張向晨履新WTO副總干事世貿組織改革亟待推進

鄒碧穎　王延春

中國商務部副部長張向晨。圖/中新

5月4日，世界貿易組織（WTO）總干事恩戈齊·奧孔喬-伊維拉宣布了4名副總干事人選，他們是中國商務部副部長張向晨、美國貿易專家安杰拉·埃拉德（Angela Ellard）、法國常駐世貿組織代表讓-馬里·波岡（Jean-Marie Paugam）和哥斯達黎加前外貿部長安娜貝爾·岡薩雷斯（Anabel Gonzalez）。

在外界看來，正值世貿組織急需盡快確定改革方向和發展目標之際，副總干事人選的敲定，有利于WTO在伊維拉總干事的帶領下，重塑各方信任，加強多邊主義建設和全球治理，通過改革爭端解決機制等使世貿組織重新煥發生機。今年恰逢中國加入世貿組織20周年，張向晨被任命為副總干事，也意味著中國在推動世貿組織改革方面將發揮更大作用。

4日，中國商務部對此回應稱，這有助于加強世貿組織秘書處的管理，充分發揮秘書處的作用，推進世貿組織各項工作。伊維拉總干事任命張向晨先生為副總干事，不僅是對張向晨先生本人能力的認可，更是對中國多年來在世貿組織中發揮的積極和建設性作用的肯定。

中國是全球貿易大國和發展中大國，一貫堅定維護以世貿組織為核心的多邊貿易體制，支持世貿組織在全球治理中發揮更大作用。下一步，中方將繼續加強與世貿組織秘書處的合作關系，一如既往地支持總干事和世貿組織秘書處的工作，為維護多邊貿易體制、參與全球經濟治理作出應有貢獻。

張向晨就讀于北京大學國際關系學院，為國際關系理論專業碩士研究生、國際政治專業博士研究生。從工作履歷看，他是一位“老WTO”人，在國際貿易領域工作超過30年，大部分與世貿組織相關。早在2008年他就任常駐世貿組織代表團副代表、公使。2017年，任常駐世界貿易組織代表、特命全權大使，兼常駐聯合國日內瓦辦事處和瑞士其他國際組織副代表。2021年1月任商務部副部長、黨組成員。張向晨是第二位擔任WTO副總干事的中國官員，此前商務部副部長易小準在2013年被任命為副總干事。

近年來，受逆全球化與貿易保護主義的沖擊，世貿組織正面臨著成立以來最艱難的時刻：

談判功能長期不振;處理貿易紛爭的上訴機構癱瘓停擺;多邊貿易下出現區域抱團、組群的趨勢，世貿組織正處在生死存亡的十字路口，亟待重振雄風。

當下，改寫以WTO體系為代表的全球經貿規則已經成為各方共識。4月19日，世貿組織總干事恩戈齊·奧孔喬-伊維拉在博鰲亞洲論壇上表示，WTO規則改革要響應世界變化。哥倫比亞大學教授、諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨認為，關鍵是要考慮如何創造一套新的游戲規則，修正既有規則。在新規則下，中美等國能夠共存，繼續從全球貿易中獲利，開展合作。

張向晨曾在接受新華社采訪時表示，WTO能否走出當前困境取決于三個方面。首先，各方要聯手抵制保護主義，這一點正得到越來越多成員的響應;其次是要通過協商，恢復世貿組織功能的正常運轉;第三是要與時俱進，探索新領域的新規則，反映工商界的普遍訴求?！霸谡鹗幤谶^后，我相信會迎來一個新的局面，世界貿易體系的大壩在經歷此次風浪后會變得更加堅固?！?/p>

