懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中的適用

劉鵬 肖玉林 閔晶晶

摘 要：民法典確立了懲罰性賠償制度，不僅符合生態環境修復的發展態勢，同時也為檢察機關在環境民事公益訴訟中提出懲罰性賠償的訴訟請求提供了法律依據。我國立法應進一步明確環境侵權中懲罰性賠償金的確定標準、資金管理和監督等內容，更好發揮懲罰性賠償制度的功能和作用。

關鍵詞：民法典 侵權責任 懲罰性賠償 環境民事公益訴訟

民法典第1232條規定，侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。該條款是民法典關于環境污染、生態破壞侵權的新規則，也是首次將懲罰性賠償制度引入環境污染、生態破壞侵權責任規定當中。

一、設立懲罰性賠償對環境民事公益訴訟的重要意義

（一）彌補補償性賠償的局限

在環境侵權民事案件中，補償性賠償只是對環境和受侵害人所遭受的損害進行填補，而不考慮環境所遭受的潛在損害及影響，難以達到完全補償和救濟的目的。如2005年松花江特大污染環境案造成數十人傷亡，百噸苯類污染物質流入松花江，造成河流嚴重污染，污染者僅承擔100萬罰款就完成責任承擔，但國家陸續投資數百億對污染區域進行修復。具有懲罰性質的高額賠償金能夠對受損環境及受侵害人當時未及時發現的損害進行補償和救濟，同時也能夠產生極大的威懾力，從而遏制侵權人及其他人再次作出類似侵權行為。

（二）平衡生態環境保護與市場經濟發展的關系

懲罰性賠償制度的實施，有助于防止產業轉移導致的“污染轉移”問題，避免再走“先污染、后治理”的老路，引發生態危機。[1]在環境污染、生態破壞侵權領域制定懲罰性賠償制度契合我國生態文明建設要求，是習近平生態文明思想的重要體現，具有必要性和可操作性。

（三）為環境民事公益訴訟提出相應訴求提供法律依據

近些年，在國家日益重視環境保護、鼓勵通過司法手段修復受損環境的背景下，環境民事公益訴訟案件增勢較快，但懲罰性賠償訴訟請求往往因“于法無據”難以得到法院的支持。如中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案，環保組織提出帶有懲罰性質的環境修復賠償費用的訴訟請求，法院以“環境民事公益訴訟司法解釋中并未規定懲罰性賠償”為由不予支持。民法典第1232條的規定為環境民事公益訴訟提出懲罰性賠償訴訟請求提供了重要法律依據。

二、懲罰性賠償可以適用于環境民事公益訴訟

民法典第2條規定，民法調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系。民法典第7編第7章規定了“環境污染和生態破壞責任”，其中第1232條規定被侵權人有權請求懲罰性賠償，從字面意思可知，被侵權人即權利受到侵害的人，提起懲罰性賠償訴求的當事人與受損結果具有利害關系。有學者提出質疑，民法典關于環境侵權懲罰性賠償條款不適用于環境公益訴訟，理由主要有三點：一是民法典第1232條使用了“被侵權人”這一表述，表明受害人是特定的主體，而在公益訴訟中，并沒有特定的被侵權人;二是按照體系解釋來看，該條款設置在公益訴訟條款之前，主要是針對私益損害的情形而言的;三是如果采取公益訴訟的方式，由國家規定的機關或者法律規定的組織取得該部分賠償金，也缺乏正當性。[2]但筆者認為，檢察機關提起環境民事公益訴訟可以提出懲罰性賠償請求，理由如下：

第一，檢察機關是公共利益的代表，提出懲罰性賠償具有正當合理性。故意污染環境、破壞生態的違法行為，對公共利益造成嚴重損害，侵害的是社會公眾的共同利益。檢察機關雖然與受損結果并不一定具有直接利害關系，但其代表的是社會公眾的利益。環境民事公益訴訟制度的初衷就是個體利益受到侵害但無法獨立進行救濟，通過公益訴訟保障其利益。當受損害利益巨大，不僅限于被侵權人的個人利益，生態環境利益也受損嚴重時，傳統民法上針對污染者損害的訴訟請求，無法遏制環境污染的態勢，急需確立懲罰性賠償制度以保護生態環境。

