加拿大終身教育治理體系透視*

張秀梅 馮麗櫻 田萌萌

（1.華南師范大學 教育信息技術(shù)學院，廣東 廣州 510630；2.江蘇開放大學 教育科學研究院，江蘇 南京 201036；3.中國石油大學（華東） 遠程教育學院，山東 青島 266580）

前言

加拿大人口素質(zhì)較高，在3789萬人口中，25 ～ 64歲的成年人中具有高中學歷以上的人口比例占92%，25 ～ 34歲人口中擁有高等教育學歷的人口占比62%，高于經(jīng)合組織（OECD）所有成員國家平均水平的44%。加拿大所有大中小學生人數(shù)只有780萬，但卻是世界十大留學目的國，2018年就有超過57萬名中國學生前往留學。加拿大高素質(zhì)的人口和高質(zhì)量的教育在很大程度上得益于其完善的終身教育體系。與許多國家不同，加拿大政府不設(shè)聯(lián)邦教育部。1867年加拿大《憲法》明確地將教育立法責任完全授予了各級省政府。第93條規(guī)定各省對各級教育享有專屬管轄權(quán)，并規(guī)定“立法機關(guān)可在每一省專門制定與教育有關(guān)的法律”；第31條第92款規(guī)定各省對高等教育具有專有權(quán)；第32條則規(guī)定聯(lián)邦政府沒有法律管轄權(quán)來制定有關(guān)教育的法律，在10個省的教育事務(wù)中也沒有直接的管理作用。在這樣的立法框架下，聯(lián)邦政府主要負責軍人、犯人和土著民等群體的教育。對各級各類教育事務(wù)進行協(xié)調(diào)的部門是就業(yè)和社會發(fā)展部，其他政府和非政府組織也以不同方式、不同程度參與高等教育的治理[1]。由于加拿大各省的語言、文化、經(jīng)濟差異性較大，其教育體制也不盡相同，嚴格來說并非一種統(tǒng)一的“體制”，橫向來看是十種各具特色的省級治理結(jié)構(gòu)及三類地域性“體制”[2]，縱向來看，則由中小學教育、高等教育、遠程教育多級、多類教育院校耦合的終身教育體制。

一、加拿大高等教育歷史沿革與規(guī)模變化

加拿大高等教育始于1663年拉瓦爾神父創(chuàng)立的魁北克神學院，1789年第一個具有學位授予權(quán)的學院國王學院在新斯科舍省成立，1802年獲得皇家憲章許可，1821年第一個非教會的私立大學麥吉爾大學成立，到1867年加拿大建國時就有18所大學和一些傳統(tǒng)學院，大學生約1500人。20世紀50—60年代是高等教育大發(fā)展時期，應(yīng)退伍軍人和“嬰兒潮”的需要建立了多所大學[3]，聯(lián)邦政府對各省的轉(zhuǎn)移支付也明顯增加，按照各省人口數(shù)量撥付。20世紀90年代高等教育得到了快速發(fā)展，許多公立高校從所在省政府處獲得了學位授予權(quán)，社區(qū)學院與大學之間的學分轉(zhuǎn)移機制也逐步確立起來，為數(shù)不多的私立高校也獲得許可開設(shè)學歷教育專業(yè)，遠程教育此時期也興盛起來。2000年以來國際學生顯著增加，聯(lián)邦政府在《國際教育：加拿大未來繁榮的關(guān)鍵動力》戰(zhàn)略規(guī)劃中計劃到2022年將全日制在讀的國際學生規(guī)模擴大到45萬人。2016—2017年，注冊國際學生數(shù)共有24.6萬人，占總學生數(shù)的12.0%[4]。

加拿大大學沒有全國統(tǒng)一的大學入學考試，各省學制不同，入學條件也不一樣。入讀本科學校的普遍要求是要具備高中學歷。學士學位一般需要3—4年的全日制學習。名譽學士學位可能需要額外一年。碩士學位一般兩年，獲得榮譽學士后可以攻讀。攻讀博士學位一般要求具有碩士學位，但也可以從學士直讀。博士學位一般需要3—5年，學位為哲學博士。一些特殊領(lǐng)域也有專業(yè)博士學位，如音樂博士或法學博士。在一些法定的職業(yè)領(lǐng)域，如醫(yī)藥、法律、教育和社會工作等職業(yè)方面，要有實習經(jīng)歷才可以獲得執(zhí)業(yè)資格。

