論黨內法規制度體系形成中的配套

鄧 嶸

黨內法規體系、法律體系同屬中國特色社會主義法治體系重要組成部分(1)黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中第四部分“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”提出明確要求，“加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，推進法治中國建設”。。配套既是中國特色社會主義法治體系形成過程中的一個鮮明方法論，也是黨內法規制度體系的效力連接點、內容補足點和技術完善點，繼而明顯表現為黨內法規制度制定領域一個非常重要的中觀性問題。黨內法規制定工作“一五規劃”設定了配套黨內法規更加完備的工作目標，要求加強對已有黨內法規制度的配套建設，使基礎主干黨內法規的實施辦法和細則基本完備，相應的配套專項制度不斷完善；黨內法規制定工作“二五規劃”提出，到2021年形成以黨章為根本、以準則條例為主干、覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系。完善的黨內法規體系不僅標志著中國特色社會主義政黨制度的創新，而且表征著中國特色社會主義法治體系的創新與豐富，具有劃時代的重要意義(2)王立峰《走向法治之路：新中國成立以來黨內法規的制度實踐》，《湖湘論壇》2020年第1期，第47頁。。從黨的十八屆四中全會提出“形成完善的黨內法規體系”到黨的十九屆四中全會強調“加快形成完善的黨內法規體系”，五年間制定了大量的配套性的黨內法規，促成黨內法規制度體系形成了生動實踐?！敖刂?020年年底，全黨共有黨內法規5178部，其中中央黨內法規240部，部委黨內法規308部、地方黨內法規4630部”(3)中央辦公廳法規局研究室《深入學習貫徹習近平法治思想 推動新時代黨內法規制度建設高質量發展》，《秘書工作》2021年第3期，第7頁。此為后補材料。。為建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系奠定了堅實基礎。

2019年，隨著新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《黨內法規制定條例》)的實行，以及中央辦公廳下發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》后，配套工作更加被引起重視。中共中央辦公廳法規局提出，要有針對性地制定和完善相應配套法規，及時為黨內法規制度體系“添磚加瓦”，形成以準則、條例為龍頭，以配套性的規定、辦法、規則、細則為細化補充的制度群，為黨的各方面具體工作提供規范和保障，增強黨內法規制度的針對性和可操作性(4)中共中央辦公廳法規局《推進黨內法規制度“供給側結構性改革”》，《求是》2020年第2期，第47頁。。在當前持續整治官僚主義、形式主義的背景下，沒有配套要求的一般不配套，成為部委和地方執行上位指令法關于配套要求的總體性原則。筆者通過“北大法寶”黨內法規數據庫平臺對其收錄的黨內法規和規范性文件進行了統計，2016-2020年來中央發布的黨內法規和規范性文件，設配套條款或要求的比例高達48.36%。黨內法規制度體系形成中的配套，已經成為當前理論和實務界面對的熱點問題。理論研究應當及時回應現實，挖掘其背后的原理和規律。目前，對配套的價值功能、配套的特征，具體應當怎么配套，配套中如何處理與上位指令法的關系等，始終未能有較好突破，相關研究稀缺(5)筆者在“中國知網”以模糊方式檢索關鍵詞“黨內法規配套”，僅有六位作者作了專門的研究，相關成果分別是：張曉瑜《完善黨內法規配套制定問題研究》，《山東工會論壇》2018年第5期，第72-78頁；祝捷、王萌《論黨內法規配套立規的政治邏輯及其制度實現》，《河南社會科學》2020年第2期，第15-24頁；楊沈陽《制定黨內法規配套制度應把握的原則》，《秘書工作》2020年第2期，第29-30頁；王立峰、李洪川《黨內法規配套立規的基本標準探析——基于制度文本與制度實踐的雙重維度》，《理論與改革》2020年第5期，第23-36頁。。為此，本文融入與法律的適當比較，憑借一定的實證分析欲作一嘗試。

