檢察機關領導管理體制改革之路徑辨析

高少勇

摘 要：為擺脫地方保護主義對檢察機關依法獨立行使檢察權的干擾，學界和實務界對檢察機關領導管理體制進行的省以下檢察院實行人財物省級統管的改革探索，實踐中效果并不理想。在當前行政體制“省直管縣”改革的大背景下，在維護憲法有關國家機構設立層級同步性安排的前提下，推行檢察機關領導管理體制的改革重點在地市級人民檢察院，可采取以下模式：在經費保障上，鞏固已有的改革成果，繼續實行業務經費和裝備由中央、省級財政統籌，人員工資和福利補貼由地方政府負擔;在人事管理上，將地市級檢察院人事任命權上提一級，實行省級黨委和省級院共同管理地市級院，地市級檢察院向省級人大負責。

關鍵詞：檢察 領導管理體制 改革

有關檢察機關領導管理體制改革問題，學界和實務界此前多有論述。比較集中的觀點，主要分為兩類：一類是全員垂直式，從最高人民檢察院到地方各級人民檢察院實行自上而下的垂直領導，人財物由中央統管。其基本含義是：上級檢察院領導下級檢察院工作，最高人民檢察院領導全國檢察院工作。下級檢察機關向上級檢察機關負責，全國檢察院受最高人民檢察院領導。地方檢察院不再向地方權力機關負責，只向地方權力機關通報情況。由最高人民檢察院向全國人大負責。地方檢察機關與地方黨委的關系與權力機關相同，由最高人民檢察院黨組向黨的中央委員會負責。[1]另一類為大區域制，在相近的若干省份設立大區檢察院，使司法管轄區域與行政管轄區域相分離，實行系統內分層級的垂直領導（或稱有限度的垂直領導）[2]，最終實現從目前的多重領導體制向檢察機關單一垂直領導體制的轉變。目前的改革實踐中，實行的是省以下檢察院實行人財物省級統管的改革模式，但效果并不理想。一是在經費保障上，全省實行同一標準，省內發達地區檢察人員收入被拉低，系統內部抱怨較多;而省內欠發達地區的檢察人員與同級別的行政機關工作人員收入懸殊，又引發系統外部的不適。二是在人事權管理上，省級組織人事部門有限的人手，根本無法承擔起對全省檢察人員的日常管理。其運作的結果最終演變成當下的狀況：經費保障省級財政統籌的僅僅是地市一級，所采取的方法是實行業務經費和裝備資金、人員工資由省級財政統籌，福利補貼由地方政府負擔的模式，改革前后并無二致;在人事管理上將市、縣檢察長納入省委組織部管理，而將其他人員以委托管理的名義交由市、縣組織部門管理。由于地市級檢察長本來就是省管干部，實際上就是將縣區級檢察長提格由省委組織部管理，這一方面形成了與作為其上級領導的地市級副檢察長由市委管理邏輯上的不順暢，另一方面省委組織部囿于人力有限，也無法對眾多縣區檢察長進行有效管理，目前均紛紛恢復了原來的市管干部的模式。省級人財物統籌逐漸變成徒有其名，與改革設計的初衷相去甚遠。為化解這一窘況，筆者認為應當結合目前的行政體制“省直管縣”改革的大背景，在維護憲法有關國家機構設立層級同步性安排的前提下，推行檢察領導管理體制的改革，重點在改革地市級人民檢察院領導管理體制上做文章，從而以較小的改革成本實現檢察體制改革的目的。下文將對此詳細論述。

一、全員垂直式領導管理體制與我國現行憲法與國情不符

改革檢察機關領導管理體制的動因是由于地方權力對檢察權的行使干擾過大，人民檢察院難以依照憲法規定獨立行使檢察權。綜觀地方權力能夠形成對檢察權施加影響，無外乎人事管理權和財政經費的撥付權。因此，主張實現全員垂直領導的著眼點，實際上就是力圖擺脫地方性的人事任命和財物撥付的控制權。但是，這種制度設計的缺陷也是顯而易見的，那就是它與現行憲法規定相抵觸。憲法第3條明確規定“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”這里包括這樣兩個憲法原則：一是法律的執行機關（一府一委兩院）都經由代表人民意志的立法機關產生，向它負責，受它監督;二是中央和地方的國家機構應當在遵循中央統一領導和發揮地方主動性、積極性的原則下進行職權劃分。而多年來，職權劃分體制上的體現就是立法機關與“一府一委兩院”的層級同步，這在現行憲法第3章中有著詳細的規定。實際上，這種層級同步性有著非常強的現實合理性：