加拿大的高等教育院校類型包括大學、大學學院、學院和職業(yè)學院，其中大學和大學學院統(tǒng)稱為高校。大學和社區(qū)學院都有各自的聯(lián)盟，即“加拿大大學聯(lián)盟”和“加拿大社區(qū)學院聯(lián)盟”。“學院”在加拿大主要是指社區(qū)學院，歸屬于各省，主要為學生提供職業(yè)或技術(shù)教育，只開設(shè)文憑和證書專業(yè)，學位有兩年制的副學士學位或者四年制的應(yīng)用類學位。社區(qū)學院主要為地方經(jīng)濟服務(wù)，專業(yè)和課程經(jīng)常因應(yīng)社會的需要進行調(diào)整[5]。社區(qū)學院有公立和私立兩種，學生學習1—2年之后可以轉(zhuǎn)讀大學的二、三年級，相當于是將大學和職業(yè)學院的功能合二為一。社區(qū)學院中有一種特別的類型是應(yīng)用藝術(shù)和技術(shù)學院，大約200多所。它們在20世紀60年代受美國影響而相繼成立，多屬省立院校，專業(yè)設(shè)置側(cè)重于美術(shù)、工科、商科及其它職業(yè)類專業(yè)，學制1—3年，學生可獲得畢業(yè)證書或文憑，但不能獲得學位。

自1990年至今的三十年里加拿大大學生的規(guī)模有一定的起落。在前二十年里，受嬰兒潮一代的影響，1992—2012年間加拿大全日制本科生人數(shù)增長迅猛[6]，2011—2012年度18-21歲的全日制大學生入學率為52%，大學生總數(shù)達到高峰199.62萬人。此后，受人口減少和老齡化社會的影響①，本土學生有所下降，2015年開始維持在180萬人左右，相當于同年我國江蘇省的本、專科生規(guī)模，十年之間下降了10%。預計2020—2030年會回升至2010年的水平[7]。2018年，加拿大高等教育學生總數(shù)為211.6萬人，其中大學的學生人數(shù)為134.1萬人②，專科院校的人數(shù)為77.47萬人；按照學習方式來看，全日制學生有162.16萬人，業(yè)余制學生有49.45萬人，其中大學有29.5萬人，專科院校有19.9萬人[8]。2013—2018年加拿大高等教育學生規(guī)模變化情況如表1所示。

表1 2013—2018年加拿大高等教育學生規(guī)模（單位：萬人）

二、高等教育治理體系內(nèi)外結(jié)合，多維健全

（一）聯(lián)邦政府對高等教育治理方式的演變

加拿大聯(lián)邦政府的高等教育治理也隨著高等教育整體發(fā)展的脈絡(luò)呈現(xiàn)出較為一致的三個重要歷史階段。第一個階段始于第二次世界大戰(zhàn)之后。“退伍軍人福利計劃”（為夠資格的退伍軍人支付學費）的提出讓大學入學率大幅上升，高等教育走向大眾化。第二個階段從20世紀60年代開始。1967年CMEC的成立是加拿大高等教育發(fā)展的一個重要轉(zhuǎn)折點。聯(lián)邦政府開始以財政資助的方式支持高等教育科研發(fā)展，間接地介入到高等教育治理之中。第三階段是20世紀90年代之后。這一時期被稱為“靜悄悄的革命”時期。聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付，不再對各省高等教育直接資助，轉(zhuǎn)向直接資助學生、教師和科研，加大了其對高等教育的影響力[9]。

（二）高等教育的治理機制

加拿大高等教育的治理體系準確來說是13個省和區(qū)域各自教育體制構(gòu)成的協(xié)作聯(lián)邦制（Collaborative Federalism）[10]。加拿大政府對各省教育的支持主要是通過政策法律和經(jīng)濟資助、轉(zhuǎn)移支付（分配稅收）來影響大學的辦學方向與科研方向，除科研經(jīng)費外不直接向高校撥款。加拿大公立大學80%的經(jīng)費來自省政府，但80%左右的科研經(jīng)費則來自聯(lián)邦政府[11]。科研經(jīng)費的管理由各大研究基金會負責分配使用，包括加拿大社會與人文科學研究基金會、加拿大醫(yī)學研究基金會、加拿大自然科學與工程研究基金會等。

