軌道交通場站及周邊土地綜合開發的思考與建議

文/嚴炯浩

軌道交通作為大容量交通工具，憑借其大運量、快捷舒適、節省空間等優點成為解決城市交通擁堵問題、保障居民便捷快速出行的首選，有效提升了城市總體可達性，進一步加強了城市各功能區的相互聯系，加快了城市開發與更新。軌道交通作為交通基礎設施，具有投資大、收益低、贏利周期長的特點，其巨大投資和持續投資是政府面臨的重大挑戰。然而，軌道交通以其難以替代的交通功能優勢與人口集聚效應，對于帶動沿線及站點周邊的土地增值和城市功能更新效果明顯，成為城市再開發和土地再利用的重要引擎。積極探索軌道交通場站及周邊土地綜合開發，對于優化城市空間結構，提升土地集約化利用水平，建立土地開發收益反哺軌道交通建設運營的機制，緩解軌道交通建設投融資壓力，促進城市開發水平提升和軌道交通持續健康發展具有重要意義。

一、軌道交通場站及周邊土地綜合開發的類型

軌道交通場站及周邊土地綜合開發是指利用軌道交通的車輛基地、站點上蓋空間及場站周邊土地進行綜合開發利用，在滿足軌道交通設施的公共交通功能的基礎上，將開發物業與地鐵設施建設相結合，充分發揮地鐵交通便利的優勢和人口聚集效應，強化土地復合利用的集約化水平，提升綜合開發的經濟效益。根據軌道交通場站的設施類型以及綜合開發的范圍，可將其分為車輛段上蓋開發、站點上蓋開發、場站周邊土地綜合開發三種類型。

（一）車輛段上蓋開發

車輛段上蓋開發是指在軌道交通車輛段大尺度空間上通過蓋板形成物業開發的基礎，在蓋板上方進行物業和市政配套設施等開發建設。上蓋開發充分考慮車輛段區位設施影響、結構功能限制、分層設計要求，同時加強綜合開發規劃設計與管理，注重開發功能與交通功能深度融合，實現在有限空間內的集約開發和功能復合，打造集交通、居住、商業、商務、文娛、景觀等功能復合，豎向立體、便捷高效、人氣聚集、開放共享的城市空間。車輛段上蓋開發規模較大，建設用地面積可達幾十萬平方米，典型項目如上海軌道交通10號線吳中路車輛段上蓋開發項目（圖1）、17號線徐涇車輛段天空之城項目。

圖1 上海軌道交通10號線吳中路車輛段上蓋綜合開發項目

（二）站點上蓋開發

站點上蓋開發是指利用軌道交通站點的上部空間，通過空間優化和合理布局，實現開發建筑與軌交站點建筑的合建，充分利用站點便捷的交通服務設施，形成住宅、辦公、商業等城市開發功能的集聚，實現軌交站點立體化、高強度、多功能的開發建設，達到集約節約用地目標，實現良好的經濟效益。根據站點用地規模的不同，站點上蓋開發的建設規模從幾千到幾十萬平方米不等，典型項目如上海漢中路站凱德星貿廣場項目（圖2）、后灘站環通商業廣場。

圖2 上海軌道交通漢中路站上蓋開發項目

（三）場站周邊土地綜合開發

場站周邊土地綜合開發是指以TOD開發理念為導向，利用軌道交通大容量交通運輸的能力，統籌軌道交通場站周邊土地規劃、產業規劃、城市功能等，對軌道交通場站及周邊土地實施區域性開發，形成綜合開發效應。依托軌道交通站點形成的交通樞紐，開展區域開發，通過TOD發展戰略實施和產業導入相結合，進一步完善配套設施，提升區域整體開發強度，進一步完善城市功能，打造以軌道交通為引領的產業新城。場站周邊土地綜合開發的建設規模較大，開發區域面積可達幾平方公里，投資規模大，開發周期長，典型項目如上海軌交16線新場站周邊土地綜合開發（圖3）。

圖3 上海軌道交通16號線新場站周邊地塊綜合開發項目

二、當前軌道交通場站及周邊土地綜合開發的開發機制

軌道交通場站及周邊土地綜合開發投資量大，專業性強，涉及規劃設計、征地動遷、建設施工、招商運營等各個環節，是一項復雜的系統工程。在綜合開發推進過程中，市區政府、市屬地鐵公司、區屬開發公司等各個主體需統籌協調、各司其職、分工協作。在開發機制上，按照2016年上海市政府發布的《關于推行本市軌道交通場站及周邊地區土地綜合開發利用的實施意見》，實行“市區聯手，以區為主”的市區兩級合作推進綜合開發的工作機制。市政府制定軌道交通建設發展目標，確定軌道交通發展總體規劃，市屬申通地鐵公司負責軌道交通的建設施工管理和線路運營，地鐵沿線各區政府根據線路投資分工落實區級投資的出資，組織區屬開發公司開展前期騰地，在形成凈地后移交地鐵公司開展工程建設。對于車輛段上蓋開發，地鐵公司和區屬開發公司共同成立合資企業，進行聯合開發；對于站點上蓋開發和場站周邊土地綜合開發，主要由區屬開發公司負責。

三、軌道交通場站及周邊土地綜合開發存在的問題

（一）綜合開發機制有待進一步優化

上海市政府發布的《關于推行本市軌道交通場站及周邊地區土地綜合開發利用的實施意見》，對軌道交通場站及周邊土地綜合開發的機制進行了明確，原則上由項目所在區政府成立綜合開發主體，組織實施軌道交通場站綜合開發，并且規定軌道交通場站綜合用地使用權，可以協議方式出讓給綜合開發主體，但綜合開發主體以協議方式取得的建設用地使用權，不得轉讓，不得以改變土地使用權人的出資比例、股權結構等方式變更土地使用權。這從政策上限制了股權合作模式，限制了綜合開發主體引入社會資金的渠道。缺少資金的支持，綜合開發的建設規模和推進速度都受到限制。

