新土地法下的集體土地征收社會穩定風險評估實踐

文/池彥琪

一、實施背景

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。其中第四十七條明確∶“縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估。”2020年3月5日，上海市規劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發《關于落實〈中華人民共和國土地管理法〉完善本市征地工作的若干意見》（滬規劃資源規〔2020〕2號，以下簡稱《若干意見》）明確：“區人民政府應當組織有關部門，根據前期擬征收土地現狀調查、征地補償安置方案、征地房屋補償方案、被征地人員就業和保障方案聽取意見情況以及聽證情況等，進行擬征收土地的社會穩定風險評估。”為了細化落實新土地法和《若干意見》精神，2020年3月27日，上海市規劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發《關于開展征地社會穩定風險評估工作的指導意見》（滬規劃資源施〔2020〕130號，以下簡稱“130號文”），對上海市集體土地征收開展社會穩定風險評估工作作出了具體指導，確定征地穩評程序參考決策社會穩定風險評估的一般程序，并對征地事項需要關注的幾類主要內容予以了明確。

二、實施現狀與穩評程序分析

隨著系列政策文件的落地，上海浦東、松江、閔行、青浦、奉賢等區相繼在新征地塊征收過程中，按照“130號文”的要求，推進集體土地征收社會穩定風險評估工作。

關于穩評程序。“130號文”要求區人民政府在向市人民政府申請征收土地前，完成征地社會穩定風險評估工作。在實際操作中，通常由鎮政府、項目建設單位或土地收儲實施部門作為征地穩評的委托方，委托第三方機構開展社會穩評風險評估，區規劃資源局和區人社局在辦理征地或落實保障事項時，將穩評報告作為材料要件之一進行審查，形成閉環管理模式。

關于穩評時點。“130號文”要求在《擬征地告知書》發布后，由具體實施征地社會穩定風險評估的部門制定社會穩定風險評估工作方案。在實際操作中，由于征地穩評業務為2020年首次開展，部分地區尚不清楚穩評工作程序和時點安排，存在穩評介入時點相對滯后的情況。穩評的完成時點必須在區規劃資源局和區人社局在辦理征地或落實保障事項之前。筆者參考閔行顓橋等地穩評工作經驗，認為穩評工作時點的安排應視穩評工作目的和要求而定：如相關部門預判征地事項涉及面較廣，有必要在決策前進行預判的，則穩評工作宜在決策前介入，采用適宜的風險調查方式開展社會穩定風險評估作為決策參考，并在方案正式公告時，開展第二次穩評工作；如相關部門預判征地事項涉及面較小，引發社會穩定風險的概率較低，則建議在方案公告期間開展穩評工作，以便于有針對性地聽取利益相關者意見訴求，提高風險評估的準確性和工作效率。

三、風險調查方法與主要內容

結合征地穩評實踐，筆者認為，征地穩評風險調查應以實地為主、全面覆蓋、回顧追溯為原則，建議通過實地調查和調研座談篩選、聚焦主要矛盾，通過全面收集關聯信息，并視具體情況進行回顧追溯，進一步篩查可能遺漏的風險因素。

實地為主。穩評風險調查通常都以實地調查為首要原則，以期取得第一手調查資料，全面了解利益相關者意見訴求，因此，征地穩評也應遵循該原則。建議在現場踏勘的基礎上，對利益相關者開展調研座談，重點聚焦征收地塊所在的村委會、街鎮規劃部門和社區事務受理中心。

全面覆蓋。實踐中部分利益相關者對新土地法和社會保障等政策尚不熟悉，且在穩評調查階段，落實社保的人數尚未最終確定，相關人選尚不明確，風險調查時若只對被征收村集體和相關部門進行常規調研，容易出現偏差或遺漏。為了確保調研內容全面覆蓋，建議調研人引導被調研人全面提供相關信息，特別是關于是否撤村撤隊、遺留的農業戶籍人員情況、歷史遺留矛盾、土地確權情況等容易忽略的內容。