一 功能證成：配套對黨內法規制度體系形成之作用

加強黨的建設，就要著眼全局，統籌部署黨的建設的各個方面，使各個方面的建設相互配套、相互促進，既突出重點、又整體推進，不斷提高黨的建設工作水平(6)張榮臣《從建黨、管黨到治黨：中國共產黨黨建理論的歷史演進》，《湖湘論壇》2019年第1期，第63頁。。在黨的制度建設領域內部，同樣需要上下左右各方面互相配套的制度以協調統一之方式共同發生作用。制定和完善配套黨內法規，是加強黨內法規制度建設的重要方面，對于更好地為黨的各方面具體工作提供規范和保障，增強黨內法規制度的針對性和可操作性，具有重要意義(7)中共中央辦公廳法規局《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020年版，第50頁。。黨內法規制度的配套概念，源于《黨內法規制定條例》第十四條黨內法規的配套概念，前者將黨內規范性文件一并納入，能更好解讀和研究現實中的問題。黨內法規制度的配套主要是指為了貫徹黨內法規或規范性文件抽象的蘊含精神或執行明確的配套要求，由黨的紀律檢查委員會、黨的工作機關、黨組(黨委)等主體結合實際制定的黨內法規、黨內規范性文件等規章制度的行為或其所制定的制度本身。加強黨內法規制度的配套，對黨內法規制度體系的形成、生長、繁榮等具有重要的理論意義和實踐功能，其具體功能主要表現在效力鏈接工具、內容補足手段和立規繼承技術等三方面。

(一)配套是黨內法規制度體系內的效力鏈接工具

政黨的制度體系呈現層次分明的視覺分野，其總政策規定一個歷史時期的總任務和總路線，基本政策是為實現總政策而采用的基本原則和基本措施，具體政策則為解決具體問題而制定(8)張文顯《法理學》(第五版)，高等教育出版社2018年版，第397頁。。總體來說，基本政策是對總政策的配套，具體政策是對基本政策的配套，還有一些非政策類的實施方案或具體通知、指令等是對具體政策的配套。制度體系內部中的個體不是孤立存在的，必然依據一定的制度原理和立法技術而鏈接，形成一個有機的整體。黨內法規制度的配套是黨內法規制度體系內部個體效力鏈接的工具，其本質是配套制定主體依據黨內法規制度體系立規立制。黨內法規制度體系內部的鏈接，包含了依職權制定的制度所構成的自然性鏈接和依上位指令法配套制定的制度構成的目的性鏈接。鏈接的效力是黨內法規制度本身生命之所在，等同于其存在的效力，反映了黨內法規制度體系整個“家庭”對其成員“個體”的承認態度，不同于黨內法規制度對外部的時間效力、空間效力、對象(對人)效力(9)從時間維度上看，黨內法規的效力范圍主要涉及兩個方面。一是黨內法規存續期間的界定，二是黨內法規是否可以溯及既往。從空間維度上看，黨內法規的效力范圍在地理空間和生活空間方面都有不同于國家法律的特征，其既在境內具有約束力，又可在境外產生效力，還會介入到某些私人道德生活領域。從對象維度上看，黨內法規的效力范圍主要包括對黨組織的效力和對黨員的效力兩個方面。在現實生活中，黨內法規的對象效力范圍有時會出現擴張現象，而對黨外對象產生“溢出效力”。見：王雷、吳延溢《黨內法規效力范圍的三個維度》，《決策與信息》2019年第6期，第63頁。。如果沒有這種存在性的效力，則某個制度不當然成為黨內法規制度體系的一部分。主要原因有二。理論層面，一項規范客觀有效性的基礎或“根基”，是另一項更高級別的(并且也要是客觀有效的)規范；更高級別之規范的客觀有效性，是較低級別之規范客觀有效性的規范性出發點，“較低級別規范的客觀有效性”與“規范創設機構的資格”二者之間是緊密相關的(10)賓德瑞特《為何是基礎規范——凱爾森學說的內涵》，李佳譯，知識產權出版社2017年版，第44頁。。事實層面，某項黨內法規制度效力的最終授權來源于黨章，任何黨內法規制度，都不得與黨內的最高章程相違背，一項黨內法規制度是否為黨內法規制度體系的一員，其識別標準便是該規范是否依據黨章精神和上位指令法制定。脫離了黨章是對黨的宗旨、黨的路線方針政策的違背，脫離了上位指令法的精神、要求則是效力鏈接的喪失。另外，在黨內法規清理中，如果上位指令法宣布失效或者作部分修改，配套制定的文件也必須做及時清理，這是配套作為效力鏈接工具在實踐中發揮作用、更有利于制定機關通過立、改、廢、釋等手段提高整個黨內法規制度體系的協調性、科學性的體現。

