馴服房地產“灰犀牛”

張思平

光靠用行政手段調控房價，要逐步消除泡沫，避免“灰犀牛”事件的產生是非常困難的。圖/視覺中國

在2020年全國及全球疫情大暴發中，雖然在全球抗疫過程中中國成為經濟增長2.3%的唯一主要經濟體，但中國經濟社會的正常發展還是受到重大影響，各項經濟指標的增長速度幾乎都創下改革開放幾十年來的新低。然而，令人難以置信的是，中國房地產市場價格出現了逆勢增長的獨特現象，一線城市及部分二線城市的房價在2020年底和2021年初一路上揚，創造歷史新高，形成了比較大的泡沫，給中國房地產市場調控帶來嚴重挑戰，有可能成為疫情之后中國金融體系以及整個經濟發展的“灰犀牛”事件，構成中國經濟發展的重大風險。習近平同志在2019年初就指出，要堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范和化解重大風險，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件。在疫情過后的國家治理完善過程中，逐步化解房地產泡沫，防范房地產發展中的“灰犀牛”，成為事關中國經濟社會發展全局的重要問題。

改革開放以來，最早進行住房制度改革的是深圳經濟特區。上世紀80年代深圳借鑒新加坡、中國香港對中低收入家庭提供住房保障的成功經驗，取消福利分房，實行住房貨幣化改革，提出了以住房保障為主導，兼顧住房市場化“雙軌三類多價”的住房制度方案，為全國的住房體制改革提供了借鑒。1998年全國正式啟動全國范圍內的住房制度改革，國務院出臺《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，取消了計劃經濟體制下的住房實物分配制度，提出了建立以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，即最低收入家庭由政府提供廉租房，中低收入家庭購買政府提供的經濟適用房，其他高收入的家庭購買市場商品房。應該說1998年國家住房制度改革方案的方向是正確的。

20世紀末為了應對亞洲金融危機對中國經濟的沖擊，確保經濟增長8%目標的實現，國家把房地產確立為重要支柱產業，2003年國務院出臺《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，首次提出“堅持住房市場化的基本方向，不斷完善房地產市場體系，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，使中國的住房制度改革由以保障房為主向以商品房為主進行了重大調整，從而促進了20世紀以來中國房地產業的迅速崛起。20年來，中國房地產的快速發展對于帶動中國經濟的高速增長、地方財政收入的大幅度增加、城市基礎設施大規模建設，以及改善大部分城鎮居民的居住水平和環境等發揮了重要作用。在房地產業發展過程中，各大中城市的房價也進入快速上漲通道，應該說中國一線城市及部分大中城市的房價隨著城市基礎設施水平的提升，城市交通體系的完善，教育、衛生等公共服務水平的提高，出現一定程度的上漲和升值也是合理的。

然而由于種種原因，2010年以來中國一線城市及部分大中城市的房價上漲幅度遠遠超過合理水平，相當一部分城市的房價上漲了十多倍以上。房價大大超過經濟增長水平和居民承受能力，給中國經濟社會帶來兩個基本問題：

一是地方政府過于追求高地價、高房價給本地生產總值和財政收入帶來的巨大貢獻，在住房制度商品化、市場化改革后，住房制度中突出了“以商品房為主”的基本思路，加上商品房價的提高、房地產的發展有利于提高地價收入和財政收入，促進地方GDP增長和各種稅收的增加，從而使房地產成為保障地方經濟增長和財稅收入的最主要產業。雖然國家有關部門一直強調加強保障性住房的建設，但由于地方政府缺乏建設社會保障房的內在動力，各種功能性質的保障性住房建設緩慢，未能形成必要的住房保障體系，給相當一批中低收入群體的住房改善帶來了極大困難，成為壓在這些家庭的“三座大山”之一，加重了社會不公平現象和社會矛盾。

二是畸高的房價綁架了整個經濟社會的發展。其中，由于房地產成為支撐中國經濟發展的支柱產業，房地產業的發展狀況直接影響國民生產總值的增長速度，從而使房地產綁架了地方經濟的整體發展;由于政府賣地收入和房地產業帶來的稅收收入成為地方財政收入的重要組成部分，土地財政成為絕大多數地方財政的基本特征，使地方政府成了高地價、高房價的主要推手，從而使房地產綁架了地方財政;高房價帶來的房地產行業的巨額利潤，吸引大量資金進入房地產市場，使與房地產相關的資金占據銀行系統資金的主要部分，房地產泡沫的破滅將會引發系統性金融風險，從而使房地產綁架了國家的金融系統;高房價使城鎮居民因購房大大提高了負債水平，購房成為中國居民負債的最主要方式，從而使房地產業綁架了貸款購房的整個城鎮居民群體。

