基于PDCA的食品類小微企業自查制度研究

□ 吳敏 劉英 唐平 支明玉（杭州職業技術學院生態健康學院 浙江 杭州 310018 ）

食品安全是關系人民群眾健康、社會穩定的頭等大事，但由于食品安全管理對象的龐雜和管理內容的復雜性，實際工作中存在很多困難，總體治理形勢依然嚴峻、不容懈怠。食品安全管理的對象以從事生產經營的小微企業為主，它們數量龐大，分布極為分散，且從業人員中缺少高級食品安全專業管理人才、對食品安全知識了解不夠，食品安全精細化管理程度不足，因此往往成為安全監管工作中的薄弱環節。盡管市場監管部門對食品類小微企業投入大量精力，但囿于監管內容龐雜，相對人力、物力投入和覆蓋面還很有限，無法滿足全覆蓋的監管需要。因此，如何調動大量小微企業主體的自我管理能力，提升小微企業從業者的食品安全意識、加大執行政策與標準上的引導和培訓，成為當前食品安全工作的重要任務。

一、食品類小微企業的食品安全現狀及存在問題

食品類小微企業通常為小型餐飲店、小型熟食店、小型食品生產作坊、流動食品售賣攤販等生產與經營主體，對其監管要求也不同于普通的公司化管理標準：因其生產經營者、從業者承擔為公眾健康安全負責的社會職能，一旦出現管理松懈問題可能造成重大的社會公共衛生事件，影響社會穩定與人民群眾的生命健康。因此，在食品安全的監管要求方面已形成較為完備的安全監管制度體系和分級的監管機構：如浙江省頒布的《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規定》、山西省頒布的《山西省食品小作坊小經營店小攤點管理條例》等。這些管理條例和規定明確規定了食品類小微企業應該遵守的食品安全要求，為日常監管提供了理論依據。除了各省市的管理規定外，所有食品經營主體還應當遵守《中華人民共和國食品安全法》《食品安全法實施條例》、各類國家規章制度、國家食品安全標準、地區食品規定等多個規定［1］。比如《GB31621-2014食品安全國家標準食品經營過程衛生規范》，《DB33/3009-2018食品安全地方標準食品小作坊通用衛生規范》，以及即將發布的《GB31654-2021食品安全國家標準餐飲服務通用衛生規范》等。

但在具體政策落實和安全監管過程中，由于食品類小微企業主體常為家庭或者自然人為單位的食品經營個體商戶，存在因資本和經營規模偏小而違法成本較低的風險，且小微企業往往存在食品生產與儲運硬件設施較差、從業人員素質偏低且流動性大等風險高發的薄弱環節。因此，近年各省、市食品安全問題雖然總量有所下降，但仍處于頻發易發的狀態，特別是小微經營主體在曝光問題的對象中仍然占有較大比重。具體主要存在以下兩大問題：

（一）食品類小微企業缺乏規范的食品安全管理制度

在食品企業申請生產許可證（SC）時，明確要求食品企業要提供進貨查驗記錄管理制度、生產過程控制管理制度、出廠檢驗記錄管理制度、食品安全自查管理制度、從業人員健康管理制度、不安全食品召回管理制度、食品安全事故處置管理制度等基本的食品質量管理制度；而在食品流通行業，各類大型食品經營企業也要求建立食品召回、從業人員健康管理、進貨查驗等制度。但在食品類小微企業中，由于經營主體規模小，經常為個人或家庭經營，經營者文化水平參差不齊，故國家并未規定食品類小微企業需要建立自己的食品安全管理制度，而是以國家頒布的各項法律、法規、標準進行管理。這些管理規定一般是通過市場監督管理機構或地區網格員進行培訓或傳達。然而這種傳遞在實際執行中常會遇到各類問題。比如經營人員的變動，食品種類不同帶來的不同要求，執法人員傳達要求與經營者理解之間的差異等。同時，在國家出臺新的標準、政策時，要通過市場監督局執法人員的監督管理與宣傳使所有基礎經營者快速理解與掌握也十分困難。所以，在實際執行中，不僅市場監督局工作量極大，而且“三小一攤”的實際運營中依然可能存在各類問題，帶來食品安全風險。

（二）食品類小微企業經營人員缺乏基本食品安全知識

食品安全問題也是一個較為廣泛而龐大的課題。導致食品安全問題的風險因素復雜多樣，從農業生產的風險源頭開始，農藥殘留、重金屬污染、獸藥殘留污染等，加工過程中的微生物污染、食品添加劑、非法添加物等，包裝的化學污染，儲存、運輸中的環境污染等都會帶來食品安全風險。而這些食品安全風險直接或間接傳導到供應鏈的下一個環節中，導致食品安全風險逐漸累積。然而食品類小微企業的經營者大都并非食品專業出身，對于食品的產品性質、污染來源、食品鏈的概念、質量管理的基本理論均了解不夠深刻。而在進行經營活動之前，一般未能進行全面的食品安全知識培訓，經營者常通過自己的理解進行生產和經營工作。這就造成有意或者無意的食品安全違章事件經常發生。同時，經營人員的道德素養差異也較大，假冒偽劣產品時有發生。不僅如此，絕大部分食品污染通過感官無法鑒別，需要通過科學的檢測方法和昂貴的檢測設備才能判定，單通過感官等簡單檢測手段判定食品安全性十分困難。這些主觀和客觀的因素也造成了小微經營主體本身對于食品安全的控制力不強。在日常監管中，基層政府工作內容龐雜、工作量大，因此在具體落實和執行過程中也存在較大風險，食品安全事件依然是高發、頻發的安全問題。

