與合作的長期戰略。在科技領域、經費、機構、隊伍和基礎設施等方面開展長期的比較研究，為決策提供基礎。

(2)進一步深化科技體制改革，加強中國科技發展的頂層設計和宏觀統籌協調能力，使政府各部門的科技活動和科技計劃以國家目標和國家利益更高地統籌協調起來，提高國家創新體系的整體能力和效率。

(3)強化戰略科技力量。加快構建以國家實驗室為引領的戰略科技力量，同時促進中國科學院等已有戰略科技力量的改革與發展。

(4)加強企業的創新能力。企業是創新的主體，是國際經濟競爭的主體，只有企業創新能力提高，才能從根本上解決 “卡脖子”問題，在國際競爭中取得優勢地位。

(5)積極參與全球性治理。深度參與全球氣候變化、公共衛生、能源環境、人口健康和數據治理等全球議題的治理，促進和提高中國科學家在國際組織中的任職地位和影響。為此，需要在國際合作與交流的相關制度和政策上做出適當改進。

(6)積極開展對美合作與交流。在雙方共同關心的領域，如氣候變化、能源環境、知識產權、人才政策和科研誠信等方面積極開展外交和對話，促進雙方共同關心問題的交流和合作。促進中美學術團體、民間機構之間的交流；創造多種形式和機制，保持中美科學家的對話和交流；鼓勵高校和科研機構在非敏感領域開展合作。