檢察機關行使自偵權的現實難題及紓解

上海鐵路運輸檢察院與上海大學法學院聯合課題組

摘 要：監察體制改革后，檢察機關保留部分職務犯罪偵查權。如何行使好法律保留的自偵權，是檢察機關必須面對的問題。目前，檢察機關面臨自偵案件辦案人才缺失與斷層、外部配合機制中斷等現實困境，并存在辦理自偵案件線索來源匱乏以及與監察機關管轄交叉重疊等問題。要破解自偵權運行難題，就要優化自偵部門配置，重構偵查一體化機制，完善線索收集與管理體系，加強與監察機關的溝通與協調。

關鍵詞：職務犯罪 自偵權 監察 偵查

2018 年修改刑事訴訟法對檢察機關偵查權作出調整，刪去了檢察機關對貪污賄賂等案件行使偵查權的規定，保留對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正犯罪案件的偵查權。保留的偵查權“覆蓋了司法過程中司法權力運用的主要領域和司法腐敗的多發環節，同時所管轄的罪名和監委管轄的范圍相互聯系、形成呼應，成為對監察機關職務犯罪全覆蓋的積極配合和必要補充”。[1]因此，檢察機關自偵權的行使應更具備目的性、針對性和專業性。但囿于改革后人、財、物等方面銜接的問題，現階段檢察機關職務犯罪偵查權的行使尚存諸多困境。

一、改革后檢察機關自偵部門的現狀和困境

偵查實務工作對實操性要求較高，具有偵查經驗的干部對于主持偵查工作尤為重要。而在監察體制改革后，大批長期扎根偵查工作一線、富有偵查經驗的干部隨之轉隸監察機關，大幅削弱了檢察機關的偵查力量。

（一）內部人才的缺失與斷層并存

與普通刑事案件相比，自偵案件的辦理更具有案情復雜、證據特殊、程序繁復、辦理周期長等特點。缺少自偵經驗豐富的干部，偵查工作便如墮云霧，效率低下，且沒有方向。同時，職務犯罪案件一般沒有明確的被害人，也缺少普通刑事案件的犯罪地點，證據隱秘性強，且犯罪嫌疑人的反偵查能力較強，其不僅有著紛繁復雜的社會關系，大多數也具有較高的文化水平。職務犯罪這樣的特點，亟需辦案經驗豐富的干部去抽絲剝繭，才能讓檢察重拳出擊的更快、更準，一擊即中。

職務犯罪案件的復雜程度遠超普通刑事案件，普通刑事案件辦案規律性強，操作上手快，而職務犯罪案件的偵查實務工作需要長期經驗積累，新人偵查力量的培養需要依托富有偵查經驗干部的言傳、案教，在偵查實務中傳授偵查經驗。“兩反”轉隸后，檢察機關無論是偵查人員還是自偵案件都顯著減少，[2]這使得偵查人才的培養缺乏客觀環境，導致偵查干部、人才均出現斷層現象。

（二）偵查外部配合機制的中斷

檢察機關職務犯罪偵查權重構后，內設機構相應作出調整，同時與外部的橫向協議也失效，與電信、銀行、工商、稅務、審計等職能部門的配合機制基本中斷。在偵查實務中，上述職能部門的配合必不可少，缺少橫向配合，就如猛虎失去了強有力的臂爪，偵查人員雖竭力偵查，現實效果卻事倍功半。檢察機關偵查人員對于銀行、稅務等業務的熟悉及專業程度，根本無法與銀行、稅務等職能部門中的專業人員相比，因此，檢察機關想要在偵查過程中更快、更準確地捕捉到嫌疑人犯罪行為的蛛絲馬跡，就必須借助銀行、稅務等職能部門的力量。橫向配合協議失效后，偵查實務中經常會出現偵查人員持檢察機關工作證、介紹信等法律手續至相關單位請求予以協助，相關單位卻消極配合的情形。例如，電信通訊記錄不能查、某些銀行不再接待、審批手續繁瑣、時間冗長等，這些消極配合給檢察機關的偵查工作帶來了一定程度的阻力和困難。

