領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)研究

李 兵

一、引言

十八屆三中全會(huì)提出“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”, 2015 年中辦、國(guó)辦印發(fā)《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》提出要“探索并逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，形成一套比較成熟、符合實(shí)際的審計(jì)規(guī)范”，全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)各地自然資源資產(chǎn)的稟賦特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)，都針對(duì)性地組織審計(jì)試點(diǎn)工作。至此，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的探索和發(fā)展呈現(xiàn)出制度化、常態(tài)化、快速化。目前，開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，主要是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家自然資源資產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)、政策制度等，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)履行自然資源資產(chǎn)的合法性、合規(guī)性和效益性進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部踐行科學(xué)政績(jī)觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)常規(guī)對(duì)象

目前，國(guó)家審計(jì)未對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)象有明確的定義，我們通常指的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對(duì)象一般包括以下幾類(lèi): 一是礦產(chǎn)資源，如煤礦、有色金屬、石油、天然氣等不可再生性自然資源；二是國(guó)土資源，如林地、耕地、城鎮(zhèn)居民用地等各類(lèi)土地用地；三是水資源，長(zhǎng)江、湖泊、水庫(kù)等不可替代的重要資源；四是森林資源，農(nóng)場(chǎng)、牧場(chǎng)等；五是海洋資源，與海洋有關(guān)的沿海灘涂、海底礦產(chǎn)等資源；六是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，特別是環(huán)境質(zhì)量、排放總量的控制和生態(tài)紅線的保護(hù)。在開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，審計(jì)人員要結(jié)合被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)所在地資源特點(diǎn)來(lái)制定實(shí)施方案，選取適合的評(píng)價(jià)指標(biāo)，本文根據(jù)泰州地區(qū)自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)嘗試構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)。

三、基于 PSR 理論海陵區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)

海陵區(qū)隸屬江蘇省泰州市，地處江蘇省中部，地跨長(zhǎng)江三角洲和里下河平原，西鄰揚(yáng)州市江都區(qū)，北部和東部與泰州市姜堰區(qū)接壤，南連泰州市高港區(qū)，是泰州市的主城區(qū)，國(guó)土總面積300 平方公里，其中建成區(qū)46 平方公里，屬于典型的沖積平原。自然資源分類(lèi)主要集中在國(guó)土資源、水資源和生態(tài)環(huán)境方面。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)的關(guān)鍵是評(píng)價(jià)指標(biāo)的選用，并構(gòu)建符合項(xiàng)目特征的評(píng)價(jià)方法標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系。PSR 理論由加拿大統(tǒng)計(jì)學(xué)家David Rapport 和 Tony Friend 最先提出, 后由OECD 和 UNEP 對(duì)其進(jìn)行完善，用于資源環(huán)境的研究。PSR 理論即壓力（Pressure）、狀態(tài)（States）、響應(yīng)(response)三大主題，將該理論用于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)構(gòu)建中，可以清晰顯示領(lǐng)導(dǎo)干部履職和自然資源資產(chǎn)關(guān)聯(lián)性。其邏輯關(guān)系可以參考下圖1：

框架模型 PSR 框架體系反映出指標(biāo)間存在的因果關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)干部為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必然要進(jìn)行自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)，自然資源資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境會(huì)發(fā)生變化，如果放任開(kāi)發(fā)自然環(huán)境就會(huì)惡化，對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活造成影響，甚至惡性循環(huán)。當(dāng)前大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)保護(hù)意識(shí)得到提升，綠水青山就是金山銀山理念深入人心，利用和開(kāi)發(fā)自然資源的同時(shí)通過(guò)一系列政策來(lái)維護(hù)自然環(huán)境，良性發(fā)展。該系統(tǒng)因果循環(huán)，構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)干部與資源環(huán)境之間的壓力一狀態(tài)一響應(yīng)關(guān)系。根據(jù)這一因果循環(huán)思路，結(jié)合海陵區(qū)自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，詳見(jiàn)上表1。

表1 海陵區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)表

四、基于AHP 法績(jī)效評(píng)價(jià)分析過(guò)程

據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)實(shí)施方案》審計(jì)內(nèi)容，制定了審計(jì)評(píng)價(jià)目標(biāo)層a、準(zhǔn)則層ai、指標(biāo)層aij，由區(qū)環(huán)保局、經(jīng)信委、農(nóng)委、住建局、發(fā)改委、財(cái)政局、統(tǒng)計(jì)局、國(guó)土分局、水利分局，各自然資源資產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組成員參照各自管理職能、定量指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果給予各指標(biāo)打分。

1.確定的評(píng)分值標(biāo)準(zhǔn)

（1）優(yōu)秀，達(dá)到全國(guó)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)先自然資源資產(chǎn)管理水平，90 分-100 分；