區(qū)域協(xié)調(diào)方面，由13個省的教育部長組成的“加拿大教育部長理事會”（The Council of Ministers of Education, Canada，CMEC）負責促進和協(xié)調(diào)各省間的教育合作，它是除聯(lián)邦政府之外監(jiān)督協(xié)調(diào)教育事務(wù)的另外一個重要力量，主要負責各省之間的協(xié)調(diào)以及與聯(lián)邦政府之間的溝通。該組織成立于1967年，成員是13個省/區(qū)的教育部長，主席由各省/區(qū)教育部長輪流擔任，每兩年一換。另一個比較有代表性的區(qū)域性協(xié)調(diào)機構(gòu)是加拿大沿海高等教育委員會（MPHEC），它創(chuàng)建于1974年，負責協(xié)調(diào)新不倫瑞克省、新斯科舍省和愛德華王子島三個沿海省份的高等教育工作，比如就高等學校運行及相關(guān)的課程設(shè)置向有關(guān)政府部門進行建議，促進高等院校的交流與合作，建立區(qū)域?qū)W術(shù)研究中心，為三省教育撥款進行咨詢，管理相關(guān)的基金等。

加拿大教育部長理事會在代表加拿大參與OECD組織的各項測驗和研究、省際之間的教育事務(wù)協(xié)調(diào)（如教師認證標準）、學生學分互認、學校辦學質(zhì)量保證等方面發(fā)揮了重要作用，確立了相應(yīng)的機制。在《里斯本認可公約》推動下，2002年CMEC發(fā)表了《加拿大學分轉(zhuǎn)移部長聲明》，為學生在加拿大本土流動或出國留學提供了依據(jù)。與學分轉(zhuǎn)移密切相關(guān)的是另一份聲明，即2007年發(fā)布的《加拿大學位教育質(zhì)量保證部長聲明》，其中包括了一份重要的文件《加拿大學位資歷框架》，它描述了學位分類，設(shè)置了學位層次標準，對評估新的學歷項目和新的學歷認證機構(gòu)的過程和標準進行了說明，這樣確保各省/區(qū)的高等教育質(zhì)量同等[12]。這兩個文件對于學生的國內(nèi)、國際流動起到了很重要的指導作用。2012年，加拿大大學新生有10%選擇跨省/區(qū)就學，2017年畢業(yè)生有11%出國繼續(xù)深造[13]，不論是國內(nèi)跨省讀書還是出國留學，學生的學歷學位與轉(zhuǎn)學或留學目的國的學習資格都有了比對的依據(jù)。

（三）省級層面的高等教育治理結(jié)構(gòu)和質(zhì)量監(jiān)管

在加拿大教育部長理事會的協(xié)調(diào)下，各省政府對教育事務(wù)自行治理，管轄權(quán)力最大。各省負責教育的行政部門名稱有別，但工作實質(zhì)一樣，包括負責制定全省的高等教育方針、計劃并承擔向高校撥款等義務(wù)，可以自行決定如何撥付給高校；主持教育撥款和教育事業(yè)方面的基本建設(shè)（比如教育組織機構(gòu)的成立、學制與教育大綱的制定、考試制度等）；立法審批設(shè)立公立大學和其他高等教育機構(gòu)、規(guī)范大學的名稱使用標準、批準授予學位、監(jiān)督大學依法設(shè)立董事會和評議會等。本文以阿爾伯達省和安大略省為例來看省級層面的教育質(zhì)量保證體系和治理機構(gòu)。

在阿爾伯達省，按照該省《高等教育法》成立的“阿爾伯達校園質(zhì)量委員會”負責對辦學高校實行外部質(zhì)量評審，凡新設(shè)專業(yè)都需提交該委員會進行評審并接受該委員會的過程質(zhì)量監(jiān)控。該省負責管理高等教育的行政部門是“企業(yè)和高等教育部”。