二、檢察機關偵查權運行的現實難題

（一）線索來源與管理的現實困境

相較之前檢察機關職務犯罪案件線索的來源與管理，目前自偵案件在這些方面主要存在以下問題：（1）與普通犯罪相對暴露的特性相比，職務犯罪需要偵查機關想方設法去發現，而與普通的職務犯罪相比，司法工作人員本身的專業性使其偽裝的更深，反偵查意識更強，導致自偵部門切入難、線索發現量少;（2）基層院與分州市院非條線部門間銜接不暢，實踐中可能存在基層檢察院因距離（地）市級人民檢察院較遠等原因，在辦案過程中發現的線索往往選擇移送至本轄區的監察委，而非分州市院的自偵部門;（3）由于機構改革，舉報線索數量驟減，舉報線索來源整體相對匱乏。

（二）管轄沖突

由檢察機關管轄的14類自偵案件與監察機關管轄的88類案件不僅可能存在互涉關系，還可能存在牽連關系，致使實踐中出現立案偵查管轄上的交叉或重疊。

1.檢察自偵權的重點與法律牽連問題。管轄罪名的不同可能導致偵查重心的偏移，例如，主罪為涉財類職務犯罪中可能伴有司法工作人員瀆職犯罪，監察機關調查重心一般會偏重于查清涉及財產的部分，而司法工作人員瀆職類犯罪中往往伴隨受賄犯罪，此時檢察機關則重心偏向于查清瀆職類犯罪，管轄的沖突不利于查清全案。

2.檢察機關與監察機關的溝通問題。檢察機關與監察機關互涉案件遵循監察優先原則，這種處理方式不同于以往公安機關與檢察機關按照“主罪與從罪”來確立偵查與配合關系的模式。同時，對于一般刑事犯罪的并案偵查的處理方式法律也未作規定。2018年《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）構建了“溝通”模式，[3]但對于如何“溝通”及“溝通”的機制是什么，并無細化規定。如果“溝而不通”，或者“溝通”過程中存在異議，該如何處置？這些涉及檢察機關與監察機關辦案銜接的問題，具體該如何操作，《規定》并未進一步明確。

（三）自偵案件移送的法律問題

對于公職人員涉嫌行使公權力犯罪，同時也存在普通刑事犯罪的互涉案件，或者存在影響司法公正的犯罪案件，無需再區分主罪與次罪，一般由監察機關為主進行調查。在此種互涉犯罪案件中，監察機關的調查與犯罪偵查不存在相互配合的問題，更不可能由檢察機關并案偵查。這種一概由監察機關為主調查的模式，可能導致被調查人的訴訟權利難以保障。同時，雖然《規定》認為全案由監察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應當撤銷案件，但對撤銷案件后如何處理，現行法規未作詳細規定，如移送監察委，應當如何采取強制措施？留置后逮捕措施是否自動取消？法律留給偵查人員的還是空白。此外，對于已經采取逮捕措施的自偵案件，檢察機關將案件移送監察委后，若該案最終未進入刑事訴訟程序，應當如何處理？此種情況可能會引發國家賠償的問題。

三、檢察機關偵查權運行難題的破解

（一）檢察機關自偵部門的優化配置

1.偵查力量的重新統籌。在現有自偵體制下，分州市院作為立案偵查主體承擔辦案職能，基層院無法自行立案偵查，省級院更多地承擔指導、協調以及線索歸口管理職能。可以在分州市院范圍內遴選具有偵查經驗的檢察干部，建立自偵人才庫，統一調配偵查力量，同時根據案件性質、影響大小視情況設置臨時性辦案組織。此外，基層院要在訴訟監督部門內培養具有偵查能力的干部，不能因為基層院極少行使立案偵查權而荒廢偵查技能。在上級檢察機關辦理案件時，可以隨時抽調或者成為專案組成員。基層單位的干部更加了解本地情況，基層院配置一定量的偵查干部，也是確保檢察機關保留自偵職能“星星之火”的需要。