回顧追溯。實踐中不少征收地塊在此前已經開展了土地征用和搬遷工作，大部分農業戶籍人員已轉為城鎮戶籍并解決了鎮保，但往往有部分當時未滿16歲的農業戶籍人員沒有轉為城鎮戶籍，另外也可能在征用過程中存在歷史遺留矛盾，因此，筆者認為，回顧追溯是集體土地征收穩評中必要的調查環節，建議對土地征用的上位政策文件、方案及批復文件、數量規模、房屋搬遷情況、農業戶籍人員落實鎮保方案等進行全面回顧，排查其中隱含的風險點。

四、主要風險因素的識別與分析

實踐中常見的風險因素主要有土地類風險、房屋類風險、社保類風險、集體經濟類風險等類型。

土地類風險。需要關注土地征收程序是否存在瑕疵，也包括以往開展土地征用時是否存在遺留問題等。通常情況下，集體土地征收可能引發土地類風險的可能性較小。但是，實踐中發現一些村集體征收后剩余集體土地較少，甚至沒有耕地，下一輪集體土地確權時可能面臨集體經濟組織農業戶籍人員沒有耕地可用來確權確地的情況，屆時一旦必須確權確地到戶，則可能存在風險隱患。

房屋類風險。此類風險通常是集體土地征收過程中最為復雜的風險因素，主要涉及房屋面積認定、人口認定、安置房源等方面。實踐中，房屋面積認定需要關注老房權證不全、一戶多宅、附屬房無權證情況下的面積認定方案可能引發的風險；人口認定通常以戶為單位，因此需要關注婚嫁、分戶等認定方案和特殊案例的解決方案可能引發的風險，既要守住紅線，又要合情合理；安置房源方面需關注房源的選址、戶型和過渡周期等可能引發的風險。

社保類風險。此類風險在上海集體土地征收實踐中非常普遍。由于新老制度存在一定差異，一些地區過去使用農用地面積測算土勞比，現在按新政策使用集體土地面積測算土勞比，導致新的土勞比較高。另一些地區過去開展過鎮保工作，當時未滿16周歲的農業戶籍人員沒有落實鎮保和戶籍轉性，導致集體土地征收時使用集體土地面積和農業戶籍人員數量測算得到的土勞比較高，部分地塊每安置1名農業戶籍人員需要滿足的條件是征收數十畝農用地，難以滿足農業戶籍人員對落實就業和社會保障的迫切需求。此外，個別地塊還存在以往開展鎮保工作時遺留的歷史矛盾。

集體經濟類風險。如集體土地征收后集體經濟組織符合撤村撤隊條件，則應按規定對集體經濟組織財產進行處置，需關注處置過程中可能引發的社會風險。實踐中發現個別地塊存在集體經濟組織建、構筑物權證缺失導致難以獲得補償的情況，可能引發風險。通常情況下，此類風險因素引發社會穩定風險的概率較低。

除以上四類常見的風險因素外，穩評工作人員也需對征收地塊存在的特殊情況進行甄別和分析，并應特別關注老年人群、殘疾人群等弱勢群體，以及歷史遺留矛盾、家庭內部矛盾的利益相關者等特定群體。

五、集體土地征收穩評實例——以上海市某變電站項目地塊為例

（一）風險評估的基本情況

上海某變電站土建新建工程地塊，涉及某區某街道A村8組、B村9組等2個村民小組的集體土地。根據征地部門提供的資料，本地塊土地面積2400平方米，其中擬征收集體土地2400平方米，包括農用地2398.3平方米、未利用地1.7平方米。

某區人民政府是組織落實土地征收前期工作的實施主體；區規劃資源局是集體土地征收行政主管部門；區人力資源和社會保障局是落實被征地農業人員就業和社會保障的行政主管部門。

根據《土地管理法》和《若干意見》，結合實際情況，2020年6月，區規劃資源局和相關單位擬定了《征地補償安置方案》和《被征地人員落實就業和社會保障方案》，6月X日-7月X日對《征地補償安置方案公告》和《被征地人員落實就業和社會保障方案的公告》進行了公示（擬征地補償金額略）。由于本次征收地塊上沒有居住和非居住房屋，不涉及房屋搬遷補償問題，故無需擬定《征地房屋補償方案》。