在安大略省，有專門的“安大略省質(zhì)量保證框架”，由“安大略大學質(zhì)量保證理事會”負責實施，依照此框架規(guī)定的程序?qū)γ恳粋€新申請的本科和研究生專業(yè)進行評審，并將評審結(jié)果提交給該省負責高等教育行政事務(wù)的“培訓、學院和大學部”，對已通過評審的專業(yè)每八年要進行一次認證。任何省外的學位專業(yè)打算在安大略招生，不論其所在院校是私立或公立、盈利或非盈利，都必須要經(jīng)過安大略省的“中等后教育質(zhì)量評價委員會”批準方可辦學。多數(shù)加拿大公立大學還會申請省級、國家級和國際層面的高等教育質(zhì)量認證組織的認證。安大略省負責教育的部門有兩個，一個是專門負責小學和中學教育的教育部，另一個是負責高等教育和成人教育的“培訓、學院和大學部”。安大略省共有19所公立綜合性大學和24所應(yīng)用藝術(shù)與技術(shù)學院，依照《安大略省學歷資格框架體系》（Ontario Qualifications Framework，OQF），學生可以進行學分轉(zhuǎn)移或在不同學校之間轉(zhuǎn)學。

（四）高等院校的自治聯(lián)盟、認證與排名

除了政府對高校的管理監(jiān)督外，還有兩個自治組織和兩個第三方機構(gòu)也在一定程度上對高等教育質(zhì)量起到了保障的作用，它們是“加拿大大學聯(lián)盟”、“加拿大社區(qū)學院聯(lián)盟”和“加拿大認證機構(gòu)協(xié)會”③。

1.“加拿大大學聯(lián)盟”（Universities Canada，簡稱UC）。1911年成立，前身是加拿大大學及學院聯(lián)合會（AUCC），2015年更名為現(xiàn)名。目前成員學校有97所，包括70多所公立大學（有學位授予權(quán)）和10余所私立非盈利大學以及等同于大學的專科學院（無獨立的學位授予權(quán)，可聯(lián)合其他大學授予）。“加拿大大學聯(lián)盟”雖然不是一個全國性的認證機構(gòu)，但是要求其成員高校每五年提交一次質(zhì)量報告，按照大學質(zhì)量標準辦學。在加拿大，只要大學屬于“加拿大大學聯(lián)盟”的成員，其學生的文憑就可以在所有省份得到認可。這也表明加拿大大學聯(lián)盟相當于一個院校層面的認證機構(gòu)。

2.“加拿大社區(qū)學院聯(lián)盟”（Colleges and Institutes Canada，CICan）。它是公立社區(qū)學院組成的聯(lián)盟，前身是“加拿大社區(qū)學院協(xié)會”（ACCC），1972年成立。目前成員是13個省/區(qū)的137所社區(qū)學院、大學學院以及技工、理工類學院。這些成員院校長期以來都只頒發(fā)文憑和證書，而不授予學位，與大學有學分轉(zhuǎn)移的通道，少數(shù)學院也授予學位。

3.“加拿大認證機構(gòu)協(xié)會”（The Association of Accrediting Agencies of Canada，AAAC）。加拿大沒有類似美國那么多地區(qū)性的院校認證機構(gòu)，但這個全國性的職業(yè)教育認證機構(gòu)聯(lián)合體（1994年成立）可以對加拿大數(shù)十個職業(yè)（如醫(yī)學、教師教育、牙醫(yī)、藥學、運動與健康、護理學、法學、統(tǒng)計學、工程學等）以及繼續(xù)教育進行認證。

4.高等教育院校和專業(yè)質(zhì)量排名機構(gòu)。在大學排名方面，“麥克林加拿大大學排名”在本土有一定的影響力。此外，加拿大高校也參與到國際各種大學知名排行榜中。2019年，在QS排名中加拿大3所大學進入世界前51名，這對于一個大學數(shù)量不足百所的國家來說相當不錯。

（五）大學具有較強的辦學自主權(quán)

加拿大的綜合性大學均為公立，實行自治管理模式，行政管理和教學事務(wù)由學校自行決定，省政府對此不予干涉。省政府對大學的這種“弱控制”傳統(tǒng)也不是天然有之，而是大學與各省政府多次博弈的結(jié)果。各省高校依照本省有關(guān)立法獲得學位授予權(quán)，可以自主招生、自主設(shè)置專業(yè)和專業(yè)方向、自主設(shè)置課程及學分、自主制定人事分配制度等。大學行政系統(tǒng)的最高權(quán)力機構(gòu)是校董事會，學術(shù)方面的最高權(quán)力機構(gòu)是校評議會，主要由各院校的教學代表組成。