2.偵查干部培訓與考核體系構建。檢察機關重建40年來，在職務犯罪偵查工作方面積累了非常豐富的經驗，既包含宏觀的偵查思路、原則、策略、謀略、方法等方面的經驗，也包括中觀的偵查各類案件、采取各種偵查措施和強制措施的經驗，還包括微觀的偵查個案的經驗。檢察機關也因此涌現出了一大批偵查專家，包括線索專家、初查專家、訊問專家、外圍調查專家、追捕專家、檢驗鑒定專家等，這是檢察機關在偵查方面最寶貴的財富。檢察機關要千方百計的傳承這些財富，不因前人退休或轉隸而使財富流失，同時在新形勢下，還要不斷地予以創新發展。“兩反”轉隸后，檢察機關就極少針對偵查干部集中組織培訓、學習，可以考慮部分恢復偵查辦案的學習、培訓和帶教工作，力爭組建一支有一定規模的偵查團隊。保障辦案經費、檢務支持，優化績效考核，提高檢察機關內部對偵查部門的重視程度。

（二）偵查一體化機制的重構

1.明確內部三級檢察機關一體化。省內三級檢察機關建立偵查協作機制，明確基層院的配合辦案部門，三級院應在偵查部門指定聯絡人，一方面負責傳達省級院、監委溝通協調情況;另一方面也與同級監委積極協調，就辦案中遇到的問題及時溝通，形成常態化的工作機制。同時，在辦案績效統計時也應當給予基層院一定的考核績效。

具體來說，建議首先設置省級院的偵查指揮中心，負責全省職務犯罪線索的統籌管理，以及與省內其他大口單位的橫向聯系。其次，分州市院設立獨立的偵查機構，專門負責本行政區內的職務犯罪偵查工作，避免與訴訟監督、刑事執行、批捕起訴工作混同而延誤偵查職能。再次，各基層院應在訴訟監督部門或刑事執行部門配備具有一定偵查經驗的干部，在分州市院立案偵查職務犯罪大案要案時，及時給予配合和外圍協作。最后，各級院應當設立偵查工作預算，以保障偵查工作的順利進行。兵馬未動，糧草先行，偵查技術裝備以及特勤費用等預算，是保障偵查工作的重要環節，檢察機關應當加強重視。

2.加強外部橫向配合機制。可以重新與公安、審計、市場監管、郵電通訊、銀行證券等職能部門簽訂相關工作協議，暢通檢察機關同相關單位的協作機制，確定聯系人定期與各單位通報信息，形成穩定、持久的合作機制。

3. 恢復省際檢察機關之間偵查一體化機制。對于省際檢察機關之間的協作，建議由最高人民檢察院建立統一指導的偵查協作配合機制，下發至各省級院，避免在出差辦案過程中遇到無交通工具、無后勤保障、無協作人員等尷尬現象。

（三）線索收集與管理體系的重構

1.線索收集。按照現階段的法律設置和偵查架構，自偵案件的線索來源更多的會產生于檢察機關內設機構的辦案過程中，可以理解為來自四大檢察業務對訴訟活動實行法律監督的過程中，內設機構將會是線索的主要來源地。但是，控告、申訴獲取線索的途徑同樣不能忽略，就目前控申案件數量而言，申訴控告司法、執法人員違法的數量明顯較之前上升。此外，在自媒體時代，新媒體平臺的應用，也可以成為獲取線索來源的新戰場。

