民事提請抗訴制度的反思與重構

吳世東 王亮

摘 要：隨著我國民事訴訟法律制度的發展和完善，民事提請抗訴制度亟需適應新形勢，進行反思與重構。實踐中，民事提請抗訴制度與現行民事抗訴制度存在沖突，甚至存在增加司法成本、損害當事人合法權益、動搖司法權威等風險。解決這些問題，需要對民事提請抗訴制度進行重構，對當事人申請監督案件應當由作出生效裁判法院的上一級檢察院受理審查并決定是否抗訴，并對復查制度、再審檢察建議以及與民事抗訴相關聯的配套制度進行改造。

關鍵詞：民事提請抗訴 司法權威 重構

一、民事提請抗訴制度問題的提出

民事抗訴是指在民事訴訟活動中，人民檢察院發現或者認為人民法院的判決、裁定確有錯誤時，提請審判機關依法重新審理并予以糾正的訴訟行為。民事提請抗訴制度是與民事抗訴密切相關的訴訟制度，是指作出發生法律效力民事、行政判決、裁定的人民法院的同級人民檢察院對該案件進行審查，認為符合民事訴訟法規定的抗訴條件，提請其上一級人民檢察院決定向人民法院提出抗訴的訴訟程序。

該程序的主要特征有：一是提請抗訴的訴訟主體是作出生效裁判的法院的同級檢察院;二是提請的對象是該訴訟主體的上一級檢察院;三是提請抗訴程序的實質是下級檢察院向上級檢察院提出的請示程序，并不能發生對外的法律效力，其效力需要依托于作出生效裁判法院的上級檢察院是否支持其意見并提出抗訴。從這個意義上講，提請抗訴并非民事抗訴案件的必經程序，也不能對外產生法律效力，但由于《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》《以下簡稱《民事監督規則》）在受理一章中明確規定，“當事人向檢察機關申請監督由作出生效裁判人民法院的同級人民檢察受理”。還規定了，人民檢察院已經審查終結作出決定的屬于不予受理的情形。由此可見，提請抗訴雖然是檢察機關內部的工作制度不具有對外效力，但由于當事人申請監督需要到作出生效裁判法院的同級檢察院，即提請抗訴的檢察院申請監督，由此，提請抗訴機關的審查實質上成為了上級檢察院作出抗訴的必經前置程序。

造成提請抗訴這種原本只是檢察機關內部的程序，外化為能夠產生法律效力的實體性程序，甚至成為了絕大多數抗訴案件的必經程序，使抗訴程序原本只包括支持申請人意見的抗訴與不支持當事意見的不抗訴的一個程序，分解成了提請與不提請（不支持監督申請）、決定抗訴與不抗訴的兩個程序的四種處理結果，而且每個程序都被外化為影響當事人權利的行為。由此，我們需要對民事提請抗訴制度的起源、司法實踐中的正向與反向的作用，以及對當事人權利義務的影響等進行全面系統的回顧與反思，并對相關制度進行重構。

二、當前民事提請抗訴制度存在問題的反思

1991年出臺的民事訴訟法，其中第185條第2款規定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有前款規定情形之一的，應當提請上級人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴。”從立法層面上正式地確立了民事檢察的提請抗訴制度。1992年最高人民檢察院頒布的《關于民事審判監督程序抗訴工作暫行規定》第7條規定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有民事訴訟法第185條第1款第1、2、3、4項規定情形之一的，應當提請上級人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴”。迄今為止，這項制度已經運行了30年，制度設立之初的許多外部環境都已經發生變化，特別是十八大之后，隨著我國民事和行政訴訟法律的發展和完善，已經逐漸適應不了新形勢新情況，亟需對該制度進行反思與重構。反思民事檢察提請抗訴制度的負面作用和缺陷，主要有以下問題：