由上可見，加拿大高等院校的內(nèi)部監(jiān)管主要依靠學校的內(nèi)部治理體系，外部質(zhì)量監(jiān)管體系主體為各省教育行政部門、院校聯(lián)盟、職業(yè)教育認證機構(gòu)、大學排名等，其質(zhì)量保證體系是內(nèi)外結(jié)合、多維健全的。

三、遠程教育發(fā)展成熟，社會認可度高

遠程教育在整個加拿大終身教育體系中具有不可替代的作用。遠程教育是學習者特別是在職成人持續(xù)學習、不斷提高個人素質(zhì)和能力以適應(yīng)個人、社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要的重要教育方式。加拿大遠程教育招生每年增長8.75%，2015—2016年遠程教育學生達36.1萬人[14]，對高等教育的貢獻率為17.6%。

在中小學教育層次上，加拿大地廣人稀的人口地理特點，也讓遠程教育早在函授教育階段就得到各省廣泛的運用。例如東部靠近大西洋的以漁業(yè)聞名的紐芬蘭拉布拉多省和西部以石油為支柱產(chǎn)業(yè)的阿爾伯達省，都一直設(shè)有省級的遠程教育中心——紐芬蘭拉布拉多省遠程學習與創(chuàng)新中心CDLI和阿爾伯達遠程學習中心ADLC。這些省級的遠程教育中心作為虛擬學校來為中小學生提供正規(guī)的遠程教學。在紐芬蘭省，有些高中生的課程有25%是通過CDLI遠程學習的，許多學校學生通過遠程教育方式都至少學習一門課程[15]。

（一）遠程教育的發(fā)展歷程

加拿大的遠程教育辦學歷史悠久，這與其地廣人稀的地理條件有密切的關(guān)系。加拿大作為世界第二大國，有10個省3個地區(qū)④，地廣人稀，人口主要聚居在美國邊境的安大略和魁北克省，這也是上世紀七八十年代以廣播電視、衛(wèi)星電視為代表的第二代和第三代遠程教育之所以興盛發(fā)展的主要原因。加拿大遠程教育也經(jīng)歷了四代的發(fā)展：函授教育、廣播電視教育、衛(wèi)星直播遠程教育、網(wǎng)絡(luò)教育等，期間比較知名的教育通信網(wǎng)絡(luò)有Telidon、Contact North/Contact Nord、TVOntario、ACCESS ALBERTA、School Net等，特別是20世紀90年代中期，網(wǎng)絡(luò)時代的到來使得第四代遠程教育得到快速發(fā)展。當時阿薩巴斯卡大學推出了第一個在線MBA專業(yè)，還在歐洲特許設(shè)立了分校。西安大略大學商學院等許多高校也抓住機遇開設(shè)了遠程EMBA專業(yè)[16]。自2000年以后，網(wǎng)絡(luò)教育得到了空前的大發(fā)展。2001年，CMEC網(wǎng)上學習顧問委員會工作組提交了兩份關(guān)于在線學習的報告。2001年7月，CMEC發(fā)布了一份在線學習發(fā)展說明，規(guī)定獲得CMEC認可的區(qū)域具有優(yōu)先發(fā)展網(wǎng)絡(luò)教育的權(quán)利。網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量保證被CMEC認為是要優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域之一。

（二）二元格局的辦學模式

加拿大遠程教育院校是單一模式大學和雙重模式大學共同辦學的二元格局。

1.單一模式的開放大學。目前以阿薩巴斯卡大學為代表，以往的單一模式的大學還有卑詩省的開放學習學院和魁北克遠程大學，它們都已在2005年轉(zhuǎn)型，各自并入普通高校。作為加拿大唯一的一所開放大學，阿薩巴斯卡大學對外也稱加拿大開放大學，成立于1970年。它仿照英國開放大學建立，當時為了減輕阿爾伯達大學招生面臨的壓力。該大學50多年的發(fā)展，既培養(yǎng)了人才，又為世界遠程教育貢獻了理論，如關(guān)聯(lián)主義學習理論和虛擬探究社區(qū)理論等。