第二，從立法體系和立法目的來看，檢察機關在環境民事公益訴訟中可以提出懲罰性賠償。首先，民事訴訟法第55條規定檢察機關有權提起環境民事公益訴訟，因此，檢察機關在提起環境民事公益訴訟時理應遵守民事實體法、程序法等民事法律制度。民法典既然規定了環境侵權懲罰性賠償制度，檢察機關在提起環境民事公益訴訟時當然有權適用民法典的相關條款提出懲罰性賠償訴訟請求。其次，民法典第1232條規定環境侵權懲罰性賠償，目的是為了加大侵權人故意破壞生態、污染環境的違法成本，使其以及其他潛在的違法者不敢再實施類似行為，從而達到法律特殊預防與一般預防的功能。該條款的側重點是讓違反法律規定故意污染環境、破壞生態且造成嚴重后果的侵權人承擔更重的法律責任，而不在于如何對被侵權人進行補償。如果侵權人嚴重破壞生態、污染環境后，在找不到具體受害人或者法律規定的機關和組織不提起公益訴訟時，檢察機關不可以公益代表人的身份向侵權人主張懲罰性賠償的訴求，使侵權人承擔更重的法律責任，這對侵權人而言，環境民事公益訴訟反倒可減輕其法律責任，這顯然不符合立法目的。

第三，懲罰性賠償是規制“機會主義”的主要措施。侵權制度可以處理社會生活中絕大多數侵權問題，但也可能被利用謀求巨額利益，導致“機會主義”的產生。在環境侵權領域，“機會主義”更容易出現。主要體現在：第一，環境侵權問題的潛伏性。當環境受到污染及生態被破壞后，損害結果在短期內難以直接體現，會潛伏在環境中不斷積累，甚至不會造成顯而易見的損害結果。許多侵權人明知其行為會損害環境，但并不會去治理污染或者中止侵害行為，而是繼續污染環境獲得收益。第二，重發展輕保護的思想。地方GDP發展是重要的考核標準，不僅涉及地方官員個人發展，同時對地方政府財政以及補貼影響巨大。地方政府對本地重要企業“開綠燈”，對污染企業懲罰尺度寬松，助長了污染企業的“機會主義”思維。第三，傳統侵權責任懲罰力度偏低。環境污染、生態破壞行為造成的損害包括直接損害和間接損害。當前的環境侵權責任主要針對直接損害，間接損害因難以量化以及立法缺失難以獲得法院支持。因此，即使環境污染案件進入訴訟程序，原告也難以獲得勝訴，即使勝訴也只是對直接損害的彌補，由此導致“機會主義”出現。懲罰性賠償制度的實施，即使侵權人造成的直接損害很低，但也會面臨高昂的賠償，從成本—效益角度分析，會降低侵權人破壞生態、污染環境的內在動力，抑制潛在的侵權行為，更加有效改善生態環境。

三、環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償存在的難題

（一）懲罰性賠償金如何確定尚未統一

一般來說，立法應為懲罰性賠償金設定一個基數，再根據這個基數設定一定的倍數。而民法典第1232條僅作出原則性的規定，沒有具體的操作規定。如果懲罰性賠償金過高會影響適用懲罰性賠償制度的積極性，過低則難以達到預期的救濟目的及威懾作用，也會對懲罰性賠償制度的發展形成障礙，使其失去存在的意義。