（一）與現行民事訴訟法規定的“上抗下”制度存在沖突

2012年修改后的民事訴訟法第209條第1款規定，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴，即當事人有權選擇申請檢察建議或者抗訴。該法第208條第1款和第2款規定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”結合上述條款的規定，可以發現：一是抗訴權專屬于上級檢察院，法律沒有規定該權力可以委托下級檢察院行使。二是提出抗訴和再審檢察建議的標準并沒有區別，都是有民事訴訟法第200條規定情形之一或調解書損害國家利益、社會公共利益的，因此，當事人申請監督案件既可以申請抗訴，也可以申請再審。三是同級人民檢察院有權對申請監督案件作出不提出再審檢察建議，以及不提請抗訴等不支持監督申請的決定，但是因為民事訴訟法并未規定上級檢察院可以將抗訴案件審查權授予下級檢察院，因此下級檢察院作出不支持監督申請決定這一終結性權力并非來源于上級檢察院授權，而是基于自身對受理案件的審查權。但由于《民事監督規則》第34條、第35條規定了“同級受理審查”原則，即將當事人申請監督案件，一律規定由作出生效民事判決、裁定、調解書的人民法院所在地同級檢察院控告檢察部門受理，如果同級檢察院審查終結作出不支持監督申請決定，案件在檢察機關的監督程序就已經終結，包括上級人民檢察院在內的檢察機關原則上已不再受理。這種規定相當于將專屬于上級檢察院的抗訴案件審查權和決定權也一并下移至下級檢察院，這與民事訴訟法規定存在沖突。

（二）有可能損害當事人的合法權益

一是有可能損害當事人選擇監督層級的權利。如上所述，根據現行民事訴訟法第209條第1款的規定，當事人有權選擇申請再審檢察建議或抗訴，即有權申請同級監督和上級檢察院監督中進行選擇。但實行同級受理的提抗制度則剝奪了當事人的選擇權。二是導致當事人得到救濟的時效被降低了。《民事監督規則》第56條第1款規定人民檢察院在受理案件后應當在3個月內作出決定，而對于上級檢察院接受提抗案件后應在多長時間內作出決定沒有規定（實踐中一般上級檢察院辦案期限為3個月），因而導致案件的審查期限被實際延長至6個月，使當事人獲得救濟的時間被不必要地延長了。三是損害了當事人的救濟權。實行同級管轄，同級檢察院可能因受業務能力等因素制約和本地其他因素的干擾，對本應提請上級檢察院抗訴的法院錯案，作了不支持監督申請決定，由于檢察機關進行案件的審查又是實行一次審查制，當事人不能再次向檢察機關申請監督，導致上級院對該具體個案未能開展抗訴監督，也當然損害了當事人的救濟權利。

（三）有可能增加上下級檢察院之間的矛盾

對于下級檢察院提請上級檢察院抗訴的案件，上級檢察院作出不抗訴決定時，造成了上級檢察院不抗訴決定與下級檢察院提請抗訴通知存在沖突，內部分歧公開化沖擊檢察機關審查結論的權威性。《民事監督規則》第89條規定提請抗訴應制作《通知書》，并發送給當事人。提請抗訴原本作為內部辦案程序、非終局性決定的提請抗訴行為，在提請通知當事人之后，又回到審查程序之中，成為上級檢察院審查的對象，最終被否定且形成了完全相反的決定，在對外公開檢察機關內部認識分歧的同時，也讓審查結果失去了說服力與權威性，甚至最終會激化申請人的信訪情緒。

