北京市租購并舉制度的發展

文/張瀠櫻 董曉倩

一、引言

住房是一種特殊商品，它既有一般商品的經濟屬性，又有一定的準公共產品屬性。一般商品的經濟屬性決定了住房具有使用價值與價值，在市場經濟時代可以滿足投資者的財富增值需求。然而，其準公共產品的屬性又決定了住房具有有限的非競爭性、有限的非排他性。因此，在公共物品理論的基礎上，住房的供給應當由政府與市場共同分擔。隨著我國改革開放后工業化不斷發展，城鎮化不斷推進，大量勞動力涌入城市，城市住房供給出現短缺。住房商品化后，房價不斷上漲，居民生活負擔不斷加重，住房問題不斷突出。從宏觀環境來看，住房問題是維護社會穩定的關鍵因素，穩定又是改革與發展的大前提。因此，保障房的建設不僅對改善城市低收入居民的居住條件具有深刻的意義，對我國的進一步改革發展也具有重要的影響。從微觀環境來看，北京市房價居高不下，住房租賃市場發展不成熟，市場信息不對稱，“黑心中介”等問題層出不窮，“新市民”群體無法負擔在北京的生活成本，導致北京市人才大量流失。

在此背景下，發展租購并舉，加快構建規范、完善的住房租賃市場是調控北京市住房市場價格的長期有效手段，也是促進北京市經濟不斷健康發展的政策支持。租購并舉是在深化住房制度改革的過程中，用“兩條腿”走路，大力發展住房租賃市場，以滿足居民基本住房需求。這對穩定北京市社會經濟發展具有現實意義，對改善我國人民住房結構、長期調控我國住房市場、促進我國房地產市場健康發展具有重要意義。

二、租購并舉：需求分析

（一）“新市民”住房需求不斷增加

在城鎮化快速發展的過程中，北京市以其特殊的區位優勢、發展完善的城市功能、良好且集聚的公共資源以及大量的就業機會、發展平臺吸引了大量外來人口。截至2018年末，我國城鎮化率為59.58%，距發達國家80%的平均水平相差近20%。未來，還會有更多的農村人口涌入以北京為代表的資源集聚的一線城市。同時，2018年末，北京市常住人口已達2154.2萬人，與2010年相比，增加了194.2萬人。大量的人口涌入導致北京市住房剛需急劇上升，房價大幅上漲。在人口快速膨脹、建設用地稀缺的背景下，北京市政府自1998年起先后頒布了許多保障性住房政策，建造了大量經濟適用房、廉租房、政策性租賃房等。在連續的政策支持下，北京住房的價格浮動趨勢呈現出“上漲——調控——平穩調控——新一輪上漲——新一輪調控”的循環。然而，發展至今，北京城鎮住房缺口仍然較大，城市住房合住情況仍然較為普遍，北京市農村住房卻嚴重過剩。城市住房供不應求，房價高，“夾心層”人口不斷增加,是北京市現有住房市場面臨的主要難題。

（二）住房租賃市場發展滯后，租賃住房供不應求

據統計，2015年北京市總租房人數為289萬人次，人均租房面積為20平方米，整體租售比達1∶806，遠超國際合理租售比 1∶200-1∶300 的區間。此外，北京市統計局最新的統計數據顯示，2018年末，北京市常住外來人口已達764.6萬人，占常住人口總數的35.5%。外來人口解決住房問題通常依靠住房租賃。在龐大的住房租賃需求下，北京市租賃房總體上供不應求，但從事住房租賃的規模化企業所經營房源卻只占整個租賃市場的5%，與發達國家的規模化租賃企業20%-30%的占比相差甚遠。這一情況導致北京市出現某一區域內房地產中介控制大量房源從而隨意漲房租的現象，房租甚至達到了北京市應屆畢業生月收入的67%。“新市民”從正規渠道無法獲得合適的房源，在私人租賃渠道中又遇見“黑中介”、“二手房東”，此類現象屢見不鮮。

三、國際經驗

發達國家在住房市場發展過程中，都先后發展了共有產權房或政府管理租賃房。

（一）德國

德國有關政府主導住房租賃市場的規定最早為1922年頒布的《帝國租賃法》，規定對1918年7月1日前的房屋實行租金控制。第二次世界大戰后，德國陷入了住房短缺狀態。為了解決這一問題，德國在每一個地區都制定了固定的房租價格表。至1960年后，德國國內房屋短缺狀況得到緩解，政府隨即對缺房率3%以下的城市取消了房租限制，但政府仍然主導房屋租賃市場的發展，并在日常管理中披露租賃供求信息，明確租賃雙方的責任及應遵守的條約。發展至今，德國住房自有率僅43%，租賃住房占市場份額的57%，新建成的房屋在一定時期內必須讓渡給政府出租，或者接受補貼以低租金出租給需要的居民，限期過后才能夠按照當地住房租賃市場的市場價格出租。此外，德國當地的住房租賃市場以良好有序的租賃和低租金而聞名。最為重要的是，在德國租房的居民與購買住房的居民享受同樣的公共權益與公共服務。