（二）懲罰性賠償金執行困難

適用懲罰性賠償的環境民事公益訴訟案件，因受損范圍大、后果嚴重、恢復期限長等因素，再加上懲罰的目的，所涉及的賠償金往往非常巨大，這就極易造成執行難問題。支付巨額的懲罰性賠償金勢必會對被執行人的經濟狀況造成重大不利影響，甚至在被執行人的財產無法支付賠償金時，導致后續執行難，因此很難取得良好的執行成效，不可避免將降低法律權威性，也難以確保受損環境得到及時、有效的修復和治理。

四、完善環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償的建議

（一）亟需制定公益訴訟法

民法典第1232條對推進適用懲罰性賠償制度具有重要意義，但其可操作性不強。懲罰性賠償的具體適用規則仍需通過立法進一步完善。制定公益訴訟法，有助于破解該難題，確保對懲罰性賠償的統一規范適用，使其切實發揮應有的功能作用。

（二）采用替代性懲罰措施

在環境民事公益訴訟中，如若被執行人難以承擔巨額懲罰金，那么懲罰性賠償制度的作用極有可能難以發揮，因此可采用替代性懲罰措施，如勞務替代。如上海市沈某、陳某非法狩獵損害公益案中首次提出使用公益勞動補償受損生態資源。[3]此種方式無需考慮被告的經濟狀況，且該種方式同樣具有極強的教育警示意義，能夠促使被告通過親身勞動實踐體會到環保的重要性，并且有利于創造良好的社會輿論氛圍，亦能對潛在環境污染者起到警示作用，減少環境侵權，達到環境保護的目的。

（三）明確適用懲罰性賠償的條件

懲罰性賠償并非一般意義上的“救濟”，不能簡單適用一般侵權責任的構成要件，必須突出其值得懲罰的理由。在環境民事公益訴訟案件中適用該條款，還需參照生態環境損害賠償制度實施方案有關適用范圍的相關規定，結合環境民事公益訴訟的相關規則來確定。

1.適用懲罰性賠償的范圍。污染環境及破壞生態的行為發生在生態保護紅線范圍內、重點生態功能區、禁止開發區等特殊地區，上述區域的生態環境一旦遭到破壞，可能會帶來更為嚴重的后果，因此需要加大懲罰力度。

2.適用懲罰性賠償的主觀要件。根據民法典第1232條，環境侵權懲罰性賠償條款規定了行為人故意違反法律法規的主觀心理狀態，從行為要素上來說，作為和不作為均可能是造成損害的因素。環境污染或者生態破壞后如果及時采取補救措施，造成的損害后果會顯著降低，對受損環境的治理所需成本也會大大降低。違法行為人的主觀動機直接影響受損環境的范圍、損害的嚴重程度，理應成為衡量侵權人承擔責任輕重的重要標準。

3.適用懲罰性賠償的結果要件。行為人的違法行為造成較大以上的生態環境損害后果或者構成犯罪，尤其是造成的損害污染范圍較大、危害性大、潛伏期長，生態環境受損比較嚴重且復雜的民事公益訴訟案件，應充分發揮懲罰性賠償制度的作用，從而達到威懾和警示作用。

民法典規定的環境侵權懲罰性賠償制度，深刻反映了因生態環境日益惡化而強化保護的現實需要，也必將成為推進生態文明建設的一把“利器”。由于環境民事公益訴訟司法實踐中適用懲罰性賠償制度尚處于起步階段，圍繞懲罰性賠償適用范圍、適用要件、懲罰方式、懲罰金確定、執行和監管等理論和實踐問題仍然需要在司法辦案和理論研究中不斷探索和完善，從而保障該項制度的重要作用得以充分實現。

注釋：

[1]參見張亞茹：《生態文明建設視域下環境侵權懲罰性賠償制度的確立》，《西部學刊》2015年第1期。

[2]參見王利明：《〈民法典〉中環境污染和生態破壞責任的亮點》，《廣東社會科學》2021年第1期。

[3]參見林中明：《昔日投毒捕鳥 今朝拆網護鳥》，《檢察日報》2019年4月22日。