當然也有觀點認為，上下級檢察院對同一案件作出不同審查結論是正常的司法現象，在同樣為司法機關的法院系統，上級法院改判也是常見的。但這個理由，對民事提請抗訴制度而言在事實和邏輯上是無法成立。首先，全國法院系統通過審判監督程序以改判、撤訴、調解或發回重審等方式改變原審裁判的案件占案件總數的比率很低，法院的判決總體上是穩定的。根據相關數據，2015年至2017年，全國法院通過審判監督程序改變民事原審裁判的案件數（含改判、撤訴、發回重審及調解）與當年民事一審審結案件總數的比率為1.73‰、1.58‰、1.75‰;全國法院通過二審程序對民事原審裁判改判的案件數（含改判、發回重審、駁回起訴）與當年民事一審審結案件總數的比率為2.34%、2.50%、1.90%。其次，檢察機關與審判機關的組織結構不同。審判機關上下級之間是監督關系，上下級法院之間的分歧可以被解讀為審判監督的需要。但檢察一體、上命下從是檢察權運行的基本規律和要求，在權力外部的體現就是檢察一致，這種一致性不僅要求下級檢察院對上級檢察院的命令和指示予以服從和接受，而且要求上級檢察院應當通過對下級檢察院予以內部指導和指示來保持檢察權的一致性，而非通過不停地展示內部分歧來顯示上級檢察院的權威和領導地位。再次，實踐中普遍存在的提請抗訴采納率不高的問題，嚴重損害了檢察機關的司法權威。根據相關數據，2015年-2017年檢察機關民事提請抗訴與抗訴案件的比率為68.2%、63.6%、54.1%，考慮到有部分抗訴案件被上級檢察院提級管轄后直接抗訴的情況，實際的提請抗訴案件采納率應當更低。因此，提抗案件上下級檢察院分歧公開的問題，在提抗案件采納率不高的情況下，進一步動搖了檢察一體原則，嚴重損害了檢察機關的司法權威。而且這種司法權威的損害不僅體現在對外損害檢察機關的形象，降低了社會公眾對檢察系統的評價，對內也有同樣消解了作為上級檢察院的省、市兩級檢察院的權威，因為如果我們不以上級檢察院采納作為提請抗訴案件質量的評判標準，那么就意味著上級檢察院在案件質量方面沒有評判的權威性，省、市兩級檢察院對下級檢察院的審判監督工作指導就無從談起。但如果是以上級檢察院采納作為案件質量標準，那么在提請抗訴案件采納率偏低的情況下，監督意見被上級檢察院頻繁否定的省級或市級檢察院，其在下級檢察院眼中的權威性可想而知。最后，提抗案件采納率不高的問題迫使省市兩級檢察院在工作中傾向于采取人為設置提請抗訴門檻，拔高提請抗訴標準的方式，以提升案件采納率，導致有部分符合抗訴標準的案件不能進入提請抗訴程序，反過來又損害了當事人的合法權益。

（四）有可能導致監督效果不佳，增加無效監督工作

一是抗訴標準難統一。雖然根據民事訴訟法第200條、第208條，抗訴的標準只有民事訴訟法200條規定的13種情形以及208條規定的調解書損害國家利益和社會公共利益，但在實際中，上級檢察院不采納提抗的理由標準往往較多且難以把握，比如案件標的太小（具體多大金額以下為標的小沒有明確的標準）;社會影響不好（往往以是否會激發一方當事人信訪為標準）;案件不夠典型等等，導致下級檢察院無所適從，造成提抗程序空轉，浪費司法資源。二是同級檢察機關作出的不支持監督申請的權威性不足，質量不高。由于2012年修改后的民事訴訟法在當事人申請檢察機關申請監督程序方面作了修改，由過去規定的生效裁判作出后，當事人既可以申請人民法院再審，也可以申請檢察機關再審，修改為必須先行向人民法院申請再審 ，即并聯型申訴修改為了串聯型申訴。由此人民法院的二審終審已逐漸成為了三審終審，這樣造成了同級檢察院實際上也部分地審查上級法院的裁判文書，顯然這種審查的效果不佳，影響權威性。三是受理抗訴的法院為了減少本院的辦案壓力，往往指令下級法院進行再審，而下級法院對本院案件糾正的積極性不高，指令再審案件的維持率居高不下，不僅增加了案件的審理時間，而且由于下級法院進行再審時，上級法院之前已作出了駁回再審申請的裁定，雖然這個駁回再審申請的裁定不是具有執行效力的裁判文書，但畢竟這是上級法院作出的，對下級法院的再審有較大的指示作用，除非萬不得已，下級法院再審時是不輕易作改變的。

