新《土地管理法》下的上海市房地征收路徑研究

文/黃婷婷

一、新修訂的《中華人民共和國土地管理法》生效實施

1987年1月1日實施的《中華人民共和國土地管理法》經過了三次修正：1988年第一次修正，明確了國家依法實行國有土地有償使用制度。2004年第二次修正，明確了國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。第三次修正，于2019年8月26日經十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過，并于2020年1月1日生效實施，共修改了四十余處，其中在集體土地征收方面主要做了三方面的修改：

一是首次界定了可以依法實施征收的六種情形，如軍事外交、基礎設施建設、公共事業、扶貧搬遷、保障性安居工程建設以及成片開發建設等；

二是對永久基本農田以外的農轉用審批，國務院下放了審批權，并刪去了省級人民政府批準征地報國務院備案的規定；

三是對國家征收土地的法定程序做了重大調整，將原來的“先征地，后補償”調整為“先補償，后征地”，提出了必須完成“擬征收土地現狀調查、社會穩定風險評估、擬征地告知、補償登記和簽訂補償安置協議”等前期工作后，才可申請征收土地，辦理征地的審批手續，并強調“征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。

二、上海市頒布新的征地工作意見

2020年3月5日上海市發布了《關于落實〈中華人民共和國土地管理法〉完善本市征地工作的若干意見》（滬規劃資源規〔2020〕2號），2020年8月20日上海市規劃和自然資源局印發了《本市建設項目涉及土地房屋征收工作程序（試行）》（滬規劃資源規〔2020〕14號），結合上海實際，細化并明確了上海市新的房地征收程序，主要包括：

1.項目取得立項批復后發布擬征地告知書，公告期不少于10日。

2.區人民政府組織區自然資源管理等有關部門，開展現狀調查并選定評估單位。擬征收土地的所有權人、使用權人持不動產權屬證明材料辦理補償登記。

3.區自然資源管理部門、鎮（鄉）人民政府、街道辦事處等有關部門，擬訂及公示三個補償方案（征地補償安置方案、征地房屋補償方案、被征地人員就業和保障方案），公告期不少于30日。

4.多數被征地對象認為方案不符合法律法規規定的，區人民政府應當組織有關部門召開聽證會，并根據法律法規規定和聽證會情況修改方案。

5.區人民政府應組織有關部門，進行擬征收土地的社會穩定風險評估。

6.三個補償方案由區人民政府批準后，區自然資源管理部門、鎮（鄉）人民政府、街道辦事處等有關部門，與用地單位簽訂附生效條件的補償費用、社會保障費用支付協議。區自然資源管理等有關部門與擬征收土地的所有權人、宅基地使用權人或者房屋所有權人簽訂附生效條件的補償協議。

7.相關前期工作完成后，區人民政府申請征收土地。個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明。

8.征收土地經依法批準后，區人民政府發布《征收土地公告》。

9.區自然資源管理等有關部門，按照生效的補償費用支付協議、補償協議執行。

10.對達不成房屋補償協議的，進入征地房屋補償爭議協調和處理流程。

三、新的征收程序的主要變化

上海市原有的房地征收政策，主要依據《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》（滬府發〔2011〕75號），與之相比，新的征收程序主要作出了以下三個方面的調整：

一是將簽訂補償協議的程序前置。將原來的征地批后公告改為征地批前公告，且要求“未簽訂協議數少于等于總協議數的20%或者不滿10戶”，才能申請農轉用征收土地。由此將征收的主要矛盾提前暴露，從而保障征地滿足大多數人的需求，體現了征收的公共利益導向和公平性要求。

二是擴大了公告范圍。從原來的兩方案公告（征地補償安置方案、征地房屋補償方案）擴大到了三方案公告，即增加了被征地人員就業和保障方案的公告要求，從而進一步提升了征收的公開性和透明度。

三是增加了征地社會穩定風險評估的必要環節。盡管很多地方已經將社會穩定風險評估納入了征收環節，但從法律角度給予正名還屬首次，而且在征收土地前進行，可見社會穩定已經成為征收開展的前提條件。

四、上海市房地征收的實施路徑

在原《土地管理法》下，上海市集體土地上的房地征收主要存在兩種路徑。

一種為法定征收路徑，即嚴格按照國家和上海市征收政策的規定程序，開展集體土地及地上房屋的征收工作，如普陀區紅旗村“城中村”改造項目：該項目于2015年9月發布擬征地告知書，正式啟動法定征收工作，共涉及征收“集土”產權戶243戶，在兩個月簽約期內共簽約236戶，余下7戶進入責令交地程序，2017年完成征收，歷時2年。

另一種路徑為“先協議置換，后征收土地”，即在啟動法定征收程序之前，由鎮政府制定協議置換補償方案，并由鎮征收公司與被征收農民、企業簽訂協議置換補償協議，先對集體土地上房屋實施協議置換，待農戶、企業完成搬遷后，再對集體土地以及協議置換剩余房屋實施征收。

如寶山區廟行鎮康家村“城中村”改造項目，由于項目處于外環線內，在原《土地管理法》下，其征收及農轉用需按批次報國務院審批。為加快征收速度，該項目在辦理法定征收手續的同時，對房屋進行了協議置換，采用并聯推動的方式，加快了征收整體進度。

另如嘉定區地鐵十四號線動遷項目，由于房源建設進度滯后，無法達到啟動法定征收要求的期房條件。為保障重大基礎設施建設進度，沿用嘉定區傳統的征收做法，也采用了先對地上房屋進行協議置換，再對集體土地進行征收的路徑。