（二）英國

在1980年初，英國注冊社會住房業主會將新建的或者改建后的社會產權住房出售給滿足條件的家庭。在出售的過程中，設定了多檔產權份額。在初次交易時，家庭可以購買25%-75%的產權份額，剩余的份額可以分期購買，每次購買的最低份額為10%，購買100%產權前為租期。租期內，家庭需要向注冊社會住房業主支付相應的租金。然而，針對老年租戶或殘疾租戶設置了特殊條款，當這一特殊群體擁有75%的產權時，可以免交房屋租金。這種形式是介于租賃與購房之間的模式。在英國住房市場發展的過程中，這種模式起到了穩定房價的重要作用。

（三）日本

在第二次世界大戰后，日本近2000萬人口無房可居。20世紀50年代起，日本又經歷了城市化快速發展、重工業發展，城市住房資源極度短缺且房價快速上漲，出現了嚴重的房地產市場泡沫。在此大背景下，日本政府于1951年發布了《公營住宅法》，政府給予地方修建出租房補助，凡是達到住房困難標準的人群都可以提出申請。1955年又頒布了《住宅公團法》，由中央提供75%，地方出資25%，設立公團，在大城市周邊建造出租式公寓。這主要是為了解決大城市工薪階層的住房問題。在不斷發展的過程中，日本政府還提出了非營利機構租賃住房政策，建立了公租房的“三支箭”，有效緩解了日本國內的住房壓力問題。

（四）美國

雖然美國擁有高達63.4%的住房自有率，但人口流動量大、人口聚居的紐約、舊金山等大城市卻有發展十分成熟的住房租賃市場。早在1934年，美國政府便出臺了《國民住宅法》，強調住房租賃市場健康發展的重要性。在該法案中，規定政府直接建設廉租公寓，并鼓勵企業或個人開發投資廉租公寓。美國的《住房法》規定，只要租戶身份合法，租戶就可以與擁有產權的住戶享受同樣的權利，如子女入學、社會福利等。在住房租賃市場管理方面，無論是聯邦還是州都有官方的“公平租房市場”平臺，公布租賃房源，使供求雙方信息平等。此外，美國國內租賃合同規范統一，雙方都可以得到法律保護。在《住房法》中，明確了政府在租賃市場中的職責是規范市場秩序，為低收入者提供保障。

綜上所述，各國在發展的過程中，都探索形成了適合自身的政策與措施。可以看出，這四個國家在發展的過程中，都明確規定了租戶與自有住房住戶享受同等的公共資源與權益。這些為我國租購并舉制度的發展提供了參考。

四、北京市租購并舉制度的發展歷程

北京市的租購并舉制度發展，大致經歷了三個階段。

在第一階段，北京市的發展領先全國。早在2009年，北京市就發布了《北京市公共租賃住房管理辦法（試行）》，將公共租賃房推上了歷史舞臺。辦法中規定：“北京市建設用地有償使用，租金按照保本微利的原則并結合承租家庭的負擔能力和同類地段類似房屋市場租金一定比例下浮確定。”2011年，北京市政府又頒布相關條例規定：“普通商品住房用地中必須有不少于30%的面積用于配建保障性住房，并以公共租賃房為主。”2012年，北京市又調整了建設住房保障體系的思路，出臺實施意見提出“推動住房保障方式向‘以租為主’轉變”。在這一階段，北京市不斷嘗試轉變構建市內保障性住房的思想，但措施大多停留在制定條例與規定方面，主要以方向引導為主。

在第二階段，國家將“租購并舉”提升至國家戰略高度。2015年，中央經濟工作會議召開，會議提出“租購并舉”要求，并明確其為住房制度改革的主要方向，租購并舉制度正式成為我國房地產市場的調控手段之一。2016年6月，《國務院辦公廳關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》發布，提出實行購租并舉，培育和發展住房租賃市場。2017年7月，租購并舉政策被正式提上議事日程，住建部等九部委聯合印發《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，提出培育機構化、規模化的住房租賃企業，建設政府住房租賃交易服務平臺。至此，北京成為首批開展住房租賃試點的人口凈流入城市之一。