(二)配套是黨內法規制度體系的內容補足手段

在認識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會產生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不能一蹴而就，也不能一勞永逸(11)中共中央文獻研究室《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第8頁。。黨內法規制定工作“一五規劃”確立“5+1”黨內法規制度體系，即黨的“五大建設”(思想、組織、作風、反腐倡廉、制度建設)和“黨的領導和黨的工作”；《關于加強黨內法規制度建設的意見》明確“1+4”體系，即黨章之下分為黨的組織法規制度、領導法規制度、自身建設法規制度、監督保障法規制度。黨內法規制度體系無論是橫向的、還是縱向的完善，都離不開各層級黨內法規制度的“供給側結構性改革”和高質量的動態發展。中央黨內法規重在“創設”，側重于對黨內生活或者某一方面重要工作提供規矩，屬于基礎主干黨規；部門與地方黨規重在“配套”，側重于結合部門職責和地方實際細化中央黨規，通過完善程序性和保障性規定來確保中央黨規落地(12)宋功德《黨規之治》，法律出版社2015年版，第308頁。。唯有主干之“骨骼”，缺少配套之“枝葉”輔之，則無法構成一個內容完整的黨內法規制度體系。通過配套規定、完善制度，才能減少基本制度因為不能窮盡所有而造成的盲點和空白點。配套可以實現制度補足和完善的功能，配套規范橫向增長——通過準則、條例、規定、辦法、規則、細則的配套，或者其縱向增長——不同效力層次配套文件對上位指令法的配套過程，也是制度本身不斷完善、制度制定與制度實施不斷發展的過程。例如，2015年版《中國共產黨巡視工作條例》第二條(13)2015年版《中國共產黨巡視工作條例》第二條：“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構，對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織進行巡視監督，實現巡視全覆蓋、全國一盤棋。開展巡視工作的黨組織承擔巡視工作的主體責任。”沒有涉及巡視期限、巡視范圍和市縣一級的黨內監督機制。湖南省2016年對其配套，發布的《湖南省貫徹〈中國共產黨巡視工作條例〉實施辦法》創新性地提出，“省委每屆任期內對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織巡視一遍，實現巡視全覆蓋”；同時規定“市州根據實際需要，以巡視工作聯絡機構為依托，探索開展對市州有關地方、單位的巡察工作”。這就是在配套環節對巡視制度進行了有力完善，推動了巡視工作向下延伸，形成巡視巡察橫向全覆蓋、縱向全鏈接的態勢(14)張斌《湖南出臺貫徹巡視工作條例實施辦法》，《湖南日報》2016年1月5日，第01版。。2017年修訂的《中國共產黨巡視工作條例》就吸收了地方配套立規中關于巡視期限和巡視范圍的規定，增設了市州、縣區巡察制度的設計(15)2017年修訂的《中國共產黨巡視工作條例》將2015年版第二條第一款拆分為三款，原第一款修改為：“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構，在一屆任期內對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織全面巡視?！痹黾拥诙睿骸爸醒胗嘘P部委、中央國家機關部門黨組(黨委)可以實行巡視制度，設立巡視機構，對所管理的黨組織進行巡視監督?！痹黾拥谌睿骸包h的市(地、州、盟)和縣(市、區、旗)委員會建立巡察制度，設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監督?！?，反映了作為內容補足手段的配套對上位指令法的完善作用和能動效應。