未來，如何通過改革助推WTO煥發與時俱進的生命力？中國在WTO扮演的角色、承擔的義務將發生哪些重要變化？全球多邊貿易還能否實現包容與可持續發展？

多邊貿易體制正處在十字路口

穿越時間的縱深，WTO已經維持并見證了全球貿易長達20余年的繁榮。而今，伴隨全球化鐘擺往回搖曳，其自身也陷入了進退維谷的境地。

作為國際經貿體系的“定海神針”，WTO自1995年從關稅與貿易總協定（GATT）脫身而出已20余年。被稱為“經濟聯合國”的世貿組織涵蓋了貨物貿易、服務貿易、知識產權貿易以及投資措施等領域，對世界經濟發展有著舉足輕重的作用，成為全球化迅猛發展的主導推動力。

然而，近年來，國際社會日益被一種對全球化的焦慮、懷疑情緒所籠罩。2015年是一個轉折點：特朗普在美國總統競選演講中首次提出墨西哥邊境筑墻計劃，并獲得選民的支持;英國政府向下議院提交并公布了有關“脫歐公投”的議案，兩年后全民公投通過;中東亂局引發歐洲移民潮，出現大量后遺癥……大國逐漸將政策重心轉向保護本土社會，而非擁抱自由貿易，這種“內卷”的政策取向很快傳導至WTO：

近十余年，發展中國家與發達國家分歧加大、多哈回合談判久拖未決，WTO發展本就已經進入停滯期。部分國家民粹主義與貿易保護主義此起彼伏，更是導致WTO談判僵局無法打開。特朗普就任總統后高舉“美國優先”大旗，屢次揚言要退出WTO;新冠肺炎疫情發生后，WTO部長級會議推遲舉辦，更使得以消除貿易障礙、倡導自由貿易為目標的全球貿易體系面臨著前所未有的挑戰。

從制度設計初衷來看，WTO之所以能夠有力地維護住全球多邊貿易，主要源自其立法、行政、司法三大支柱功能，分別對應著部長級會議的談判職能、總理事會的貿易政策審議職能，以及專家組和上訴機構行使的爭端解決職能。如今，立法方面，WTO的規則已經很久沒有更新過。

2001年啟動的“多哈回合”談判原本被寄予削減貿易壁壘的厚望，但由于各方意見不一，在農業、知識產權、爭端解決等八大主要領域取得的成果寥寥。2015年“多哈回合”談判中止，僅達成一個妥協版的《巴厘島一攬子協定》。在風生水起的電子商務領域，WTO也尚未提供可供遵循的規則。

司法功能也被嚴重削弱。美國從2017年起堅決反對啟動WTO上訴機構法官的遴選程序，先后否決了中國、歐盟、澳大利亞、新加坡、巴西、日本、泰國、非洲集團等世貿成員提出的上訴機構改革建議，并在2019年11月以否決WTO整體預算方案相威脅，將上訴機構第二年的預算撥款削減九成至20萬瑞士法郎。

在此博弈中，WTO上訴機構原有的6位法官先后屆滿離任，上訴機構于2019年底正式停擺。這也意味著WTO對國際貿易糾紛的裁決不再具有強制執行力。要像從前那樣、從國際法入手化解成員間關于香蕉、棉花、飛機、牛肉等的貿易糾紛，變得更加艱難。

目前，中國與歐盟等20多個世貿成員合作建立的臨時仲裁機構（MPIA）已經開始運作，但也僅限于解決彼此之間的貿易爭端。

在WTO前總干事拉米看來，WTO存在兩大問題：一是規則等軟件問題，二則是硬件問題。通常，專家、外交官、知識分子關注規則，但WTO的機制也已經很老化?！霸诤芏喾矫妫@是一種‘中世紀的組織，成員方決定一切，而秘書處什么也不決定。這不是（解決問題的）辦法。”

世貿組織的所有決定，均需164個成員投票達成一致?！耙黄狈駴Q”制度的設計本意是向弱小國家釋放善意，卻也容易被用作博弈杠桿，導致共識難以達成，許多議題因互相牽連而久拖不決。