2.雙重模式大學。雙重模式大學即普通高校開辦的遠程教育。在加拿大每個省，任何大學只要它愿意介入遠程教育，就有權(quán)以自己的方式開辦遠程教育，就這一點來說，其高校辦學自主權(quán)也賦予了遠程教育發(fā)展的動力。加拿大所有的綜合性大學（公立的研究型大學）都是雙重模式大學，既開展全日制面授教學，又開展遠程教育，遠程教育不是簡單的附加品，而是和常規(guī)面授教育一樣成為學校另外一種主要的教育方式[17]。在加拿大，大部分大學和學院的遠程教育在開設(shè)專業(yè)和課程方面都享有同等的自由。一般而言，只要學生在頒發(fā)文憑的遠程教育學校選修了一定數(shù)量的課程，學生便可自由到其它學校或機構(gòu)選修該文憑的其它課程，所獲學分能得到頒發(fā)文憑的學校承認。學校間建立理事會負責評估課程，確立相互承認學分的標準，建立“學分銀行”，實現(xiàn)學分的轉(zhuǎn)移[18]。

除了以上單一的高校辦學主體外，加拿大阿薩巴斯卡大學以及其他開辦遠程教育的大學于2000年又組成了一個聯(lián)盟，即加拿大虛擬大學（Canadian Virtual University，簡稱CVUUVC），目前成員學校有9所，都是加拿大大學聯(lián)盟（UC）的成員學校（有嚴格的質(zhì)量保證體系），彼此間實行學分互認⑤。

四、終身教育政策以項目為主，尤為關(guān)注弱勢群體的教育

終身教育總是與成人教育、在職學習、職場學習、持續(xù)學習、非正式學習、遠程教育等相聯(lián)系。終身學習在加拿大社會具有廣泛的共識。有調(diào)查顯示，加拿大87%的從業(yè)人員認為“職業(yè)成功離不開終身學習”[19]。

加拿大早已步入老齡化社會，目前人口年齡中位數(shù)40.9歲，65歲以上老年人口占比為17.7%，這更需要各年齡層的勞動力進行終身學習以緩解年輕勞動力不足的局面。通過終身學習獲得更多技能和更高學歷符合社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。2018年對加拿大2012屆畢業(yè)的不同學歷程度的學生追蹤其畢業(yè)五年后的收入中位數(shù)，發(fā)現(xiàn)收入與學歷的確成正比，高學歷意味著高收入，如表2所示。

表2 2012屆不同學歷學生畢業(yè)五年后的收入中位數(shù)（單位：萬美元）

除了以上具有很好的社會認可度外，加拿大終身教育的發(fā)展也有一定的政策法律保障。

（一）《就業(yè)保險法》

1996年聯(lián)邦政府實施的《就業(yè)保險法》，由“加拿大就業(yè)保險金委員會”與就業(yè)和社會發(fā)展部共同執(zhí)行，它們在政府、雇主和勞動力三方之間扮演協(xié)調(diào)的角色。該法律的實施理念是，將培訓工作由原先的“政府主導”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€人主導”，改變了以往政府直接包辦的培訓模式，轉(zhuǎn)而鼓勵接受培訓者為自己的培訓負責，旨在提高培訓效果及經(jīng)費使用效率。與此同時，聯(lián)邦政府每年還會投資數(shù)十億加元，用于各省的培訓補助及就業(yè)策略的執(zhí)行[20]。

（二）試點項目：個人學習賬戶制度learn$ave

個人學習賬戶制度試點項目learn$ave是2000-2007年加拿大政府實施的，其目的在于讓公民養(yǎng)成教育儲蓄并持續(xù)為在職教育培訓投資的習慣。這項計劃由加拿大人力資源發(fā)展部（HRSDC）資助，社會與企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展委員會負責具體實施，專門的一家公司負責調(diào)研和評估。learn$ave選取了全國7個省份的10個地區(qū)作為研究試點，一共投資了350萬加元[21]。

個人學習賬戶制度的理論基礎(chǔ)源于邁克爾·謝若登在其代表作《資產(chǎn)與窮人：一項新的美國福利政策》中提出的“資產(chǎn)建設(shè)”理論。該理論認為：“以資產(chǎn)為主的福利政策是比以收入為主的福利政策更有力的反貧困措施”[22]。該項目通過一個可以自由存取的個人賬戶來幫助低收入者（年齡須在21-65歲之間）存錢并獲得相應(yīng)的政府補貼，之后用之于教育培訓，以此讓人們深切領(lǐng)會到，多受教育就會有一份更好的工作。在賬戶開戶初期，參與者需要定期從自己的收入中預留部分資金投入賬戶，每月至少存10美金，最多不超過250美金，政府也配套存入3倍補貼。三年后，項目參與者便可以使用這筆資金接受高等教育或成人職業(yè)技能培訓等[23]。