此外，在現行法規制度下，軌交站點周邊經營性土地必須通過“招拍掛”的方式取得，土地出讓受到規劃和動拆遷的制約，準備周期較長，綜合開發主體確定較晚。在地鐵建設階段綜合開發主體無法及時介入，導致綜合開發需求與地鐵設施無法進行有效銜接，軌道交通綜合開發的整體優勢難以充分顯現。

（二）綜合開發時序有待進一步提前

軌道交通建設作為重大工程有明確的工期要求，一般早于綜合開發，而且綜合開發用地需要經過“招拍掛”流程之后才能確定開發主體，導致軌道交通建設和綜合開發在規劃、設計、施工上難以同步。軌道交通專項規劃和地塊控制性詳細規劃不同步，導致軌道交通建設用地和綜合開發用地難以同步實施征地動遷，致使綜合開發進度滯后。設計不同步，要求軌道交通建設時要充分考慮綜合開發需求，為綜合開發做好包容性設計預留，這大大增加了綜合開發成本，同時也拉長了軌道交通的建設周期。由于地鐵設施保護要求較高，施工不同步，造成后期綜合開發的施工難度增加，施工造價也相應增加。

（三）綜合開發強度有待進一步提升

軌道交通建設對沿線周邊地區的開發促進力大、引導性強已成為共識，但部分軌交站點在規劃設計時未能充分考慮綜合開發的需求，站點出入口設置與綜合開發用地結合度低，綜合開發難度大，致使該類站點只具備單一交通功能，無法體現軌道交通的增值效應。部分站點具備綜合開發條件，但開發強度（容積率）設置較低，土地節約集約利用的原則未能有效體現，難以體現軌道交通價值溢出效應和土地增值效應。

四、軌道交通場站及周邊土地綜合開發的建議

（一）加強政府引導與政策支持

在城市開發進程中要轉變理念，進一步加強對軌道交通綜合開發的認識，從城市功能更新、產業布局調整、城鄉一體化發展等多元結構和多維視角來體會軌道交通綜合開發的作用與意義。建議政府相關部門牽頭，對軌道交通站點及周邊資源現狀及利用情況進行系統梳理，融合TOD開發理念，結合新一輪軌道交通建設和“十四五”規劃編制，建立試點項目庫，形成統一的綜合開發指導意見。同時，進一步加強政府引導和支持，在軌道交通建設和綜合開發進程中加強統籌協調，出臺更為完善的支持政策，拓展融資渠道，建立更加有效的協調機制，使政府、軌道交通企業、綜合開發主體等組成利益共同體，真正實現軌道交通與城市發展的聯動可持續性。

（二）統籌軌交建設與綜合開發規劃

針對新一輪軌道交通建設，在軌道交通專項規劃編制中，可根據城市總體規劃要求和城市功能空間布局，同步開展各場站綜合開發的規劃研究，將場站綜合開發規劃納入線路專項規劃審批，實現“兩規合一”，同步規劃、同步設計，實現軌道交通建設與綜合開發同步實施，提升綜合開發整體品質和區域價值，以利于與軌道交通的有效銜接。針對已通車的軌道交通線路，在編制開發地塊控制性詳細規劃階段，應將TOD開發理念納入其中，通過城市設計等技術手段，適當提高軌道交通場站周邊土地的開發強度，對軌道交通場站及周邊土地實施立體開發，實現地區發展與軌道交通整體聯動，進一步提高土地節約集約利用水平。

（三）優化綜合開發土地出讓方式

根據上海市軌道交通市區兩級投資分工原則，區屬開發公司受區政府委托跨前參與軌道交通項目前期研究，高效推進軌道交通建設騰地工作。為進一步發揮區屬開發公司前期介入優勢，建議進一步明確區屬開發公司在軌道交通綜合開發中的主體地位，在充分發揮區屬開發公司在城市基礎設施建設和土地一級開發方面優勢的同時，與地鐵公司緊密配合，各司其職，各展所長，協作開發，合作共贏。根據近幾年的實踐經驗，建議場站上蓋和站點600米范圍內的地塊明確由區屬開發公司作為開發主體，上蓋和周邊土地采用協議出讓的方式，在設計規劃軌道交通的同時開展地塊綜合開發方案設計，在軌道交通建設用地開展土地征收的同時，開展綜合開發地塊土地儲備工作，實現綜合開發和軌道交通建設的無縫銜接和一、二級聯動開發。

同時，進一步出臺政策明確，對協議出讓取得的土地不再限制股權合作方式，允許和鼓勵綜合開發主體在獲得土地開發權后，以股權合作的方式引入專業開發商聯合開發，實現優勢互補，加快投資效益的回收。針對土地面積較大的車輛基地和站點周邊區域，建議在政策允許的條件下進行分期開發、分塊出讓，既可保證綜合開發的主導性和一致性，又可避免開發資金的長時間沉淀。

五、結語

軌道交通綜合開發對于城市總體規劃的實現、城市功能的完善、城市空間的優化、土地的開發利用等發揮著重要作用。為實現軌道交通綜合開發效應，還需深入開展軌道交通場站及周邊土地一體化綜合開發實踐。本文基于軌道交通綜合開發現狀，提出其實踐過程中存在的問題并給出一些建議。軌道交通建設和綜合開發是一項系統、長期、復雜的工程，在實踐探索中還應繼續關注政策與制度層面上的更新設計，立足政府引導、規劃設計、開發主體、土地利用、政策法規、融資方式等多方面研究制定可行的綜合開發機制和路徑，指導軌道交通建設和綜合開發可持續發展。