(三)配套是黨內法規制度體系的立規繼承技術

黨內政治生活的歷史延續性決定了黨內法規制度體系中立規繼承的客觀存在。黨內法規制度的獨立性與黨內法規制度治理的共同性之間發生的“化學反應”，必然要求下層級的制度規范加強對上層級黨內法規精神、原則、指令等的繼承。黨是根據自己的綱領和章程，按照民主集中制原則組織起來的統一整體。黨內法規制度配套，必須在黨章的統領下，堅持以黨章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，堅持從黨的事業發展需要和全面從嚴治黨的實際出發，遵循上位黨內法規的規定，維護黨內法規制度的權威性、整體性、協調性，決不能改變上位指令法的立規原意。《黨章》第十六條(16)《黨章》第十六條：“有關全國性的重大政策問題，只有黨中央有權作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對外發表主張”?！包h的下級組織必須堅決執行上級組織的決定。下級組織如果認為上級組織的決定不符合本地區、本部門的實際情況，可以請求改變；如果上級組織堅持原決定，下級組織必須執行，并不得公開發表不同意見，但有權向再上一級組織報告?！薄包h的各級組織的報刊和其他宣傳工具，必須宣傳黨的路線、方針、政策和決議?！?、《立法法》第三條(17)《立法法》第三條：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放?！?、《行政法規制定程序條例》第四條(18)《行政法規制定程序條例》第四條：“制定政治方面法律的配套行政法規，應當按照有關規定及時報告黨中央?！薄爸贫ń洕?、文化、社會、生態文明等方面重大體制和重大政策調整的重要行政法規，應當將行政法規草案或者行政法規草案涉及的重大問題按照有關規定及時報告黨中央。”等均表明不同性質制度規范，都必須要服從黨的絕對領導的制度安排。在同一歷史時期，圍繞同一主題，例如黨的基層組織建設、黨的宣傳工作、黨的政法工作、黨的統戰工作等配套制定的制度之間存在延續、相繼、繼受關系，一般表現為上位指令法對配套文件的影響和配套文件對上位指令法原意的承接繼受(如配套制度對環境保護、安全生產、食品安全等領域堅持“黨政同責、一崗雙責”定位的一以貫之)，具體表現為兩方在立規原意、框架、原則和規范上的傳遞和繼承。配套是一類繼承的技術，通過配套相關文件與上位指令法之間在名稱、內容和精神上才有了內在統一性。目前必須引起警覺的是，真正好的配套并非是機械式的繼承，而是附帶創新性舉措的繼承與創新，否則就犯了照抄照搬式的教條主義錯誤。新修訂的黨內法規和規范性文件備案審查規定關于創新性的條款也體現了中央關于此方面的要求。張友漁曾指出，如果把新法對舊法的繼承簡單地看作如同繼承財產那樣，原封不動地完全繼承下來，連它作為特定統治階級的統治工具的實質也繼承下來，那顯然也是不對的(19)張友漁《張友漁文選》下冊，法律出版社1997年版，第447頁。。所以，任何不加分析地抄襲復制舊規范的拿來主義，以及否認配套文件與上位指令法的繼承關系的虛無主義都是錯誤的，不符合新時代中國特色社會主義法律制度體系發展的歷史要求。

二 規范研究：配套設置、配套條款和配套原則梳理

黨的建設有若干規律，對黨的制度規范作一定的實證研究能彰顯實事求是的價值魅力，為探尋規律提供數據支撐。從黨內法規建設的歷史變遷來看，配套工作始終承擔著重要角色。1990年的《黨內法規制定程序暫行條例》規定，制定黨內法規應遵循“既注重配套完備，又防止繁瑣過濫”原則；2013年《黨內法規制定條例》明確，要“逐步構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系”；2019年新修訂的《黨內法規制定條例》，在2013年基礎上將“為貫徹執行中央黨內法規作出配套規定”規定為中央紀委以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委的職權職責，并且確立了基本的配套規則，由此在制定法上系統描述了黨內法規配套的歷史角色和歷史地位。同時，配套制定規范文本中關于配套設置、配套條款、配套原則等的規定有固有模式和特點，地方黨委等制定主體對中央黨內法規的配套情況共同為總結配套規律提供了現實觀照。掌握了這些規律才能進一步摸清配套法則的理論脈絡，為深入研究黨內法規制度體系的動態形成提供經驗基礎。

(一)配套設置分析

我國現行有效的絕大多數法律都有制定配套立法文件的規定(20)童之偉、蘇藝《我國配套立法體制的改革構想》，《法學》2015年第12期，第6頁。。黨內法規的配套制定與法律的配套立法一樣，繼承了中國特色社會主義法律體系“骨骼式立法”思路。感性認識通過數據支撐才更顯說服力。為此，筆者通過對2016-2020年公開發布的中央黨內法規和規范性文件配套的數據進行統計和實證分析，統計的樣本信息來源為“北大法寶”，主要統計以中共中央、中央辦公廳名義公開發布的文件，得出目前黨內法規配套的主要特點(21)因數據來源方式有限，且目前也沒有完全經過官方認可或由官方對外公布的黨內法規數據庫，故該統計僅作教學研究參考，相關信息不代表任何官方信息或立場，統計時間為2020年3月，在文章發表前筆者做了進一步補充，數據統計截止到2020年年底。，見表1。