本次風險評估主要依據國務院《重大行政決策程序暫行條例》（國令第713號，2019年）、“130號文”等有關重大決策事項社會穩定風險評估方面的文件，《土地管理辦法》（2019年修正）、《若干意見》等有關征地補償方面的文件，以及本地塊的項目核準批復、用地預審和選址意見書、《房屋土地權屬調查報告書》、《擬征地告知書》、《征地補償安置方案公告》、《被征地人員落實就業和社會保障方案的公告》等資料和以往鎮保工作過程中的《被征地人員辦理就業和社會保障的通知》。

本評估主要過程包括：風險調查、風險識別、風險分析、確定風險等級、研究風險防范化解措施、編制評估報告并接受審查評價。

（二）風險調查

1.事項回顧。根據市政府批轉市勞動保障局《關于本市郊區開展小城鎮社會保險試點意見》的通知（滬府〔2002〕68號），某區及其他區縣進行小城鎮社會保險（以下簡稱“鎮保”）試點工作。2004年起，某區“鎮保”工作正式啟動，通過“土地備案、分期緩繳”的方式，推進參加“鎮保”村民退包工作。2004-2010年本地塊所在園區管理委員會先后數次經某區人民政府批準征用A村、B村等多個村若干生產隊耕地，經市級部門批準，為地塊內村民辦理就業和社會保障，落實“鎮保”和戶籍轉性。

本事項中征地補償費用全部補償給集體經濟組織（某街道A村、B村）。本地塊現狀為街道辦事處臨時用于移栽苗木的過渡場地，不屬于征地青苗補償范疇。本地塊上現狀無建筑物，不存在征地的房屋補償問題。

本次被征收地塊所涉及的集體經濟組織成員已于2004-2010年轉為居民戶籍，辦理了就業和社會保障手續，但有7名當年尚不滿16周歲的農業戶籍人員未辦理相關手續，目前仍為農業戶籍，其中A村5名、B村2名。

本次征地范圍內按土勞比初步測算，需落實就業和社會保障人數為零，《被征地人員落實就業和保障方案的公告》已于2020年6月X日-7月X日進行公示，下一步《被征地人員落實就業和社會保障方案》需報某區人民政府批準后予以落實。

本次征地后，村集體經濟組織生產隊和村建制不撤銷。

2.利益相關者的主要意見和訴求。根據走訪調研情況，咨詢組識別梳理出本事項的直接利益相關者為：A村、B村相關村民小組及其成員，村民委員會；某街道辦事處。

利益相關者意見訴求有：①街道辦事處、村委會表示支持項目建設和征收工作，認為土地和地上附著物補償工作可能引發社會矛盾的可能性較小。②根據《關于切實做好本市被征地人員就業和社會保障辦理工作的通知》（滬人社規〔2020〕3號），本地塊落實就業和社會保障對象及人數計算辦法為：被征收的集體農用地面積÷征地前被征地單位集體農用地面積×征地前被征地單位中年滿16周歲的本市農業戶籍人員數（含被征地時正在服兵役的戰士）。村委會反映，集體經濟組織現有農業戶籍人員較少，但經規土部門測算的集體農用地面積仍然較大，導致按此辦法測算的土勞比較高，每安置1名農業戶籍人員需要滿足的條件是征收數十畝農用地，難以滿足農業戶籍人員對落實就業和社會保障的迫切需求。隨著剩余農業戶籍人員年齡增長和陸續畢業，在校學生社會保障無法繼續使用，對社保的需求逐漸增強。A村有人家擔心從畢業到入職前的空檔期沒有社保（特別是醫保）的問題，向村委會詢問。B村亦有類似情況：1人因為社保無法解決而起訴村委會，至今已2年，仍未妥善解決。③街道辦事處、村委會認為上述被征地人員落實就業和社會保障問題在該街道比較普遍，考慮到本項目征地面積較小，總計僅2400平方米，因此對本地塊需落實就業和社會保障人數為零的初步測算結果表示可以接受，但建議相關部門復核集體經濟組織農用地面積，深化研究能否妥善解決農業戶籍人員的就業和社會保障。