首先，我國幅員遼闊，地區差異性大，經濟、文化發展不同步，人文風俗迥然不同，層級同步性的國家機構設立有利于發揮中央和地方兩方面的積極性，實現在保障中央政令（法令）暢通前提下的地方權力的有效運作。

其次，中央和地方權力的適度界分，是避免中央高度集權，平衡治理權能，調動中央和地方兩方面積極性的國際通行做法，層級同步性符合這種分權的思路。

顯然，實行全員垂直式的改革設想忽視了現有領導管理體制的合理性。不僅如此，從憲法第2條確立的“中華人民共和國的一切權力屬于人民”和“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”原則表述來看，“人民監督政府”[3]的基本方式就是通過其選舉出來的代表，代表人民依法行使對其產生的“一府一委兩院”工作人員進行監督。監督的方式是選舉、任命人民滿意的國家機構領導者和工作人員，罷免、質詢人民不滿意的國家機構領導者和工作人員。從監督的實效性來看，越是對國家機構領導者和工作人員的德、能、勤、績情況越了解，監督才越具有針對性。很難想象，遠在首都北京的人民代表，能夠對地處嶺南山區的某個縣檢察院領導班子及其工作人員的履職表現有一個全面的了解。因此，從檢察機關向人大負責、受人大監督的憲法原則落實要求來看，維持現有的層級同步式的國家機構設置也是必須的。

或許，主張全員垂直式領導體制的論者會認為既然是體制改革，人民檢察院的組織法可以修改，憲法同樣也可以修改。問題是：第一，這里所言的憲法修改，涉及到現行憲法結構和國家政體合理性的根本問題，不是一時能夠解決的，需要持久縝密的研究、思考和探索。“而在這些思想和探索的結果還未能從根本上改變現行憲法結構和國家政體之時，我們必須尊重現行憲法，捍衛現行憲法”[4]，不能因某一領域改革之需動輒從根本上改變憲法。否則憲法作為國家根本大法的所必需的穩定性就會蕩然無存。第二，即便是憲法修改，也應是在基于我國國情，尊重現行憲法合理性基礎上的揚棄之舉，而不是罔顧國情，無視現行憲法合理性的另起爐灶。在把握憲法變遷與社會現實的協調性上，檢察機關應當自覺拋棄狹隘的門戶之見，始終具備著眼全局、慮及長遠的胸懷和智慧。

二、大區域制的檢察機構設立不符合國家機構設立應當遵守的精簡效益原則

設立跨省份的大區域制檢察機構，實現有限度的垂直領導體制，是學界和實務界關于檢察領導體制改革的另一種設想。但是，這種改革的設想同樣面臨著諸多難以解決的理論和實踐難題。

首先，從我國國家機構設立及其組織活動的一般原則來看，精簡和效益是其必須遵守的基本原則。建國后的幾十年間，我國行政機構的層級設置基本上是中央、省、縣、鄉四級制，改革開放以來隨著城市化水平的提高，逐漸演變成中央、省、市（地級）、縣、鄉五級制。對此，諸多學者多加詬病，認為其改變了憲法關于行政機構設立的結構，影響了行政管理的高效運轉、增加了納稅人的負擔。近幾年來實行的省直管縣的試點工作就是對這種質疑的具體回應。在當前機構精簡、中央大部制改革方興未艾的大背景下，司法機關逆流而上，增加一級如此龐大的機構編制，顯然不合時宜。其實，公共管理創新中的扁平化改革同樣適用于檢察領導體制改革，而不是相反。