1.配套已成為黨內法規制度體系結構生長常態

表1顯示，2016-2020年公開發布的中央黨內法規和規范性文件共計244個，其中有配套要求的118個，占比高達48.36%。年度配套比例最高的為2019年的59.52%，最低的為2016年的37.93%。高配套比說明，配套已經成為黨內法規制度體系結構生長常態。配套立規的目的在于逐漸完備基礎主干黨內法規的實施辦法和細則，屬于黨內法規制度體系范疇，但同時配套立規將抽象原則的上位規范具化為操作性和實用性更強的實施規范，彰顯了實施體系的功能(22)祝捷、宋靜《黨內法規體系的結構耦合特征及其實踐意義——基于系統論的思考》，《理論與改革》2020年第1期，第184頁。。設立配套的做法，促使黨內法規制度體系和實施體系的結構耦合，良性的互動關系確保了黨內法規制度體系的穩定增長，這既是立法的規律，也是歷史的必然。

表1 2016-2020年設配套要求的中央黨內法規和規范性文件情況

2.不同上位法的配套要求設置率差距較大

表1顯示，設配套條款的黨內法規數量除2016年外，其他年份均少于設配套要求的黨內規范性文件數量。黨內規范性文件的配套要求設置率(或稱總占比數=樣本數/總體數)顯著高于黨內法規，最高懸殊差發生在2018年，為77.27%∶22.73%。這一方面是因為黨內法規的相對效力高、絕對數量少，相當多的黨內法規制度是以黨內規范性文件形式發布；更重要的原因是，中央黨內規范性文件諸如重大工作規劃、機構改革方案、某一領域意見等，實踐性更強、適用面更廣，有些具體事項如安全生產工作，黨中央可能直接部署到縣鄉級，或者對地方以及中央機關提配套要求，如果沒有與之相配套的下位文件作具體支撐，其實施效果會受到影響。

3.整體配套類型是當前配套的主流

整體配套是配套主體對上位指令法做出的整體性制度安排，也稱“大配套”；單項配套是配套主體就上位指令法提出的某個單項要求所做出的制度性安排，亦稱“小配套”。表1顯示，2016-2020年度設配套條款的黨內法規，要求整體配套的小計36件，配套比為81.82%，而要求單項配套的13件，配套比29.55%；同樣，設配套要求的黨內規范性文件，要求整體配套的小計49件，配套比為66.22%，而要求單項配套的40件，配套比54.05%。必須說明的是，有的上位法既要求整體配套，又提出了單項配套要求，兩種配套類型配套比相加的總數不是100%。對整體配套的選擇是黨中央和黨的領導人所倡導的一種立法思路?！班囆∑秸J為最根本的、最便利的、最有效的制度是民主集中制，黨的各項制度建設都要在這個根本組織制度的基礎上加強。為了形成完善的制度體系，要求制度建設要整體配套”(23)張榮臣《從建黨、管黨到治黨：中國共產黨黨建理論的歷史演進》，《湖湘論壇》2019年第1期，第62頁。。當前，要求整體配套的中央黨內法規和規范性文件普遍存在，整體配套模式下，下位文件與上位指令法的一致性高，更有利于促進黨內法規制度的一體化發展。但同時，高比例的整體配套模式下也存在一些問題，例如，由于形式主義等原因，一些地區或者部門避重就輕、回避問題，層層配套、層層抄襲的怪狀埋沒了地方和部門的實際狀況，制定的配套文件實用性不高。

(二)配套條款及其特征

配套條款(含規范性文件的配套要求陳述)是黨內法規配套的制定依據和效力形式來源。如果上位法沒有配套條款，那么自行制定的都屬于落實性質的制定，不具有上下一致的高對應性，不屬于狹義配套關系，只能歸屬于寬泛意義上的配套。

1.配套條款出現位置的分布概率區分度大

通常固定在三個位置出現，在正文附則部分出現最多，例如《中國共產黨問責條例》《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨黨員教育管理工作條例》等，均在附則部分規定配套條款。也有在主體部分出現的，這種情況一般是單項配套并且不止由一個制定主體完成。如《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》在主體部分規定，要求財政部負責組織起草稅收法律、行政法規草案及實施細則和稅收政策調整方案，要求國家稅務總局具體起草稅收法律、行政法規草案及實施細則并提出稅收政策建議。這些內容本質上是通過上位指令法對相關部門的工作部署。此外，也有的在黨內法規文件的發布通知頁提出的。如中共中央印發《中國共產黨機構編制工作條例》文件時在其通知頁要求，各地區各部門黨委(黨組)要充分認識做好機構編制工作的重要性，落實主體責任，采取有力措施，完善配套制度，確?！稐l例》落到實處。從統計的情況來看，配套條款在附則部分分布概率最高，在主體部分分布的概率次之，在文件通知頁分布的概率最低。