上訴機構的停擺如是，WTO新任總干事的甄選也如是。

去年8月，62歲的前總干事阿澤維多卸任，成為WTO首位提前卸任的“掌門人”。5月宣布這一消息時，他表示，這不是因為健康原因，也不是為了尋求“政治機會”，提前離任是“個人決定”。

在新冠肺炎疫情大流行和貿易沖突不斷升級之際，阿澤維多宣布提前卸任，讓世貿成員措手不及。據外媒分析，世界貿易體系和WTO遭遇的一系列挫折讓阿澤維多感到郁悶，萌生去意。

離任前夕，阿澤維多在記者會上表示，全球多邊貿易體制正處在十字路口， “WTO可能并不完美，但不可或缺，它使我們遠離‘叢林法則盛行的世界，至少在貿易方面如此”。

總干事職位空缺半年有余。新任總干事的遴選程序在2020年6月啟動，共有8名候選人獲得正式提名，世貿遴選委員會一度達成共識，推薦尼日利亞候選人恩戈齊·奧孔喬-伊維拉接任總干事。10月，特朗普政府行使一票否決權，堅持推舉韓國候選人俞明希擔任總干事，WTO總干事的遴選一度陷入延宕風險之中。2021年初，拜登上臺執政后轉變態度，事情才迎來轉機。

金磚國家媒體聯合攝影展。世界格局日益呈現多極化的發展趨勢，對中國履行全球責任提出了更高要求。圖/中新

3月1日，曾任尼日利亞財政部長、外交部長的伊維拉正式成為WTO成立后的首位女性總干事。現年66歲的她沒有直接與國際貿易打過交道，但曾在世界銀行工作長達25年，擔任過全球疫苗免疫聯盟董事會主席。當下，伊維拉接手的WTO連同背后的多邊貿易體制，亟待復活與強健。

2020年的新冠肺炎疫情像一把燃燒的烈火，燒去浮華與虛影，深刻揭示了全球化背景下各國“命運共同體”的現實，也暴露出現存全球治理體系的脆弱性。WTO的改革與創新已迫在眉睫。

中國的角色與世界的期待

推動WTO改革，中國能做什么？

改革開放后，中國積極推進復關談判，清理修訂近20萬件國內法律制度對接國際貿易規則，終于在2001年成為世貿組織的一員。為了搭乘全球化的快車，中國積極融入全球產業鏈，中國制造由最初的“三來一補”、簡單加工起步，從沿海地區“家家點火、處處冒煙”的鄉鎮小作坊，逐步發展出在全球擁有競爭力的產業集群，不斷從貼牌生產向微笑曲線的兩端延伸。

受益于WTO與多邊貿易體系，中國承接國外產業鏈轉移，取得“世界工廠”地位，對外貿易也出現爆發式增長。入世20年來，中國的外貿總額從5098億美元升至46462.57億美元，成為拉動中國經濟增長的重要火車頭之一。

這些年，伴隨中國經濟實力逐步增強，金磚五國、新鉆11國等新興經濟體崛起，世界格局日益呈現出多極化發展趨勢，這對中國履行全球責任也提出了更高要求。而作為最大的發展中國家，中國為推動世界經濟發展和全球治理創新也負起了應盡的責任。

一方面，中國成為拉動世界經濟增長的重要引擎。加入WTO后，中國對世界經濟增長的平均貢獻率接近30%。中國集中力量發展國內經濟，實施脫貧攻堅戰略，實現現行標準下的7.7億農村貧困人口成功脫貧。按照世界銀行國際貧困標準，中國減貧人數占同期全球減貧人口總數70%以上，為世界提供了最高的減貧貢獻率。

中國經濟發展的成果也惠及其他世貿成員。20年來，中國關稅總水平從15.3%降至7.5%以下，低于入世承諾的10%。在《信息技術協定》擴圍談判中，中國出價貢獻顯著，每年因此減少關稅收入75億美元。在WTO服務貿易國內規制談判中，中國提交的減讓表修改草案，涵蓋做出承諾的所有部門，并且沒有尋求使用特殊與差別待遇，包括過渡期。