（2）良好，超過(guò)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自然資源資產(chǎn)管理水平，80分-90 分；

（3）一般，與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自然資源資產(chǎn)管理水平相當(dāng)，70 分-80 分；

（4）合格，自然資源資產(chǎn)管理情況較為勉強(qiáng)，60 分-70 分；

（5）不合格，未能實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理預(yù)期目標(biāo)，績(jī)效較差，0-60 分。

2.各成員單位評(píng)價(jià)得分情況

（表2 自然資源資產(chǎn)管理情況評(píng)價(jià)表）

3. 綜合評(píng)價(jià)情況

本次審計(jì)運(yùn)用美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家T. L. Saaty 教授層次分析法(Analytic Hierarchy Process 簡(jiǎn)稱AHP)，對(duì)涉及到自然資源資產(chǎn)管理的各種因素，通過(guò)專(zhuān)家意見(jiàn)和分析者的客觀判斷，定性與定量相結(jié)合地進(jìn)行分析。

（1）自然資源資產(chǎn)管理影響因素

第一類(lèi)主要因素為{a1,a2,a3…a6},如表1 中準(zhǔn)則層的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”、“土地資源管理”等；每一類(lèi)主因素下面細(xì)分各個(gè)子因素aij（表1 中的指標(biāo)層），即第i 主因素下的第j 子因素，子因素的數(shù)目可以相同也可以不同。

（2）根據(jù)自然資源資產(chǎn)特征建立管理因素模糊評(píng)價(jià)集

評(píng)價(jià)集是被調(diào)查者對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象可能做出的各種評(píng)價(jià)結(jié)果的集合。海陵區(qū)城東街道原黨工委書(shū)記湯榮祥同志自然資源離任審計(jì)根據(jù)管理情況建立的評(píng)價(jià)等級(jí)V=(v1,v2…v5)劃分為五個(gè)等級(jí)，對(duì)應(yīng)的級(jí)別為“優(yōu)秀”、“較好”、“一般”、“較差”、“極差”。

（3）計(jì)算評(píng)價(jià)權(quán)數(shù)

權(quán)數(shù)就是各指標(biāo)因素相對(duì)重要性大小的度量值，權(quán)數(shù)子集合理恰當(dāng)，可以得到綜合真實(shí)的評(píng)價(jià)結(jié)果。經(jīng)過(guò)調(diào)查形成，統(tǒng)計(jì)計(jì)算形成判斷矩陣，根據(jù)判斷矩陣計(jì)算特征向量形成的權(quán)數(shù)，通過(guò)一致性檢驗(yàn)，確定權(quán)數(shù)分配的合理性。

（4）綜合評(píng)價(jià)

根據(jù)自然資產(chǎn)資源的特點(diǎn)，采用AHP 法確定指標(biāo)的權(quán)重。運(yùn)用Delphi 法，對(duì)其重要程度分配打分，對(duì)各個(gè)指標(biāo)的重要程度進(jìn)行了兩兩比較，并進(jìn)行計(jì)算，通過(guò)一致性檢驗(yàn)。應(yīng)用模糊數(shù)學(xué)的基本概念，確定每一個(gè)評(píng)價(jià)因子隸屬于評(píng)價(jià)等級(jí)集合中不同評(píng)價(jià)等級(jí)的程度。利用A×R 得到被評(píng)價(jià)對(duì)象的第一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果向量B，用模糊權(quán)向量A 將不同的行進(jìn)行綜合就可得到被評(píng)價(jià)對(duì)象從總體上來(lái)看對(duì)各等級(jí)模糊子集的隸屬程度。對(duì)第一類(lèi)主要因素進(jìn)行第二級(jí)模糊風(fēng)險(xiǎn)的綜合評(píng)價(jià)，將每一個(gè)A 作為一類(lèi)因素,此時(shí)B 作為其單因素評(píng)價(jià)，構(gòu)成第二級(jí)模糊風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)矩陣。最終形成結(jié)果向量 Bi=[b1b2... bi]，根據(jù)bi的大小，確定綜合評(píng)價(jià)情況。

綜合上述計(jì)算過(guò)程和結(jié)果，評(píng)價(jià)任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效情況。

五、結(jié)語(yǔ)

目前，各地都在探討領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，我們可以借鑒學(xué)習(xí)、研讀理解相關(guān)理論，深化對(duì)該領(lǐng)域?qū)徲?jì)的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而指導(dǎo)實(shí)踐審計(jì)工作。解放思想再出發(fā)、對(duì)標(biāo)找差新跨越，用心去思考、認(rèn)識(shí)和總結(jié)，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)理論研究和審計(jì)實(shí)踐邁上新臺(tái)階。