三、新形勢下民事提請抗訴制度的重構

通過前面對民事提請抗訴制度起源與作用的分析和問題反思，可以發現，在現行訴訟制度下，民事提請抗抗訴制度已完成了其歷史使命，需要對其相關聯的制度進行調整，可以從以下幾個方面重構：

一是所有申請監督案件由上級檢察院受理審查并決定是否抗訴。通過前面對提請抗訴制度作用的分析，所有生效裁判結果監督案件均應當由作出生效裁判法院的上一級檢察院受理審理并作出抗訴或不抗訴的決定。同時，應當明確這種裁判結果的檢察監督原則上只能實行一次審查，以減少不必要的司法成本。從現行的審判制度來看，基本上所有案件在進入檢察監督之前，事實上已經過了法院的三次審理，若檢察機關再次審查，這樣3+1的訴訟制度，應當說在很大程度上是足夠滿足當事人司法公正的需求，也超過了世界其他國家司法審級的標準了。

二是建立特殊情形下的案件復查制度。前面我們雖然已明確了檢察機關在民事訴訟監督中實行的是一次性審查制度，但對于一些極個別的情形，可能還是不能滿足實際需求的，比如在案件的審判或訴訟監督過程中出現了法官或檢察官的違法犯罪行為，這種行為的發生會嚴重損害司法公正，屬于無條件必須糾正的情形。但這類行為又往往不會在正常的訴訟中被發現或查處，可能會是案發后多年才會有結果。若機械地堅守檢察監督一次審查的原則，顯然會使這類嚴重的司法不公問題得不到解決。因此，設置特殊情況下復查程序是有必要的，但為防止復查程序被濫用，必須對啟動的條件作嚴格限制：一是在層級上除最高人民檢察院外，其他案件均只能由作出抗訴或不抗訴決定的檢察院的上一級檢察院進行糾正。二是復查的理由必須法定化，只能包括以下兩種情形：一是審判人員或檢察人員在辦理該案件中有貪污受賄、徇私舞弊，違法犯罪行為被相關機關查處并作出決定的;二是據以作出原判決、裁定的法律文書已被撤銷或變更的。除此以外，其他理由均不得作為復查的理由。有這種嚴格的條件限制可以較好實現司法公正與司法效率的相統一。

三是對再審檢察建議進行改造。廢止民事提請抗訴制度后，當事人所有的案件均由生效裁判法院的上級檢察院受理，同級檢察院已不再受理同級法院作出裁判的案件，顯然不可能提出再審檢察建議，同級檢察機關如果需要提出再審檢察建議則只能由上級檢察院指令提出，不需要再經過同級檢察院檢委會決定。對于一些案件標的小、社會影響小且確有錯誤的案件，若都用抗訴來糾正確有小題大作之嫌，但若檢察機關不進行監督并糾正又有違司法之公平，在此情況下，用再審檢察建議由法院啟動自我糾正程序是較為妥當的。

四是對與抗訴相關聯的配套制度進行改革。對于管轄權上收，會使最高人民檢察院與省級檢察院訴訟監督案件數量增多，影響民事檢察工作發展，可以通過以下途徑解決：一是建立繁簡分流機制，恢復不立案程序，加快對簡單案件的審查;二是建立巡回檢察院和巡回檢察室。廢止提請抗訴制度后，很顯然省級以上人民檢察院辦案壓力會明顯增加，特別是最高人民檢察院由于既要受理省高級人民法院作出的生效裁判案件，又要受理最高人民法院作出的生效裁判案件，解決這一困難的主要辦法除前述的繁簡分流外，最高人民檢察院可以參照最高人民法院設置巡回法庭的做法，在部分省份設立巡回檢察室作為派出機構，負責對最高人民法院巡回法庭以及巡回區內的相關訴訟監督工作。