2.線索接收與流轉。國家監察體制改革前，檢察機關設置有舉報中心，由舉報中心負責職務犯罪線索的流轉。隨著“兩反”部門的轉隸，檢察舉報中心也隨之取消，即目前線索的管理與流轉是由辦案人員自行負責的。是否需要恢復舉報中心的設置？筆者認為，在目前檢察機關內設組織架構下，控申部門一直保持著較高的線索敏感度，在收集、移送線索材料等工作上也形成了操作性很強的長效機制。案管部門作為管理統一業務應用系統，進行案件流轉、監控的部門有著得天獨厚的便利條件。此外，基層院控申與案管部門已經合并成為一個部門，可以整合現有的資源，由案管或控申部門負責線索的接收與流轉。

3.省級院線索的統籌與研判。由于目前偵查權主要集中在地市級人民檢察院，建議由省級院統一設立管理領導小組辦公室，對內統籌線索，指導辦案和管理，對外協調溝通，加強對各項資源的統籌調配。同時，設置線索研判小組，對來自各方的線索進行研判，對適宜立案偵查的線索由領導小組辦公室交有管轄權的人民檢察院進行辦理。

（四）加強與監察機關的溝通與協調

檢察機關是國家的法律監督機關，在偵查活動中，偏重以刑事訴訟手段調整訴訟參與人的各項權利，并嚴格遵循程序正義原則;監察機關是黨委領導下的政治機關，偏重以黨紀政紀調整國家工作人員的日常廉政紀律行為，只有當監察對象的腐敗行為達到一定量引起質變時，監察機關才啟動“四種形態”的最后一種最為嚴厲的調查手段。可以說，檢察機關辦案只能依據法律，即要么構成犯罪，立案偵查并采取強制措施，要么不構成犯罪，對當事人不能采取任何法律手段。而監察機關可以在當事人的行為尚未達到刑事犯罪程度時，對其采取黨紀、政紀處分，且更加偏重“治病救人、教育挽救”的黨內政策。所以，監、檢之間對腐敗類案件的辦案追求雖然相同，但手段、措施和目的截然不同。兩機關即便對同一線索，同一被調查（偵查）對象的最終處罰決定，可能也并不相同。

因此，檢察機關要與監察機關建立常態化聯系機制，避免出現監察機關收回個案偵查權后，檢察機關在撤銷案件時發生諸多難以解決的法律問題。如強制措施的解除、國家賠償、扣押查封凍結財產處置難題等，都需要協調破解。

1.日常溝通機制的建立。雙方部門主動對接，在實現信息互通、案件進展通報的基礎上，建立日常工作聯席會議制度，及時協調解決工作中遇到的問題。在目前監察全覆蓋的背景下，檢察機關對自偵線索的辦理，更應該主動征求監察機關的意見，在雙方辦案力量配比上尋求最為妥善的方案，力求得到監察機關的支持。辦案過程中，檢察機關也要及時向監察機關溝通匯報進展，這也是體現黨對全局工作的領導力的政治表現。

2.個案溝通的原則與作用。從目前的立案數量情況看，保持逐案溝通具有可行性，一方面，雙方可以就重大事項進行相互通報;另一方面，雙方可以互派人員集合力量對案件進行偵破。

3.線索與案件移送程序的體系構建。從現有的法規體系看，由監察機關向檢察機關移送案件基本上可以保持暢通，但檢察機關偵辦的案件移送至監察機關，即由刑事訴訟程序進入監察程序的設定還不夠清晰，這亟待法律法規予以明確。在此之前，兩機關應加強溝通、嘗試努力形成雙向案件移送的程序方案。

注釋：

[1]林維：《從孫小果案涉案司法人員被查處談檢察機關職務犯罪偵查權的效能》，《檢察日報》2019年10月15日。

[2]以上海市檢察系統為例，2018年后，留存的自偵干部不超過30人。年辦理職務犯罪自行偵查案件僅為6-8件。

[3]參見郭華：《我國檢察機關偵查權調整及其互涉案件程序的探討》，《法治研究》2019年第1期。