高房價和房地產發展中存在的問題早就引起了國家的警覺和高度重視，2016年習近平同志就提出了“房子是用來住的，不是用來炒的”基本定位，并提出了加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居的改革目標，使中國的住房制度大體上回到了1998年中國“以保障房為主”的改革思路上來。近幾年國家有關部門和各級地方政府按照中央要求，主要運用行政手段，同時運用包括金融、土地、稅收等經濟手段，對商品房市場的供需雙方進行調控，一度抑制了深圳等一線城市和部分大中城市房價過快上漲的勢頭。然而在2020年疫情大流行期間，由于種種原因，一些城市二手房價格急劇上漲。國家統計局公布，2021年1月份四個一線城市二手住宅價格上漲9.6%，2月份四個一線城市二手住宅銷售價格同比增長10.8%，其中深圳二手房價格同比上漲16%，再度領先全國。因此，2021年全國疫情基本結束之后，國家應該把控制房地產價格持續上漲，防范和化解房地產風險作為國民經濟快速恢復和持續健康發展的一項重要舉措。

2021年防范和化解房地產給中國經濟社會帶來的巨大風險，總的說來，應該按照“房子是用來住的，不是用來炒的”基本定位，以及習近平同志近些年來對房地產調控和住房體制改革的一系列要求，采取多種措施。具體說來，從國家對房地產宏觀調控的角度，需要高度重視和明確以下五個方面的問題：

一是不能把房地產作為短期刺激經濟、穩增長的調控手段。

2020年底和2021年初，在房價已經高位運行的情況下，一線城市二手房價格大幅度上漲，其原因是多方面的，包括，在貨幣供應量相對寬松的情況下，部分資金進入房地產市場;房地產市場炒房氣氛濃厚，政府有關部門監管不到位;疫情期間一些城鎮居民出于剛需的合理因素等等，但也不排除一些地方政府將房地產當作保障財政收入和本地生產總值增長的手段的因素。2018年下半年和2019年受中美貿易戰及民營企業發展動力不足等因素的影響，中國相當一些地區，特別是一些一線城市財政稅收、外貿進出口以及本地生產總值增長速度都出現比較大的下降態勢，受經濟形勢影響，二手房地產市場成交量大幅萎縮，房價呈下降趨勢。一些城市的房地產市場和商品房價格事實上已經出現了由升到降的歷史拐點。

與此同時，國家有關部門的主要領導在2019年兩會上強調“防止房市大起大落”，致使個別城市錯誤地理解了國家有關部門的房價調控政策，從防止財政收入、本地生產總值下降的角度出發，出臺了有利于活躍房地產市場，防止房價過度下降的調控政策，比如個別一線城市采取了推遲樓盤開盤銷售、調整豪宅稅標準等一些措施，放松了對房地產市場和房價上漲的管控，包括出臺豪宅稅新標準，取消對普通住宅的總價規定，單套建筑面積在144平方米以下的房子均為普通住宅，兩年內免征增值稅等等。這些規定再次點燃了人們對樓市的熱情，整個存量房的流通速度明顯上升，扭轉了房價下降的趨勢，再次出現新房和二手房倒掛的現象，從而給市民“房價不會下降”的預期，對沖了近幾年國家對房地產調控的實際效果，加上對違規炒房風打擊不力，出現了二手房價格倒掛嚴重、新房搶購的社會熱點，使一線城市和一些大中城市的房價越調越高。

針對上述一些一線城市和重點城市房價調控方面出現的新問題，習近平同志在2019年7月提出“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”，有關部門隨后也提出“穩地價、穩房價、穩預期”的調控政策。國家有關部門出臺的“三穩”政策從遏制房價過高、防止房地產過分炒作的角度是對的，但在房地產交易量下跌、房價呈下降趨勢的情況下，容易使一些地方政府和居民對“三穩政策”產生誤解，認為“三穩”調控政策既不允許房價上漲，也不允許房價下降。以致于發生了在2019年下半年經濟下行、財政收入減少、房地產銷售額下降的情況下，一些地方政府對國家“三穩”調控政策進行反向操作，形成實質上“保地價、保房價、保預期”的調控目標，對中國逐步消除房地產泡沫、防范金融風險和“灰犀牛”事件產生嚴重干擾。