（三）風險識別和風險估計

風險識別是指通過風險調查等活動，識別擬定的政策可能影響社會穩定的各種風險因素，并進行全面分析和系統歸類。

1.風險識別。結合《征地補償安置方案》和風險調查，識別和歸納出2項主要特征風險因素：①實施征地補償工作中合法合規性可能引發的風險；②村民要求解決遺留的農業戶籍問題可能引發的風險。

2.風險分析。實施征地補償工作的合法合規性可能引發的風險：為滿足輸變電工程建設需要實施本地塊征收，屬于《土地管理法》規定的確需征收土地的情形。經調研，本事項已完成以下與集體土地征收補償相關的工作，并獲得項目核準文件、用地預審和選址意見書等相關批文，發布了《擬征地告知書》、《征地補償安置方案》和《被征地人員落實就業和社會保障方案》等，并進行了公示。評估認為，截至目前，本地塊征地的有關程序合法合規。本次征收土地上種植的苗木不屬于本次征地青苗補償的范疇，地塊目前被街道用作臨時移栽場地。本次征地不涉及房屋征收補償。本次征地后集體經濟組織生產隊和村建制不撤銷，故一般不會發生由撤隊引發的社會矛盾。結合本地塊已開展的前期工作，評估認為，該項風險引發社會問題的概率較小，影響程度中等，總體評判為較小風險。

村民要求解決遺留的農業戶籍問題可能引發的風險。按照相關政策，本次征地無法解決2個村民小組剩余的7名農業戶籍人員的身份問題。村委會認為，按照新的安置政策，以現有集體土地面積為基數測算土勞比，每安置1名農業戶籍人員需要滿足的條件是征收數十畝農用地，導致村民擔心農業戶籍人員的社會保障難以落實。在就業狀態下，農民身份問題對他們就業和社會保障造成的實際影響不大，但一旦失業，農民身份會使他們無法享受到城鎮居民所享受的更好的社會保障。目前，這7名農業戶籍人員陸續畢業，對落實就業和社會保障的需求比較迫切，已有人員面臨社保空檔期，其中1人向村委會詢問，1人提起訴訟。評估認為，遺留的農業戶籍人員落實就業和社會保障問題在該街道比較普遍，已經引發個別社會矛盾，需要引起充分重視。考慮到本項目征地面積較小，村委會表示，對本項目初步測算結果可以接受。預判該項社會問題的引發風險概率中等，影響程度中等，屬于一般風險，但需動態關注相關村民意見，避免將矛盾集中、遷移到本項目上。

以上各主要風險因素分析結果匯總于表1。

表1 主要風險因素及其程度匯總表

（四）風險防范化解措施

為確保本事項的順利實施，評估針對識別的主要風險因素及分析的風險程度，研究提出以下風險防范化解措施建議。

1.確保征地補償各項手續完備，依法合規。嚴格按照2019年新修訂的土地法、《若干意見》和《關于切實做好本市被征地人員就業和社會保障辦理工作的通知》（滬人社規〔2020〕3號）等法規規定的程序開展征地和補償工作，規范辦理征地手續。

2.繼續加強政策的宣傳，引導村民正確認識社保政策。繼續加強和規范開展政策宣傳解釋工作。請村委會配合街道規劃科、社區事務受理服務中心，主動跨前一步，通過上門宣傳等方式，聚焦本項目情況，做好統一規范的宣傳解釋工作。針對7位農業戶籍人員，解釋清楚現行的被征地人員落實就業和社會保障政策及其與2004年起實行的“鎮保”政策的關系、土勞比測算方法等，盡可能用通俗易懂的語言，耐心細致、規范地開展解釋工作，讓村民正確理解有關政策規定和操作程序。