其次，檢察機關現有的層級設置，是與刑事訴訟法的業務程序相對應，與審判機關的審級劃分相匹配的。雖然很長一段時間，有關法院改革的設想也曾包括倡導全員垂直領導以及設立大區域法院，[5]一度似乎形成共識，但最終卻無疾而終。究其原因，還是由于這種機制設立的本身從根本上與司法運作規律相背離。試想，如果上下級法院之間也形成了行政隸屬關系，那么無論是二審終審，還是三審終審，最終都會演變成一審終審。當事人的上訴審救濟渠道就會被徹底堵塞。在審判機關層級設置沒有改變的情況下，檢察機關憑空多出一級，它所對應的審級機構何在？

當然，也有觀點認為，以獨立的大區域檢察院取代各省院，即是將若干省級院合并為某一個大區域檢察院。這種設想意圖在于既打破了行政區域限制，同時又在總量上不增加編制和檢察機構層級。但這同樣面臨兩個問題：其一，大區檢察院向哪一級人大負責？如果都以最高人民檢察院派出檢察院的身份向全國人大負責，全國人大以有限的代表數量，面對如此龐大的檢察機構，又如何有效地履行代表職責？如果與其相對應也設立相應的權力機構，最終又會重回與同級政權機構層級一致的老路。其二，大區檢察院與哪一級的審判機關相對應？如果審判機關也如法炮制，設立相應的大區法院，當事人的訴訟便利原則又如何解決？眾所周知，新中國成立以后，我國基本上實行的是基層人民法院、高級人民法院和最高人民法院三級兩審的審判體制。后來在實踐中發現，這種三級二審的審判體制，不利于當事人行使訴權。例如當事人不服基層法院的判決，勢必要到較遠的省高級人民法院上訴，會給當事人在人力、物力、時間上造成很大負擔和浪費，給群眾行使訴權形成諸多不便。為了解決這一問題，1954年的法院組織法改變了這種審級制度，在基層法院和高級法院之間增設了中級法院，統一了全國法院的四級設置。[6]這種四級審判體制后來被1954年的憲法予以肯定，從而使絕大部分案件在本地級市內可以解決，極大地方便了當事人的訴訟。同樣的道理，現在如果打破行政區劃設立跨省際的大區檢察院、法院，那么以華東六省一市為例，遠在閩東南的某當事人，不服本地市中級人民法院判決，就有可能要到設在上海市的大區檢察院、法院去行使抗訴、上訴和控告等權利，顯然對當事人行使訴訟權利帶來極大的不便。而且，這種制度設計將四級兩審變成了三級兩審后，再審監督的職能將會大打折扣，司法糾錯機制也必然有所缺失，最終也不利于司法公正目標的實現。再者，脫離了原省級政府財政供給的檢察業務經費如何保障，也是一個難以解決的問題，因為“一刀切”地實行檢察機關人員工資福利、業務經費（含裝備）由中央財政按全國統一標準撥付，并不符合我國經濟發展地區不平衡的差異性實際。

關于大區域檢察院，另一種設想是：將全國劃分為若干個（10個左右）大的司法管轄區域，每個大司法區設立一個省級檢察院;大區域下面再分成若干小區域，每個小區域設立一個地市級檢察院;以此類推再向下設立基層檢察院。通過這種司法管轄區域的重新劃分實現司法管轄區域與行政管轄區域徹底分離，達到從體制上抵御地方保護主義干擾，保障檢察機關獨立行使檢察權的目的。對此設想，筆者認為，雖然設想者的出發點有積極意義，但這將破壞現行的憲法體制，引發我國政權組織結構的改變，顯然不是一種務實的改革思路。

綜上，筆者認為，大區域制的檢察機構設立也不應成為下一輪檢察領導管理體制改革的方向。

三、在維護憲法權威的前提下推進檢察機關領導管理體制改革

尊崇憲法精神，維護現行憲法權威，是我們思考改革，謀劃發展首先應當遵守的基本原則。應該說，檢察工作遇到的一些矛盾和問題，并非是憲法或者法律規定本身有什么不妥之處，而恰恰是憲法原則和法律具體規定沒有能夠在實踐中得到很好貫徹的緣故。就檢察權的獨立行使而言，現行憲法第136條明確規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”分析憲法確立的這一原則沒有能夠在司法實踐中貫徹得盡如人意的原因，既有地方領導者法律意識淡薄、地方觀念濃厚的主觀原因，也與我國幾千年封建社會中形成的行政權與司法權不分，行政首長與司法官員身份合一，“司法只是行政活動中的一環”[7]的客觀傳統有關。其陋習至今余毒猶存，或多或少地影響著人們的觀念和行為。徹底改變這一狀況，實現檢察權、審判權真正意義上的依法獨立行使，既需要機制的改進，還需要觀念的蟬變。而觀念的改變往往需要一個較長的時間過程，不可能一蹴而就。因此，我們在改革的設計上就需要秉承循序漸進的原則，順應時勢，穩步推進。