總體來說，協議置換的程序性要求相對較低，可以與法定征收并聯推進，從而大大縮短了征收周期，有效地推動了上海郊區的集體土地征收工作，但同時也存在一些不容忽視的問題。首先，由于協議置換沒有明確的政策規定，置換過程一般也不公開，導致了置換過程中的不公平、不公正，甚至出現了一些利益輸送和尋租行為。另外，由于協議置換僅僅是民事行為，對于征收中的“釘子戶”并沒有強制措施，從而產生了一些遺留問題無法解決。

五、新征收程序和“協議置換”的差異

從流程上來看，新的法定征收程序似乎與“先協議置換，后征收土地”的路徑有一些相似之處，都是將簽訂房屋補償協議的環節進行了前置，但兩者仍有著本質上的區別。

一是征收主體不同。法定征收的實施主體是區規劃資源局，簽約主體是區征收事務機構，是一種行政行為。協議置換的實施主體是鎮政府，簽約主體是鎮征收公司，是一種民事行為。

二是征收程序不同。協議置換沒有嚴格的程序要求，環節較為簡單，一般以召開征收動員大會為起點，主要包含補償申請、評估答疑、協議簽約、補償安置和房屋移交等環節；而法定征收則以發布擬征地告知書為起點，嚴格按照法定流程，包含調查登記、方案公示、簽訂補償協議、征地報批、發布征地公告、執行補償協議等多個環節，環環相扣，程序性要求比較高。

三是征收要求不同。協議置換為民事行為，在安置房源、補償標準、信息公開等方面的要求比較寬松，只要你情我愿，一切都可以商量；法定征收為政府行為，有一整套完備的配套政策，強調公開、公平、公正，需充分保障被征收農戶的知情權、異議權和聽證權，如安置房源需達到期房條件、補償方案需公示等。

六、新《土地管理法》下的征收路徑選擇

自新的《土地管理法》頒布以來，上海各區也相繼出臺了征收工作的實施意見，并嘗試按照新的程序要求開展征收工作，但新的征收程序仍存在征收要求高、審批程序多的問題。

針對上述問題，應積極探索新《土地管理法》下的征收路徑，因地制宜地選擇符合當地需求的征收方式。對于征收條件成熟的項目，應一步到位，以區規劃資源局為實施主體，組織有關政府部門，按照新的法定征收程序，開展具體征收工作。

對于一些征收意愿強烈但征收條件不夠成熟的項目，如安置房源未達到期房條件，可仍采用“先協議置換，后征收土地”方式，由鎮政府牽頭組織相關單位，在保障“公平、公開、公正”和“公共利益導向”的前提下，對被征收房屋先行實施協議置換，滿足農民改善生活條件的迫切需求，以及重大項目的建設要求。

七、協議置換與法定征收的銜接要點

從上海多年的征收實踐來看，協議置換可加快征收進度，但操作不夠規范透明，法定征收可實現公平公正，但程序過于冗長。在新的《土地管理法》下，如何揚長避短，發揮協議置換和法定征收的各自優勢，是需要關注的重點。

（一）協議置換與法定征收“可否”銜接？

《本市建設項目涉及土地房屋征收工作程序（試行）》（滬規劃資源規〔2020〕14號）中明確了“前期已經協議置換的，在區人民政府如實說明后，可以納入基數計算”，從而在政策層面，為協議置換與法定征收的銜接提供了可能性。

（二）協議置換與法定征收“怎樣”銜接？

關于協議置換與法定征收的銜接條件，本市的政策文件仍尚未明示，但國家實施征收的根本目的是保障公共利益，因此，協議置換與法定征收相銜接的要點，仍在于其能否保障公共利益，保證“公開、公平、公正”。

1.“公開、公平、公正”的補償方案。征收過程中最大的難題是制定協議置換補償方案，既需要合法合規，又要兼顧地方習慣，做好橫向（與周邊區域）平衡和縱向（與歷史項目）平衡，讓被征收農戶感覺到公平公正。

以往協議置換中最為人詬病的不公平之處，是補償方案的彈性較大，在不公開的情況下，往往是“老實人吃虧”。所謂“人不患寡而患不均”，通過公開透明的操作，不讓“老實人吃虧”，是公平公正的最佳體現。這就要求制定方案時，在保證補償標準不降低的前提下，減少暗箱操作和人為干擾，要將“彈性空間”通過公開透明的獎勵費方式予以明示，做到“一把尺子量到底”。此外，補償方案和補償結果，都應向被征收對象公開公示，發揮群眾間的互相監督作用，保障農民的知情權和異議權，使農民感受到征收的公平公正，減少不公平感帶來的不穩定因素。

2.規范合理的征收工作程序。為了能夠與新的征收程序相銜接，必須進一步規范協議置換的工作流程，具體應包含以下8個主要步驟：（1）由鎮政府統一召開協議征收啟動會，并將此作為人口、面積認定和評估的時點；（2）按照征收標準，進行兩清調查和人口面積認定，并將認定結果在征收范圍內公示；（3）編制協議置換房屋補償方案，并將補償方案在征收范圍內公示；（4）公示無異議后，將補償方案上報區征收管理部門進行備案審批；（5）補償方案備案通過后，按照征收程序選擇評估機構，開展房屋評估，并公示評估結果；（6）完成評估后，由鎮征收公司與被征收對象，簽訂附生效條件的居住和非居房屋的《協議置換補償協議》；（7）當協議置換簽約比例達到80%后，補償協議生效，開始實施補償和搬遷騰地；（8）啟動法定征收程序，若有個別達不成協議的，最終進入爭議協調程序。