因此建議國家有關部門對“穩地價、穩房價、穩預期”的調控目標進行相應調整，分類指導，對房價已經畸高的一線城市和部分大中城市的近期調控目標應該是“降地價、降房價、降預期”，使房價合理回歸，防止房地產泡沫的繼續放大;對地價、房價不是過高的其他城市仍然可以采用“穩地價、穩房價、穩預期”的調控目標，防止房價上漲過快形成新的泡沫和風險。

二是在堅持住房的基本定位的前提下，國家有關部門不搞統一的全國房地產調控政策。

中國各地經濟社會發展水平差異很大，各個城市的房地產市場和房價水平高低懸殊很大，從目前來看，既存在著房地產已經存在極大泡沫的房價畸高的一線城市和部分大中城市，也存在著一些房地產市場發育不成熟、房價并不是很高的其他城市。在這種情況下，國家有關部門出臺的任何一項房地產宏觀調控政策，都會產生對一部分城市是合理的，而對另一部分城市不合理的情況。近些年來，雖然國家有關部門也強調因城制宜、政策不搞一刀切，但在中國現實的治理體系和政治生態環境下，尤其是把一切業務工作都政治化的權威體制下，各地政府通常容易照抄照搬國家有關部門的政策要求，而很難真正從本地實際情況出發，勇于思考，敢于承擔，創造性地執行國家有關的調控政策，從而使國家的宏觀調控政策脫離實際，達不到預期效果，還可能產生反作用。

比如，在2015年前后國家提出的“三去一降一補”的供給側結構性改革中，房地產去庫存是重要的改革目標，對絕大多數城市來講，房地產積壓庫存數量大，供需結構失衡，隱藏著較大的房地產金融風險，地方政府出臺刺激房地產消費、擴大房地產需求的一系列政策，加快去房地產庫存的目標是正確的。然而當時也有個別類似深圳的一線城市，房地產價格已經很高，商品房用地和供應量嚴重不足，政府對房地產調控的方向不應該是刺激消費，出臺各項政策達到國家去庫存的要求，而應該是加大土地供應和商品房供應，采用適當的抑制需求政策，防止房價進一步攀升的調控政策。然而在當時全國的政治經濟大環境下，導致深圳市政府被迫機械地執行國家有關部門去房地產庫存的政策要求，出臺了放寬購房入戶、降低首付比例和房貸利息等一系列行政和經濟方面的政策和舉措，使得2015年下半年至2016年上半年深圳房價平均上漲一倍，并引領了全國大城市新的一輪房價上漲，直到2016年10月深圳才調整房地產調控的方向，出臺一系列嚴厲的抑制需求、擴大供應、穩定房價的調控政策，用嚴格的價格管制的行政手段使房價大幅度上漲的勢頭得到遏制。

因此，在未來國家有關部門對房地產市場調控過程中，應按照習近平同志提出的“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，對各地的住房制度改革、房地產市場調控、房價調節只提原則性要求，不再出臺類似2015年“房地產去庫存”這樣的全國統一的宏觀調控政策，而由各地按照中央和國家有關部門的要求，因地制宜，自主制定住房制度改革和房地產市場調控的政策和措施，逐步防范和化解房地產市場泡沫，保持房地產市場健康持續穩定發展。

三是吸取日本上世紀90年代的教訓，促進房地產市場逐步合理回歸和軟著陸。

未來中國一些房價過高的一線城市和大中城市的房價走勢，大體上有三種可能：一是長期用行政手段、價格管控的方式，既不讓房價上漲，也不讓房價下跌，將房價相對固定在高位運行;二是遇到“黑天鵝”事件，迫使高房價在短時間內暴跌，形成部分城市高房價的硬著陸;三是采取適當的行政和經濟手段，促使房價逐步下調，合理回歸，實現中國房地產泡沫的“軟著陸”。在上述三種可能中，按照第一種方式，用強有力的行政手段，價格管控將房價維持在高位運行，違背市場規律，最終可能導致泡沫在高水平上大爆破，從而造成房地產“灰犀牛”事件發生的嚴重后果。在第二種情況下，房地產泡沫在短期內破裂，對中國經濟社會的破壞力可能是巨大的，日本90年代房地產泡沫破裂，造成近20年經濟的長期衰退，這種結果對國民經濟的發展和居民生活的傷害太大，成本太高，中國應該吸取日本的教訓，竭力避免這種情況。因此，中國應該朝著第三種可能，即通過各種方式，促使房價逐步下降，合理回歸，在經濟正常發展過程中逐漸縮小泡沫，化解風險，實現中國房地產市場的軟著陸。按照第三種方式在全國房地產市場的宏觀調控過程中，近期應先允許個別一線城市的房價有較大幅度的下降，并引導全國其他大中城市房價逐步下調，降低房地產泡沫逐步破裂對經濟社會產生的影響，最終實現中國房地產市場的軟著陸。