在維護憲法有關國家機構層級同步性安排的前提下，推行檢察領導管理體制的改革，筆者認為，應當遵循以下路徑：其一，在經費保障上，鞏固已有的改革成果，繼續實行業務經費和裝備由中央、省級財政統籌，人員工資和福利補貼由地方政府負擔的模式;其二，在人事管理上，按照檢察官法嚴把擬任檢察官人員進入的法律從業資格關，同時結合省直管縣的行政體制改革形勢，順勢而為，重點在改革地市級人民檢察院領導管理體制上做文章。

省直管縣的行政體制改革，將原來由地級市管理的縣和縣級市直接交由省人民政府直管，原來的地級市與其轄區內的縣和縣級市不再有行政上的隸屬關系。這必然會帶來原地級市政權結構的改變。如原來地級市的人大代表，將不再從縣和縣級市中選舉產生，而僅來自地級市的中心城區。那么原來由地級市基礎上建立起來的市人民檢察院和市中級人民法院，就不能僅僅再向改革后的地級市人大機關負責，因為原產生它的地方權力機關涵蓋了來自縣和縣級市選舉的人大代表，而改革后卻不再包括。為適應行政體制改革帶來的新變化，“兩院”在機構設置上可以有三種方案供選擇：一是撤銷地市級人民檢察院和中級人民法院，所有二審案件由省級院辦理;二是與行政體制變化相銜接，將原來的地級市檢察院、中級法院分立，市人民檢察院和市中級人民法院只辦理原地級市城區的二審案件，向市人大機關負責，相鄰的若干縣再設立一個地級檢察院和中級法院，向該屬地的地級人大機關負責;三是保留目前的地級市檢察院和中級法院，仍然辦理原地級市管轄范圍內的二審案件，但人財物管理權上提一級，向省人大及其常委會負責。

對于第一種方案，無論是從歷史的傳承、訴訟便利、維護憲法和法律的穩定性以及實踐需要的角度，貿然取消地市級檢察院和中級法院都是不可取的[8];對于第二種方案，雖然完全符合現行憲法體制，但又引發與之配套的一系列政權機構的建立，顯然違背了省直管縣行政體制改革的初衷，且實踐上也不容易操作，例如原各地級市獨立出來縣之間在地理位置上可能相去甚遠，難以整合，顯然這種方案也是不可行的。相比較而言，第三種方案則無論是從合憲合法性、還是從增強檢察機關抗御地方權力不當干擾的能力角度來看，都是一條立足現實的理想改革路徑。

首先，從合憲合法性來看，目前的地級市人民檢察院、中級人民法院，基本上都是在原來地區檢察分院和地區中級法院基礎上轉換而來的，原來的地區檢察分院和地區中級人民法院的檢察官、法官人事任免，除助理檢察員和助理審判員以外，都是由省級人大常委會任免，向省級人大負責的。現行的檢察官法第18條第5款規定：“省、自治區、直轄市人民檢察院分院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。”只要對該款稍加修改，將“省、自治區”修改為“省、自治區按地級市設立的分院和直轄市人民檢察院分院”即可。地級市人民檢察院作為省人民檢察院的分院不再向地級市人大機關負責而轉而向產生它的省人大負責，相應地，地市級黨委對檢察機關的干部管理權也自然上升為省級黨委來管理，從而在黨管干部的原則落實上，使得對地市級檢察院的干部管理，形成省級黨委主管、省級檢察機關黨組協管的新雙重管理模式。這樣改革既符合憲法的規定，又易于被各界接受，改革成本較小。