在第三階段，原國土資源部和住建部于2017年8月聯合印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，將北京作為開展利用集體建設用地建設租賃住房試點城市之一。該方案還規定，以租賃為目的的房屋可以出現在集體建設用地上，建設完成后還可以進行社會化出租，以此建設土地多元化供應體系。北京市在國家戰略的引導下，主動探索租購并舉的新形式，引入共有產權機制，并出臺了《北京市共有產權住房管理暫行辦法》，以推動住房回歸居住屬性。2017年，北京市發布《關于進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》，租購并舉在北京正式落實推進。該意見還對項目選址、申報主體、資金籌集、租賃模式、申報程序等內容進行了規定。同年9月，北京市發改委等八部門聯合印發《關于加快發展和規范管理本市住房租賃市場的通知》，以此推動北京市住房租賃市場發展，規范住房租賃管理，推動建立租購并舉制度，促進房地產市場健康發展。同年10月，北京市推出住房租賃監管平臺和服務平臺，運用“1+N”的模式加強對住房租賃市場的監督管理。發展至2017年10月，北京已有唐家嶺項目、溫泉351地塊項目、朝陽區泓鑫家園小區等三個項目建成，共5600余套房屋已有承租者入住。

在這三個階段，北京市從逐步摸索到貫徹落實國家政策，再到主動引進國外優秀經驗進行實地探索。然而，由于發展租賃住房租金回報率低，我國房地產市場上的企業主體形成了重購輕租的觀念。“租購并舉”制度在北京市發展至今，大部分企業仍然處于觀望狀態，不利于政策的貫徹落實。

五、制度實施現狀

（一）住房分布不均衡，市場難以解決住房問題

北京市在城鎮化發展過程中，住房總量供不應求。早在1990年，住房供需缺口即已存在，形成了歷史欠賬。發展至今，供需依然存在缺口。然而，北京市農村住房供給卻供大于求，農村戶籍人口不斷流出，但對空置住房卻沒有處理措施。

自1998年我國停止福利分房后，政府大力發展保障性住房，年收入10萬元以下的家庭住房自有率高達87.4%。然而，年收入在10萬元至20萬元區間的家庭中有83.6%卻無法擁有住房。這一群體沒有被納入政府住房保障范圍之內，但自身收入又無法承受市場上的商品住房價格。同時，這些家庭也難以在北京市找到租權穩定、質量優良的租賃住房。

（二）租賃市場法律不完善，市場秩序混亂

我國現行的《房地產管理法》等法律，主要用于規范房地產交易秩序，有關房屋租賃的內容只是規定了城市房屋租賃實行登記備案制度，租賃合同也沒有明確統一的范本，導致租賃過程中容易出現糾紛，而租房群體是弱勢群體，受損害較大。北京市還未制定具體政策的實施細則，租房補貼措施推廣范圍較小，補貼范圍窄、標準低，準入、退出機制較死板。沒有相對完善健全的法律及政策支持，導致住房租賃市場在發展過程中容易出現問題，住房弱勢群體不能得到有效幫助與保護。

目前，北京市私人住房租賃通常由中介全程代理，但由于住房租賃市場監管不到位，出現了許多欺詐現象，市場中存在大量未正式登記注冊的中介機構，租房者受騙現象屢見不鮮。而具有經營資質的中介機構，又會利用租賃市場信息不對稱的優勢，提高租房價格賺取差價，增加了打工人口的生活負擔。同時，住房租賃市場沒有形成良好的市場秩序，租賃雙方權利義務不平等，房東隨意提價或者以其他理由直接驅趕租客的現象也是層出不窮。

（三）住房租賃市場總體規模較小，租房市場供不應求

據統計，至2018年末，北京市常住人口已達2154.2萬。其中常駐外來人口764.6萬。源源不斷的人口涌入北京，需要更廣闊的就業、創業平臺，北京市住房租賃需求也隨之不斷擴大。然而，房屋出租供給量較小，導致住房租賃市場總體較小，無法滿足不斷增長的租賃需求，加劇了住房銷售市場與租賃市場的不均衡，也導致住房弱勢群體無法通過租賃解決基本的居住問題，影響了社會經濟的健康發展及社會穩定。

（四）戶籍制度導致公共資源獲取門檻的存在，公共服務需求無法得到滿足

發展租購并舉的目的是為了解決目前購買住房困難，縮小城市間、居民間貧富差距。然而，在發展的過程中，購買住房可以享有很多的公共資源，而租房者卻無法平等享受公共服務。發展這樣的租購并舉制度，在具體實踐中并不能對住房困難群體起到更多的支持保障作用。