（三）其他有關(guān)政策

1.《終身學習計劃》

依照《終身學習計劃》，個人可以從“注冊的退休儲蓄計劃”的賬戶中支取經(jīng)費用于本人或配偶/伴侶的培訓和教育（需全日制），四年中最多可以取用2萬美金用于教育支出。

2.成人文化素養(yǎng)提高項目

就業(yè)和社會發(fā)展部下設(shè)的“素養(yǎng)和必備技能辦公室”主要負責公民的基本素養(yǎng)教育，列出了公民必備的核心素養(yǎng)：公文使用、寫作、算數(shù)、口頭溝通、思維能力（包括問題解決、決策、批判思維、工作任務(wù)規(guī)劃和組織、常用記憶力等）、使用數(shù)字技術(shù)、與人合作、持續(xù)學習、必備的數(shù)字化技能等[24]。

3.在職培訓項目

就培訓而言，就業(yè)和社會發(fā)展部對加拿大的實習生、雇主的培訓以及外國文憑認可等都有相應(yīng)的項目來支持，還有適用不同人群（比如青少年、原住民、待業(yè)退伍軍人、殘疾人等）的專門的就業(yè)培訓項目。

（四）終身教育政策實施的效力

Tara Gibb和Judith Walke梳理了1990-2010年間加拿大聯(lián)邦層面發(fā)布的十個有關(guān)就業(yè)、培訓的終身教育項目的政策文本。研究發(fā)現(xiàn)，加拿大聯(lián)邦政府在終身教育方面雖然強調(diào)高技能人才的培養(yǎng)和引進，卻把人才培養(yǎng)和教育責任轉(zhuǎn)移給各個省，而聯(lián)邦層面的有關(guān)政策則只強調(diào)本土“看得見的少數(shù)群體”（老人、土著民、外來移民、殘疾人等）以解決人口老齡化的問題；培訓經(jīng)費撥給了有關(guān)企業(yè)，而非教育機構(gòu)。他們認為，政策倡導的其實是一種低技術(shù)的終身學習，屬于短期行為，并不利于加拿大政府去構(gòu)建真正的基于高技能的知識經(jīng)濟；教育經(jīng)費也沒有直接真正用于培訓和教育機構(gòu)；加拿大政府在應(yīng)對終身學習方面，應(yīng)該變被動為主動，聯(lián)邦出臺的這些政策要解決問題，而不是引發(fā)出更多的問題[25]。聯(lián)邦層面的加拿大終身教育政策還有待進一步優(yōu)化，按照人口、社會、經(jīng)濟等長遠發(fā)展的趨勢來分層分類指導有關(guān)教育和培訓項目的實施。

五、討論

通過以上梳理，可以提煉出加拿大終身教育治理體系的模型，它是一個協(xié)同耦合的“二級三系統(tǒng)”，如圖1所示，是一個學校自主辦學、省級政府監(jiān)管、社會力量監(jiān)督的模式。

圖1 “二級三系統(tǒng)”的加拿大終身教育治理體系

“二級三系統(tǒng)”中的“二級”是指聯(lián)邦到省這兩個層級，其走向是：聯(lián)邦政府通過向各省直接撥款，制定政策，為各類基金會提供經(jīng)費等來指導教育事務(wù)；各省政府教育行政部門又通過立法和撥款來直接自主管轄本省教育事務(wù)。

“三系統(tǒng)”則包括行政系統(tǒng)、學校系統(tǒng)和第三方質(zhì)量監(jiān)控力量，如圖1所示，學校系統(tǒng)位于中間，左右兩側(cè)分別有行政系統(tǒng)的監(jiān)管和第三方的質(zhì)量監(jiān)控來對其辦學質(zhì)量進行規(guī)范和引導。行政系統(tǒng)包括聯(lián)邦政府及其就業(yè)和社會發(fā)展部、各省教育行政部門以及各省部長組成的教育部長理事會等監(jiān)管主體。學校系統(tǒng)包括中小學、社區(qū)學院和大學。學校系統(tǒng)中，中小學可以升入社區(qū)學院或大學，社區(qū)學院和大學之間可以進行學分轉(zhuǎn)移和升學。第三方力量主要有大學排行榜和第三方認證機構(gòu)來間接規(guī)范教育質(zhì)量。“二級三系統(tǒng)”的各要素之間聯(lián)系緊密，協(xié)同耦合，互聯(lián)互通，形成一個運作良好的治理體系，其主要特點有以下三個方面。