這些年，“中國制造”向全球提供了物美價優的商品，中國市場的進口也帶動了其他國家的經濟發展。2001年至2017年，中國貨物貿易進口額年均增長13.5%，顯著高出全球平均水平。2009年后，中國成為最不發達國家第一大出口市場。國際勞工組織發布的首份《中國與拉美和加勒比地區經貿關系報告》顯示，1990年至2016年，中國為拉美和加勒比地區創造了180萬個就業崗位。

另一方面，世界經濟的高速發展也帶來新的環境問題，中國加入《巴黎協定》、發表《中國的北極政策》白皮書，并在今年全國“兩會”上宣布“碳達峰”和“碳中和”目標。2019年，中國駐WTO代表團成立應對塑料污染問題工作小組，開始引領探索全球性的解決方案;中國還出臺相關政策，將國內漁業捕撈計劃的直接補貼削減六成，收集涉11個沿海省份的漁業補貼通報及時提交WTO，推動現存唯一多邊談判——漁業補貼談判的達成。

最近幾年，全球貿易保護主義抬頭的趨勢日漸增強，但中國明確反對保護主義舉措，要求減少不利于自由貿易的制度和障礙，同時推動進一步深化改革與開放：

海南自由貿易港被視為對外開放的新標桿;中國自貿區增至21個，“十四五”時期還將繼續擴圍;去年開始施行的外商投資法確立準入前國民待遇和負面清單制度，著重優化營商環境，加強對外商投資企業的權益保護;國內要素市場化改革的相關文件，明確進一步放開銀行、證券、債權、資產管理等金融服務業的外資市場準入限制;一年一度在上海舉行的進博會，持續釋放中國打開市場大門的信號……

盡管已經做出種種努力，但不可否認，上述舉措仍未打消一些國家對中國的誤解。

由于政治體制、意識形態等方面的差異，以及歷史原因對市場經濟的探索道路有所不同，中國經濟的發展模式在WTO面臨諸多質疑。特別是中美貿易戰以來，圍繞中國的社會主義市場經濟是否擁有市場經濟地位、中國能否利用產業政策和國有企業、中國還能否享有發展中國家待遇等話題，WTO日內瓦的大樓里已經發生了太多場唇槍舌劍的激烈交鋒。

這些論戰不局限于中美兩國的經貿關系，最終指向WTO在產業補貼、特殊與差別待遇方面的改革如何推進，并由此牽扯到更多世貿成員紛繁復雜的利益。

很大程度上，這些摩擦的出現都是歷史的必然。中國經濟體量已經變得如此巨大，并且深度嵌入到全球產業鏈中。今時不同往日，中國國內經貿政策的外溢性與日俱增，在全球開始擁有不可忽視的蝴蝶效應。

解決問題的關鍵在于暢通溝通機制，避免不必要的戰略誤判。例如中國接受WTO貿易政策審議15年來，向WTO秘書處提交的材料已經超過10萬字，海關、財政、發改委、央行、國資委等眾多國內部門提供數據并作出說明，以消弭其他國家對中國制度的誤解。

受訪的許多外貿專家認為，中國還需要進一步了解世界的語言體系和思維邏輯，講清楚自己的國情和發展故事，用更加國際化的語言，對“人類命運共同體”、“一帶一路”的價值觀進行充分闡述，在理論層面為中國推動全球治理創新提供支撐。同時也需要發揮民間外交、公共外交的力量，促進國際機構、其他國家對中國的民間社會、經濟實踐增進了解。這也是一種致力于“相互調試”的努力。

張向晨曾于2018年7月在《人民日報》撰文指出，“面對不斷成長的中國，WTO成員需要一個調整、適應的過程。適應中國在國際市場上由打工者到合作者、競爭者的轉變，適應在制定國際規則過程中，中國由傾聽者到平等的談判者的轉變。面對自身在國際舞臺上作用和影響的變化，中國也需要調整和適應?！?/p>