我國居民日常必需的公共服務資源包含教育資源、社區服務資源、醫療資源，但這些資源絕大多數都與戶籍掛鉤。戶籍制度是我國進行人口管理的基本制度，在戶籍制度下，大量的外來流動人口想要獲得城市戶籍以享有基本公共服務資源的直接方法是購房，但不斷上漲的房價又阻止了他們的購房行為，導致他們無法獲得公共服務資源，享受平等的市民權益。具體而言，在教育資源方面，我國教育資源與戶籍、住房產權掛鉤，所以北京出現了天價學區房的現象，甚至部分北京學校的入學學費是一套學區房。在這樣的規定下，租房群體的子女無法就近入學，而絕大多數租房群體沒有能力購買高價學區房，只能將子女送回家鄉或者付出高額的私立學校學費，這導致了我國留守兒童不斷增多，外來務工人員生活成本不斷提升，以致生育率不斷降低，人才流失等現象不斷出現。

醫療資源也是外來務工人員極為看重的公共資源之一。但是，我國醫療服務大多與住房掛鉤，購房者可以享受社區醫院等福利，而外來務工人員自身及其子女面對的則是高額醫護費用，以致于出現了外來務工人員不敢生病、不敢看病的現象。

綜上所述，北京市租購并舉制度存在的問題是全方面的，從宏觀政策到具體實施都沒有完善的體系可以依托。然而高昂的房價、不斷增加的流動人口及他們對于公共服務資源的需求，催促著租購并舉制度的建設。

六、建立完善的租購并舉制度

（一）完善租賃市場保障體系，健全法律法規，實現立法保障

我國住房租賃市場在房地產行業發展的過程中，長期處于弱勢地位。法律注重規范住房交易，住房租賃市場卻法律缺位，市場長期處于無秩序的狀態。監管主體不明確、責任劃分不清晰，導致租客在產生糾紛時權益無法得到保障。此外，法律沒有關于租戶權益的規定。“租購同權”是我國為了緩解外來務工人員公共服務資源獲取困難、實現全國范圍內標準和權益統一、縮小地區貧富差距、減輕流動人口生活負擔而必須加快推進的原則。以立法的方式確立“租購同權”有利于促進住房租賃市場的發展，突破我國房價高企、中低收入家庭無處可居的困境。

（二）擴大政府公租房規模，推進公租房貨幣化

北京正處于住房短缺而城鎮化發展較為快速的時期，以政府為主導提供公租房是破解困境的重要措施。然而，我國公租房占比較小，無法更快速有效地解決住房短缺問題，所以擴大政府公租房規模勢在必行。在建設公租房的過程中，逐步擴大市場租房補貼范圍，進一步提高租金補貼額度，加大政策宣傳，可以有效地引導保障家庭轉變住房消費理念，鼓勵在保障范圍內的家庭選擇租賃住房以解決住房困難，促進職住平衡，并盤活住房市場上的存量空置住房。

（三）建立官方租房信息平臺，加強住房租賃市場秩序管理

良好的市場秩序是促進住房租賃市場健康發展的必備條件。目前我國住房租賃市場相關規定只提到“二房東”是合法的，只需得到出租人書面同意即可，但市場對于“二房東”、中介缺少監管，導致許多打著“二房東”、中介名號詐騙現象出現。這些現象層出不窮的主要原因是由于我國沒有官方的租房信息獲取平臺，造成了市場信息不對等，給不法商家提供了賺取租戶差價的機會。北京市提出了“1+N”模式的租房監督平臺，但在平臺推廣及覆蓋面方面卻有所不足。此外，市場上對于租賃權益保障、糾紛處理方法、政府職能職責等的規定還不完善，所以在推進租購并舉制度的過程中，應當首先建立良好的市場秩序，為租購并舉的發展提供良好的外部環境。此外，應當堅持推廣官方租房信息平臺，為租戶及時提供有效的市場信息。

（四）落實租賃住戶精準匹配政策，鼓勵機構持有、經營租賃住房

北京市“租購并舉”政策應當主要考慮“夾心層”、“新市民”群體。應當認識到小規模、年輕化、非京籍群體是依靠租賃市場解決住房問題的主要群體，應當有側重地制定租賃住房差別化分配政策。同時應當認識到，年輕化、非京籍群體生活負擔較重，在制定相應租賃分配政策時，應給予一定程度的優惠，以吸引人才入住北京，進一步促進北京經濟發展。

面對租賃住房供給不穩定的情況，政府應當鼓勵機構持有、經營租賃住房。劃撥供應租賃住房用地，鼓勵開發企業、投資企業建設、運營租賃住房，形成長期有效的租賃住房供給源。此外，在劃撥租賃住房用地時，應當考慮到職住分離的困境與周邊交通設施的配套問題是影響“夾心層”、“新市民”群體選擇住房的主要因素。