其次，從增強檢察機關抗御地方權力不當干擾的能力角度來看，將地市級人民檢察院人事管理權上提一級，加之省直管縣本身所帶來的人事管理上的變化，將使得省級以下地方權力對檢察機關的影響力大幅度減弱。而實踐表明，因地方保護主義而產生的地方權力對檢察權行使不當干擾的情況，恰恰大多發生在省級以下的地方政府等權力機構。抓住了地級市檢察院領導管理體制改革就是抓住了增強檢察機關抗御地方權力不當干擾能力的關鍵。之所以這么說，一是從外部來看，其所對應的是地市級中級人民法院，擔負的重要職責之一就是終審案件出庭履職和監督職能。即使基層院辦理的案件受到了不當干擾，地市級檢察機關還可以通過二審監督來予以糾正;二是從內部來看，上下級檢察院是領導與被領導關系，只要市級院不受地方權力干擾，就把住了基層院獨立行使檢察權的正確方向。筆者的這一觀點，也可以化解目前省以下檢察院人財物省級統管改革實踐的尷尬。雖然自2016年以來，各地均在推行這一改革，但成效令人滿意者寥寥。究其原因，一是在財的管理上，同一省份內地域經濟差異較大，省級統管“吃大鍋飯”，不僅省級財政負擔不了，而且引發省內發達地區市縣收入降低，干警意見很大。而從實際運作情況看，省級財政統籌的也僅僅是地市一級，所采取的方法是實行業務經費和裝備資金、人員工資由省級財政統籌，福利補貼由地方政府負擔的模式，改與不改并無二致。二是在人的管理上將市、縣檢察長納入省委組織部管理，由于地市級檢察長本來就是省管干部，實際上就是將縣區級檢察長提格由省委組織部管理，這一方面形成了與作為其上級領導的地市級副檢察長由市委管理邏輯上的不順暢，另一方面省委組織部限于人力有限，也無法對眾多縣區檢察長進行有效管理，目前均紛紛恢復了原來的市管干部的模式。因此，抓住地市一級檢察干部管理這個核心，才是實現改革初衷的關鍵。

需要指出的是，檢察領導體制改革的根本目的是從機制上防止地方權力對檢察權行使的非法干擾，保障人民檢察院依法獨立行使檢察權，而決非不受社會監督。正如波斯納在論述司法獨立時所指出的那樣：“法官希望獨立就像學者希望得到確定的學術職位一樣。法官不想成為有權勢者的仆人。但如果獨立性僅僅意味著法官按照他們的意愿來決定案件而不受其他官員的壓力，這樣一個獨立的司法機關并不顯然以公眾利益為重，人民也許僅僅是換了一套暴政而已。”[9]檢察機關作為法律監督機關，自身首先要具有主動接受社會各界監督的自覺和胸懷。自覺接受黨的領導和人大的監督，善于傾聽社會各界的合理呼聲，既是保證檢察機關堅持正確政治方向的關鍵所在，也是落實憲法原則的必然要求。因此，在強調獨立行使檢察權的同時，也要重視自覺接受監督意識的培養，從而將檢察權的行使始終納入依法正確行使的軌道。

注釋：

[1]參見蔣德海：《中國檢察體制應改為垂直領導》，《社會科學報》2007年5月31日。

[2]參見王玉泉：《檢察體制存在的問題及建議》，《國家檢察官學院學報》2009年第6期。

[3]這里所說的“政府”應當理解為除人民代表大會及其常設機構之外的所有掌握著國家公權力的機關。

[4]蔣德海：《構建刑事追訴和法律監督相統一的中國檢察權》，《政法論叢》2012年第6期。

[5]參見沈德詠：《為中國司法制度改革問診切脈》，《中國律師》1997年第7期;常克義：《也說司法改革》，《中國律師》1998年第7期。

[6]參見李喜蓮：《我國四級法院體制改革》，《學海》2008年第2期。

[7][日]茲賀秀山、寺田浩明等：《明清時期的民事審判與民間契約》，王亞新、梁治平譯，法律出版社1998年版，第87頁。

[8]參見易頂強、周園：《我國中級人民法院體制改革新探》，《求索》2010年12期。

[9][美]波斯納著：《法理學問題》，蘇力譯，商務印書館1988年版，第88頁。