近年來，中國國家主席習近平在國際場合發言時，多次強調中國堅持承擔多邊秩序捍衛者角色、推動發展自由貿易。去年11月，習近平主席出席G20領導人第十五次峰會第一階段會議時表示，要堅定維護多邊貿易體制，支持世界貿易組織改革，增強其有效性和權威性，促進自由貿易，反對單邊主義和保護主義，保障發展中國家發展權益和空間。

國際貿易體制面臨新變局

2020年，新冠肺炎疫情暴發，所有的國家、無論貧窮或富有，都無法獨善其身?！案骷易話唛T前雪”的方式顯然無法阻斷病毒的全球大流行。危機發生后的世界更是如此，疫苗接種、糧食安全、金融波動、應對通脹等議題，將全球各國緊密地綁定在一起。某種程度上，疫情也成為了全球貿易治理體系革新的“催化劑”。

我們看到，全球產業鏈、供應鏈、價值鏈，已經進入斷鏈和重構的新階段。過去數十年，中國和其他世貿成員按照比較優勢、依據市場導向原則，形成了合理的國際分工，全球貨物得以最低成本、最高效率實現生產，財富也由此源源不斷地涌出。然而，疫情蔓延和各國隔離措施形成的阻隔，將供應鏈在全球化中相互依賴的脆弱性暴露無遺。

政治因素在產業鏈布局中被賦予更高權重。美國、日本、法國等發達國家出臺政策，不惜成本地鼓勵制造業，尤其是涉及國家安全、醫療衛生等領域的關鍵產業回流。拜登上臺后倡導“購買美國貨”，要求對美國的半導體芯片、電動汽車大容量電池、稀土礦產和藥品的供應鏈進行為期100天的審查。中美兩國在技術與數字領域的貿易博弈，還遠未見到休止符。

一些國家的“砌墻措施”不斷加碼。去年疫情蔓延下，多國為了保障本國醫療設備和食品等物資的供應，實行限制出口的禁令，并提高關稅和非關稅壁壘，一些臨時性的舉措不排除成為永久性舉措的可能。以關系民生的糧食為例，疫情發生后，越南、泰國、俄羅斯、烏克蘭、埃及等農業大國限制甚至停止糧食出口，曾擾動了全球糧食市場的運行。

波士頓咨詢公司一份報告顯示，自2008年金融危機后，全球貿易增速從8%的年均復合增長率日益放緩。全球貿易總額與GDP的比重，自2008年達歷史峰頂后的過去七年內，降幅達到13.6%。2008年至2016年10月，全球共推出2978項貿易限制措施，截至2016年10月，僅廢止740項。

過去數十年，WTO在全球范圍內建立起貿易互信，不同國家間以最低成本進行貨物交換、長短接濟成為可能。而今，種種跡象顯示，國際貿易體系正面臨新變局。

區域合作風起云涌?！度媾c進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《美加墨協定》（USMCA）、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）、中日韓FTA以及歐盟初步劃定出東亞太平洋、歐洲和北美三大自貿區的鼎立之勢。這些區域經貿協定的開放水平超過WTO原有的框架，在促進各國在一定范圍內開放的同時，也帶來全球以區域作界劃江而治、多邊貿易邊緣化等風險。

未來，如何激活WTO機制實現突圍？

一方面，在程序運作上，WTO自身的組織機構需要進行大刀闊斧的改革。早在2005年，時任WTO總干事素帕猜已經組織撰寫了一份關于WTO改革的報告《WTO的未來：闡釋新千年中的體制性挑戰》。2013年，時任WTO總干事拉米組織發布了報告《定義貿易的未來》。上述兩份報告都將WTO組織機構的改革核心指向秘書處。

