新型城鎮化背景下土地集約利用的標準化實踐與探索

□ 楊韻鋆

（廣西國土資源規劃設計集團有限公司 廣西 南寧 530028）

引言

土地資源是生存與發展根基，管理土地資源將會牽扯諸多領域及行業，直接影響整個國家的生產與發展。隨著新型城鎮化建設步伐不斷加快，各行業、各地區所需土地資源量也不斷擴張。盡管我國國有土地面積十分龐大，但由于人口眾多、大量侵占耕地等問題，導致我國土地集約利用問題愈發凸顯，尤其體現在農村。此問題不僅制約糧食作物產量，還嚴重影響我國生態環境。因此，為緩解我國土地資源緊張現狀，推動新型城鎮化建設水平，有必要對土地集約利用進行規范化與標準化管理。

一、農村土地集約利用基本理論

（一）土地集約利用內涵

國土資源部將土地的集約和經濟利用歸納為三方面：首先，土地的經濟利用，即每一個建筑都應盡可能節約土地，盡可能不占用或占用較少的耕地；其次，土地集約利用，即每個建設用地必須增加投入產出比，強化土地利用集約化程度；最后，整合與儲備土地資源，合理規定土地出讓時間與次數，優化建設用地的結構和分布，充分挖掘土地開發潛力，提高土地的分配與利用效率。以此滿足我國土地資源緊缺背景下土地利用的需求，保證社會經濟平穩健康的發展[1]。

（二）農村土地集約利用內涵

基于土地集約利用管理理念與農村建設目標，能夠將農村土地集約利用的核心涵義概括為：在社會經濟平穩健康的發展條件下，明確農村土地規劃、農業社區建設標準以及國家法律機制的引導地位，科學規劃不同類型用地布局，按照實際標準與群眾需求，確定住房面積，在改善農村差異化用地結構的基礎上，完善農村土地利用方案，以當前具備的村莊存量土地為根本，提前規劃各模塊功能，結合社會發展趨勢，及時調整農村產業結構，推進集約經營。

二、新農村建設中土地集約利用的問題

（一）缺乏宏觀調控

由于工業化和信息技術的快速發展，在多項政策措施的影響下，不同地區的農村建設已經開始顯露出一定差距，給今后各級政府部分對基層展開的管理調控工作帶來阻礙。農業生產及建設的主要問題在于土地資源的活躍度與流動性，以保證農村土地價值的維持與提升。由于相關部門沒有對流通機制進行完善，使農村土地市場的發展受到限制。考慮到各地區發展水平不同，對土地資源的供需結構也不同，在土地資源供大于求的農村，土地價值則一定會比供小于求的農村土地價值低，如果沒有對流通范圍進行擴大，將會直接降低農村土地資源的配置。

（二）土地管理模式落后

在新農村建設中，利用土地整理獲取的剩余土地資源主要是通過農村集體進行開發和管理，由此，土地使用權掌握在少數人手中，這可能會導致權力尋租問題的出現。在集約化管理模式的影響下，村民委員會的職能被愈發重視。村民委員會屬于民間組建的自治組織，在管理活動中，主要作用于末梢管理，但在新農村建設過程中，追求利益的現象顯現出來，開始逐漸偏離大部分農民的主觀意愿，使土地集約利用難以發揮實際效用[2]。

（三）建設用地市場機制不健全

當前，土地產權制度的不平衡配置，導致違法土地資源交易活動及灰色土地市場問題的出現。這種情況直接表明部分管理部門沒有對土地市場進行有效管理，沒有起到土地市場流轉的作用。用于農業土地流轉市場資金投入較大，利益激勵力度不夠。同時，灰色農業土地資源交易市場的出現，說明非法土地交易制約與管理機制欠缺；由于農村土地資源交易具有排他性，導致集體土地所有權轉移給集體經營組織或其他集體以外的主體時受到一定限制。