3.依法合規地做好征地補償工作。實施部門在依法合規地選定評估機構的基礎上，嚴格按照《上海市征地土地補償費標準（2017）》（滬規土資綜規〔2017〕321號）進行補償。評估結果應在被征地范圍內向集體經濟組織和村民公布。若被征地集體經濟組織和村民對初步評估結果有異議，實施部門應及時做好有關復核、鑒定等異議處理工作。實施部門應依法合規地嚴格按照《征地補償安置方案》和《被征地人員落實就業和社會保障方案》規范操作補償安置。

4.按時落實資金，保證補償資金結算足額到位。事先做好資金平衡測算工作，加強與鎮相關部門的溝通，確保補償資金按時足額到位、專戶存儲、專款專用，保證資金清算工作順利推進并完成。

同時，要根據本事項的實施方案和進程、內外部環境和利益相關者訴求等內外部信息的變化，及時開展動態評估，補充識別新的風險因素，不斷優化完善風險防范化解措施，并有效組織落實。

風險防范化解措施匯總見表2。

表2 風險防范化解措施匯總表

（五）風險等級

本事項涉及1個一般風險，在依法合規做好補償工作、避免農業戶籍人員社會保障問題遷移到本項目的基礎上，評估認為出現10人以上的非法上訪等較大影響的群體性事件的可能性比較小，按照風險等級評判參考標準，預判初始風險等級為C級。

對措施的可行性、有效性進行分析后，預判采用措施后的風險等級。①實施征地補償工作的合法合規性可能引發的風險：通過依法合規地按照《征地補償安置方案》規范操作補償安置，預期風險程度可降至較低。②村民要求解決遺留的農業戶籍問題可能引發的風險：通過積極主動做好政策宣傳解釋和溝通協商工作，特別是宣傳解釋現行社保政策，立足本項目實際情況，避免社保問題集中、遷移至本項目，預期風險程度可降至較低。

評估認為，在切實落實各項風險防范化解措施并得當處置風險的情況下，按照風險等級評判參考標準，預判采取措施后風險等級可控制在C級。

（六）風險評估結論與建議

本事項存在1個一般風險、1個較小風險：①實施征地補償工作的合法合規性可能引發的風險；②村民要求解決遺留的農業戶籍問題可能引發的風險。

評估按照風險等級評判參考標準，評判本事項初始風險等級為C級，預判采取措施后風險可控制在C級。

評估建議：①建議某街道辦事處、區規劃資源局和相關單位依法合規做好補償安置工作，并對此過程中的風險因素保持持續動態關注。②建議請某街道辦事處牽頭，請區規劃資源局、區人社局指導相關規劃土地管理所、社區事務受理中心，對集體經濟組織現有集體農用地面積進行復核，結合土勞比測算和新社保政策規定，針對集體經濟組織對農用地面積和土勞比的疑惑，做好統一解答，釋疑解惑。如確實存在土勞比過高的情況，建議請區相關部門向上級部門反映，探討尋求可能的解決方案。

六、總結

征地穩評工作深入基層，旨在全面識別集體土地征收可能引發的風險，并提出相應的防范化解措施，這是創新社會治理的新方法，是“人民城市人民建，人民城市為人民”的具體體現。作為一個全新的業務領域，征地穩評在不斷探索中向前發展，在促進征地工作順利推進的同時，也從風險管理的角度為本市征地相關政策提供了來自一線的反饋，為促進征地工作持續完善提供基礎保障。

注釋

[1]參見《中華人民共和國土地管理法》修正案（2019年8月26日十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過）。

[2]參見上海市規劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發《關于落實〈中華人民共和國土地管理法〉完善本市征地工作的若干意見》（滬規劃資源規〔2020〕2號）。

[3]參見上海市規劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發《關于開展征地社會穩定風險評估工作的指導意見》（滬規劃資源施〔2020〕130號）。

[4]參見上海市人力資源和社會保障局、上海市農業農村委員會、上海市規劃和自然資源局、上海市公安局、上海市醫療保障局《關于切實做好本市被征地人員就業和社會保障辦理工作的通知》（滬人社規〔2020〕3號）。