四是逐步過渡到以經濟手段為主，按照市場規律搞好房地產調控。

從2003年國家有關部門出臺“18號文”算起，中國對房地產的調控已經近20年了，在此期間出臺了“國十一條”“新國十條”“新國五條”等無數的調控措施，結果房地產市場越調越亂，房價越調越高，房地產泡沫越調越大。究其原因，除了對房地產的定位出現偏差，住房制度出現嚴重缺陷以及受財政體制、貨幣政策的影響外，重要的原因就是有關方面長期按計劃經濟的思維，主要運用行政手段調控房地產市場，各地政府的“限購”“限買”“限貸”“限價”等行政管制命令層出不窮，違背了市場經濟的基本規律。

目前在深圳等一線城市和一些大中城市，一手商品房基本上采用政府行政管制的方式，房地產企業的商品房什么時候賣、賣多高價格、賣給誰等都需要經政府有關部門“備案”批準。2021年初個別一線城市對二手商品房的價格也基本采取了政府價格管制的方式，政府有關部門對所有二手商品房公布了所謂“參考價”，實施了房價高于政府“參考價”的賣主不能掛牌，買主不予產權過戶登記等特別手段。這種極端的行政手段調控措施在短期內也許是被迫的和有效的，在未來房地產市場調控中個別行政手段也難以完全避免，但中國房地產市場調控近20年的實踐證明，長期用行政手段，按計劃經濟思維，使用價格管制的方式調控房地產的效果是失敗的。

從房地產的性質來看，既有為中低收入群體提供住房保障的性質，也有為中高收入階層提供更高標準和水平的商品房性質。在未來國家制定房地產宏觀調控政策時，既需要加快保障性住房的建設，采取一定手段對過度投資行為進行遏制，同時對商品房市場的調控也需要逐步按照市場經濟規律，以經濟手段為主，調節房地產市場供需關系，從而保障中國房地產長期健康發展。

五是進一步深化中國住房制度改革，促進房價的合理回歸和房地產健康持續發展。

中國房地產市場之所以成為中國未來金融系統和整個經濟發展的“灰犀牛”，部分一線城市和大城市房價過高，原因是多方面的，除了地方土地財政、宏觀貨幣政策、對違規炒作的市場監督不力、供需結構失衡、土地供應不足等原因外，最重要的是中國住房保障制度改革不到位，保障性住房的建設長期滯后，因此，光靠用行政手段調控房價，要逐步消除泡沫，避免“灰犀牛”事件的產生是非常困難的。

多年來國家有關部門出臺了一系列有關保障性住房改革和加快保障房建設的政策與文件，但由于各種原因，中國的保障性住房制度存在不少制度性缺陷，并且住房制度和政策反復多變，經濟適用房、社會保障房、公共租賃房、廉租房、人才保障房等各種保障性住房五花八門，有些地方的住房制度改革甚至是相當混亂的，保障性住房制度中的一些重大問題并不清晰。比如，在保障房的保障對象上，是以城市的發展為目標，主要保障各種人才的住房？還是以社會公平為目標，主要保障中低收入的住房？在保障房的保障范圍上，是主要保障城市戶籍人口的住房需要？還是將長期在城市工作、生活的非戶籍常住人口納入住房保障的范圍？在房地產市場體系結構上，是建立保障房內部市場和商品房全流通市場兩套相隔離的住房體系？還是建立統一的房地產市場，打通保障房和商品房的流通渠道呢？如何理清政府和用人單位之間對住房保障對象的責任和義務？如何根據需要和可能，確定城市保障房供應的比例和范圍？這些重要問題各地千差萬別，漏洞百出。

因此，解決房地產發展中存在的泡沫問題，既需要國家有關部門加強對房價的宏觀調控，更需要進一步深化住房制度的改革，解決好目前中國保障性住房制度中存在的一系列問題，進一步完善保障性住房的制度，加快保障性住房的建設，從長遠來看，沒有保障房建設和保障房供應制度的完善，要促進房地產市場健康發展和房價的合理回歸也是不可能的。

（編輯：蘇琦）