（四）土地流轉市場規范機制較缺乏

首先，土地流轉市場尚未完善，中介組織服務較為欠缺。土地流轉主要依靠自發性和政府推動，盡管農戶有將土地轉出的意愿，但受限流轉對象的對接，而生產規模較大的農戶與農業企業沒有多余精力用來和農戶談判，既費時費力，還不能確保土地的連片化規模。土地流轉空間十分受限，并在此過程中不可避免地出現交易成本，使轉讓成本有所增加，降低土地流轉速度、規模和效益；其次，土地流轉的風險較大，農民利益保護機制尚未建全。在土地出讓之前，沒有市場準入機制來對大型種植組織和農業企業主的農業經營能力進行資格審查和評估。土地出讓后，一旦流通業主存在操作失誤而未能履行合同，便會給參與流通的農民造成巨大的經濟損失；最后，農民流通收入缺乏增長機制。根據轉讓合同的約定，轉讓農民土地的收入一般是固定的，在轉讓期間不能調整租金，隨著土地的持續發展，轉讓收入沒有得到相應增加。

三、土地資源集約利用標準化建設研究

（一）標準化管理系統建設

（1）基本標準子系統：土地資源相關術語、土地環境質量及土地類型等級標準。（2）土地規劃減量化標準子系統：土地測繪勘察、規章編制標準。（3）計劃指標市場化標準子系統：鏈接指標所應用的標準與土地價格監測評估標準。（4）農業耕地質量保護標準子系統：高質量耕地建設、開墾、土地整理、土地改良和耕地質量評估標準。（5）土地利用集約化標準子系統：準入審批標準、閑置和低效土地利用調查評估標準。（6）土地服務實時監管標準子系統：數據采集、數據庫搭建和土地監督管理標準。（7）管理標準子系統：管理標準子系統主要包括土地使用“五化并進”工作指南、工作監督、服務滿意度評價標準。（8）法律法規：國家主席令、國務院令、自然資源部令、原國土資源部令、農村發展以及地方土地資源管理的法律法規[3]。

（二）土地資源集約利用標準化實踐建設策略

1.制定關鍵技術標準

在制定土地使用“五化并進”的主導標準體系進程中，不僅要對明晰現有管理標準的職能與界限基礎上，對國家標準、行業準則、地方土地集約利用情況進行梳理，還要結合地方實際掛鉤閑置指標、土地利用效率、工業用地效益、土地利用現代化管理平臺、執法監督管理等關鍵技術與必要環節，制定農業地區土地資源集約利用工作的技術標準，保證農村地區在開展與土地利用相關的所有環節、步驟、關鍵技術的準確性與規范性。

2.完善核心管理標準

為了規范和普及國土資源利用標準化經驗，圍繞我國農業土地資源通過“五化并進”以及國土資源管理評估工作，制定了農村土地集約利用的管理標準。其中，重點整理了土地資源管理減量化、規劃指標市場化、耕地保護完善化、集約利用標準化、服務監督高效化等方面的工作經驗，并制定了“五通”工作標準。歸納總結了關于農村土地資源現代化、標準化管理工作指南。同時，圍繞農村土地資源標準化管理工作的評估對象、原則、方法以及要求，制定了土地資源管理工作評估標準。

3.完善利益調節機制

經濟效益是農民判定土地利用價值的主要因素，由于當前農村土地資源利用效益較低，使耕地的利用方式較為粗放。為此，應靈活運用轉讓、轉租等手段，強化農村土地或農業企業的集中，在此基礎上，提高土地資源保障資金。實施符合市場發展的財稅制度，建立健全生態補償及土地資源有償使用機制，并以此培育農業土地資源流轉市場，為保護農村土地資源提供市場驅動力，提高土地交易市場服務水平。完善利益激勵機制，向有關農戶提供政策、資金、精神等方面的支持，針對不同用地類型的用戶，提供傾斜性資金扶持，提高農戶土地集約利用的積極性。

4.確保標準體系的有效實施

地區相關管理部門，應集合市政府辦公室、自然資源局、市場監管機構等涉及土地集約利用工作的單位，根據新城鎮化建設要求，展開標準化試點，并組建專門工作小組對接各個單位、部門，明確各個單位與部門的工作分工，共同推進農村土地集約利用的標準化建設。此外，通過完善一系列標準評估與管理規范，推進標準化工作的有效開展[4]。

結語

綜上所述，在新型城鎮化建設背景下，應充分認識土地集約利用的深遠意義。從國家角度出發，土地集約利用標準化管理能夠提供建設資源節約型與環境友好型社會的基礎；從經濟發展角度出發，能加快推進我國城鎮化、農業現代化發展，為土地經營管理提供物質基。通過科學管理與有序利用，有利于實現我國城鎮的可持續發展。