二、基于PDCA循環的小微企業自查制度改進

食品安全的監管不應僅僅是政府的責任，國內外對于食品安全等社會治理問題的研究中普遍將其視為一個由政府、企業、社會協同參與治理的問題。特別是食品類小微企業恰恰缺乏專業的食品安全管理人員配備，從業者在生產、儲運過程中也普遍缺乏系統的食品安全意識及其知識體系，因此在自行檢查、自我監督等環節的執行中存在明顯的薄弱之處。因此，為有效緩解上述問題，非常有必要充分調動小微企業的自主管理、自我監督能力，充分發動市場的力量、社會監督力量形成食品行業內外規范、有序管理的良性循環。基于這一目標，課題組總體的自查制度設計思路是：借鑒PDCA循環的實施原則，提出由食品監管部門引導建立的食品類小微企業自查制度和相應的激勵獎勵制度，以提升其食品知識安全意識和把控食品安全風險的能力，減少違法現象和重大問題的發生幾率，同時也減少基層監管工作的負擔，提升食品安全的精細化管理水平。

（一）基于PDCA的食品類小微企業自查管理流程

PDCA循環是美國質量管理專家休哈特博士首先提出的一種質量管理的基本原則，其含義是將質量管理分為四個階段，即Plan（計劃）、Do（執行）、Check（檢查） 和Act（處理）［2］。在實際的管理中，可以通過以下四步來提升小微經營主體的食品安全控制能力：Plan：食品安全管理機構科學設計適合食品類小微企業的管理制度，以信息化手段為基本方法，統一開發管理軟件；Do：小微經營者通過每日/每周的安全問題自查，了解本經營主體日常存在的食品安全問題，并進行學習和改正；Check：市場監管機構或網格員在日常監督過程中對小微經營企業的食品安全問題進行驗證，確定其實施程度；Act：食品安全管理機構根據小微食品經營企業的自查結果和監督部門的檢查結果，對自查表進行改進，循環性提高。

（二）食品類小微企業安全自查量表示例

課題組通過針對常見高發的食品安全問題進行全面梳理，面向基層食品類小微企業設計了對照執行安全自查的量表和指導意見書，針對性地提醒食品安全管理中的易發、高發隱患問題（見表1：以不銷售冷藏、冷凍食品、特殊食品的小型食品銷售商戶為例）。預期該量表不僅能夠在一定程度上減輕基層食品監管人員工作重、時間緊造成的壓力，還能有效提升監管執法效率，提高小微企業經營主體的風險防范意識，從而推動食品安全管理工作更加精細化、規范化、系統化。

表1 小型食品銷售商戶日常食品安全問題自查表

由上表可見，在設置檢查表的同時，管理機構還可聯合食品類專業院校共同建立微課培訓案例庫，如食品生產經營者在自查時如果遇到不確定的問題，即可通過擴展鏈接直接進入制度鏈接和微課培訓進行針對性的學習，實現補充食品專業知識，提升安全工作意識和行業自律性的目標，從而減少日常監管的壓力。

（三）行業主體自查體系設計優勢及應用前景

我國食品類小微企業數量大、分布散，造成基層人員監管任務繁重、工作壓力較大。同時，由于我國食品產業和市場發展迅速，國家相關各類規定和行業標準更新速度也相應加快，導致監管部門、經營主體必須不斷學習更新規章、文件、標準的知識體系和執行標準。因此，基于PDCA循環理念，由食品安全管理部門統一制定的小微企業自查表，還能將最新的文件、知識更新更加迅速地傳達到基層。包括通過問卷、調研、訪談、培訓等多種形式，調動基層食品生產經營人員的學習能動性和行為自律性，提升食品安全風險預警和把控能力。同時，通過自查表反饋和微課學習記錄，還可第一時間了解到基層食品經營主體面臨的難點和風險防控知識需求，有利于自查表和自查體系的改進更新。

三、結論

食品安全的薄弱環節是面向數量龐大、地域分散、從業人員專業水平不高的食品類小微企業監管問題，未來工作重心是如何提升安全監管對象的主體自律性、管理精細化、實施規范化等問題。由于食品安全監管工作的復雜性、動態性，雖然其規制、體系近年不斷豐富和日趨完備，然而在實施過程中仍面臨落實問題，食品安全形勢依舊復雜嚴峻、潛在風險高、小微企業問題頻發。

為此，課題組通過基于PDCA循環為目標的食品類小微企業提升自律性、與監管方協同共治的管理體系改革。建議方案是：由食品專業管理部門出具日常檢查表，由小微企業從業者自行學習并自查，再通過市場監管部門及各地區協管單位的核查，并根據反饋結果優化改進。該自查體系不僅可以保證食品安全監管制度的有效落實和統一規范，也便于迅速普及不斷更新的管理規制和最新文件要求，在減輕基層監管部門工作壓力的同時，有利于進一步發揮基層食品經營管理和從業人員的主觀能動性和自律意識，從而從根本上提升食品安全風險的預警和把控能力，值得相關部門借鑒采納和宣傳推廣。