（一）各省教育體系同中有異

加拿大的終身教育治理體系比較符合世界各國高等教育體系的常態(tài)樣貌，包含了所有層級和類型的教育，包括基礎(chǔ)教育、中等教育、高等教育和職業(yè)教育等，體制多元。遠程教育在其中作為一種重要的教育類型，為地廣人稀的加拿大國民教育提供了有力的支撐，也創(chuàng)新發(fā)展出重要的學習理論。學分互認和高校質(zhì)量保證體系比較完善。各省教育體系同中有異，特別是魁北克省的教育體系更具有靈活性，在中學階段給學生多個出口對接不同類型的職業(yè)教育。

治理機制方面，縱向上看，聯(lián)邦政府的就業(yè)和社會發(fā)展部、各基金委員會以及各省教育行政部門通過一定的政策、經(jīng)費支持、學校授權(quán)和認可等方式來引導和規(guī)范教育和培訓，特別是關(guān)于少數(shù)群體的教育權(quán)益尤為重視；橫向則有CMEC協(xié)調(diào)各省的教育工作，此外還有學校聯(lián)盟和第三方認證機構(gòu)間接地擔負質(zhì)量監(jiān)控的責任。在機制的互聯(lián)互通方面，在CMEC的努力下，各省之間以及大學與社區(qū)學院之間的學分轉(zhuǎn)移機制已經(jīng)確立。

（二）聯(lián)邦層面的教育政策多以應(yīng)對老齡化社會勞動力短缺為主要目的

良好的人口素質(zhì)為社會經(jīng)濟發(fā)展提供了保證。作為發(fā)達國家，在OECD組織中，加拿大對教育的經(jīng)費投入相對較高，其人口受教育年限、國際成人素養(yǎng)測驗成績等標志性指標也都優(yōu)于多數(shù)國家。不過隨著老齡人口的快速增加，其學生數(shù)量、優(yōu)質(zhì)勞動力數(shù)量都面臨一定的挑戰(zhàn)，近年來，常常通過增加留學生人數(shù)以及引入外國優(yōu)質(zhì)勞動力移民來盡力彌補這種劣勢。加拿大在聯(lián)邦層面的、長遠性和總領(lǐng)性的教育政策較少，多以短期項目為主，且尤為關(guān)注少數(shù)群體的教育權(quán)益，對于高技能的終身教育投入和引導不足。這將是其未來教育政策制定要努力改變的一個方向。

注釋：

① 目前加拿大人口年齡中位數(shù)40.9歲，65歲以上老年人口占比為17.7%，早已步入老齡化社會。

② 2019年為140萬人。Facts and stats-Universities Canada，https://www.univcan.ca/universities/facts-and-stats/.

③ AAAC創(chuàng)立于1994年，是一個全國性的專業(yè)協(xié)會組織，它促進其成員的教育項目認證（Canadian Information Centre for International Credentials，http://www.cicic.ca/510/fact-sheet-no-5.canada）。

④ 歷史上，1763年的巴黎和約使加拿大正式成為英屬殖民地。在美國革命之后，許多英國保皇黨人移民到加拿大。英屬北美條約通過之后，英國議會在1867年7月1日通過“不列顛北美法案”，將安大略省、魁北克省、新不倫瑞克省和新斯科舍省等四省合并為一個聯(lián)邦，英廷承認其為獨立的王國，由英裔和法裔殖民者共同統(tǒng)治，成為英國最早的一個自治領(lǐng)，稱加拿大自治領(lǐng)。此后的1870年至1949年，其他省也陸續(xù)加入聯(lián)邦。雖然加拿大已是一個國際公認的獨立國，但是此特殊的自治領(lǐng)關(guān)系一直存在至1982年。1982年4月17日，加拿大國會通過新憲法，并得到英國國會通過廢止舊憲，加拿大把7月1日的自治領(lǐng)日改名為加拿大日（國慶）。

⑤ CVU的九所成員院校是：阿薩巴斯卡大學、勞倫森大學、芬蘭紀念大學、皇家軍事學院、皇家路大學、魁北克遠程學院、湯普森河大學、曼尼托巴大學和新不倫瑞克大學。