根據《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》，WTO秘書處不具有決策權。長期以來，秘書處設有一個總干事和四個副總干事，以及成員接收、紡織品、產品、理事會、市場準入等約20個部門，工作人員主要承擔調解斡旋、組織會議、文件翻譯、提供援助等輔助性、服務性的工作。

有專家認為，受限于財政預算與人員規模，秘書處作為WTO監護者的角色越來越弱化。因此推進WTO改革，應當擴展秘書處的權限，讓其提供獨立意見與智力支持，發出更強有力的聲音，在維護全球多邊體制中扮演更加主動的角色。

更為迫切的是恢復WTO上訴機構的運作，推動世貿組織決策機制的變革?！癢TO法律之父”約翰·H·杰克遜曾指出，WTO是成員驅動，這是一個導致組織效率極低的“咒語”。關稅與貿易總協定只需協調23名成員，而WTO要讓164名成員對眾多議題達成一致，且發達與發展中國家就農業、服務貿易、知識產權技術轉讓等問題的矛盾日益尖銳化，僵局便很容易出現。

因此，也有專家建議指出，可以鼓勵世貿成員通過絕對大多數投票將更多決策自主權授予秘書處，同時建立獨立評估辦公室等新體制進行監管。此外，借鑒WTO在電子商務、投資便利化等領域的談判做法，用諸邊協議來代替多邊協議，提高談判效率和執行力度;將CPTPP、RCEP等區域性談判的方式與規則納入WTO，實現雙邊、多邊、諸邊等談判方式兼容，增強WTO的可持續發展能力。

另外，在議題方面，WTO也需要加快談判速度，盡早取得實質性的成果來提振人心。伊維拉曾表示，WTO規則在數字經濟、綠色經濟、婦女和貿易以及中小微企業和貿易等方面，需要更好地適應新冠肺炎疫情和后疫情時代。她將把今年舉行的第12屆WTO部長級會議（MC12）作為最優先事項，推動年底完成漁業談判、解決醫療用品或疫苗的限制出口問題、并就糧食公共儲備等一兩個農業事宜推進工作方案。

今年1月，在瑞士主辦的2021年WTO小型部長視頻會議上，中國商務部部長王文濤表示，中國愿與各方推進世貿組織改革，將繼續以建設性的態度參與漁業補貼談判，支持投資便利化、電子商務、糧食安全公共儲備等議題談判取得積極進展。

2017年，張向晨在回國從事對外投資、對外援助等工作六年后，重回日內瓦，出任中國常駐WTO代表。彼時，以新身份亮相日內瓦首次參加WTO總理事會時，他發言說，面對挑戰，重新扎起籬笆絕對不應成為一個選項;面對相互依存增加而產生的矛盾，相互抱怨也無濟于事。

“我們必須尊重現有的規則，盡管它們遠不是完美的。不尊重現有的規則，任何新的探索都會失去方向，成為無源之水，無本之木;我們必須努力探索新的規則，盡管這是艱難的。不努力探索新的規則，我們這個組織將在時代和技術的浪潮中失去相關性，隨波逐流乃至湮沒無聞?！?/p>

2020年12月17日，張向晨曾在離任中國常駐WTO代表團大使時發表臨別感言：“在過去的三年零八個月里，我和大家一起經歷了多邊貿易體制的艱難時刻。逆境中的執守是最為難得的，正因為如此，我非常珍視我們之間的情誼。天冷了，樹葉都掉光了，但我在院子里栽下的那株玉蘭卻結著一簇簇綠綠的碩大的花苞，明年4月初就會盛開。我雖然看不到了，但我相信，日內瓦的下一個春天一定會很美。”

現在，張向晨再次重返日內瓦，等待他的不僅是玉蘭花開，還有世貿組織面臨的各類棘手問題，以及各方對中國推動WTO改革進程的期許。正如他2017年出任中國常駐WTO代表時所說，“我們在日內瓦恪盡職守，努力維護世貿組織的基本原則和核心價值，同時積極推動WTO的必要改革。”