2.配套條款的表達模式形成了固定習慣

固定的習慣表達模式主要包括三個要素，即配套主體、配套形式、命令強弱等，排列組合不同則最終模式不同。

(1)關于配套主體。80%以上涉及配套主體的黨內法規配套條款義務由中央部委或者省級黨委承擔，表述為“各省、自治區、直轄市以及中央和國家機關各部門”；中央黨內規范性文件則常表述為“各地區各部門”等。還有一些則指出了具體的部門，例如中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，要求“農業部要發揮好牽頭協調作用，會同有關部門按照本意見的要求，抓緊研究制定具體實施方案”。而且，凡須由中央軍委配套制定的，均會單獨規定。

(2)關于配套形式。2019年之前，上位指令法普遍規定配套文件的載體形式(如實施辦法或實施細則等)，相關部門出臺配套舉措以發文為落實手段已成為常態。2019年中央決定切實為基層減負、進一步精簡“文山會海”后，貫徹落實上級部門指示要求的理念發生了一定轉變。 “貫徹落實中央黨內法規和規范性文件，關鍵在于扎扎實實把中央精神落到實處，而不能拘泥于形式和方法”，“需要就學習、宣傳、貫徹提出具體性要求的，在年度發文總量限額內，可以發文。不發文的，可以通過理論學習中心組學習、列出任務清單、有關會議部署等形式進行部署安排”(24)張愛平《關于制定“務實管用舉措”的幾點思考》，《黨內法規研究》2019年第4期，第58頁。。此后，上位指令法中“制定務實管用舉措”的表述頻次更多，貫徹落實的責任主體因地制宜、因事制宜是否制定配套、制定什么樣的配套抓落實的自由度更大了。

(3)關于命令強弱。考慮到具體事項對相關主體制定的緊迫性或專門制定的必要性等結果面不同，配套的命令有強弱之分，強表達的為“應當型”，配套主體必須完成配套任務；弱表達的為“可以型”，配套主體根據實際情況自行決定配套與否。針對“可以型”的配套條款，配套主體并非能任意決定是否作配套，而是需要綜合考慮，慎重決定。這種情形，“原則上應當制定配套規定，但結合實際情況綜合考慮認為不需要配套的，也可以不制定配套規定”(25)中共中央辦公廳法規局《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，第50頁。，要考慮的實際情況就包括本地是否已經出臺相關制度、是否延遲配套、是否與其他規定結合出臺綜合性政策不作單獨配套等因素。

3.配套條款幾乎不涉及配套期限的規定

《立法法》第六十二條規定，法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定，法律對配套的具體規定制定期限另有規定的，從其規定。有關國家機關未能在期限內作出配套的具體規定的，應當向全國人大常委會說明情況。就配套制定期限而言，《黨內法規制定條例》并沒有統一明確配套文件的具體制定期限，幾乎也沒有黨內法規或者規范性文件在配套條款或要求部分直接限定配套完成時限。僅有極少數案例，例如2018年中共中央辦公廳印發的《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》要求，“各地區各有關部門要結合實際，于2018年8月前制定貫徹落實本意見的實施辦法”。 陜西省委辦公廳當年9月印發《關于加強全省公立醫院黨的建設工作的實施意見》，不過也有稍晚的，如四川省次年3月出臺《四川省關于加強公立醫院黨的建設工作實施辦法》，同年9月，江蘇省出臺《江蘇省關于加強公立醫院黨的建設工作實施辦法》。當然也不排除兩省采取的是先以其他文件形式在規定期限內制定實施、后以配套黨內法規制度形式強化的做法。

(三)配套原則和地方黨委配套情況分析

1.一般性原則

即符合一般意義上的黨內法規制定原則，這里包括《黨內法規制定條例》第七條六款內容分別載明的政治性原則、實際性原則、貫徹性原則、民主性原則、合法合規性原則、有用性原則，在此不再詳述。

2.專有性原則

即配套必須要符合的原則。“過去有段時間，中央黨內法規和規范性文件出臺，一般都要求地方和部門制定貫徹落實意見或者實施細則，以推動中央精神更好落地見效。這種安排出發點是好的，但有時執行中把握不好也容易出問題”(26)張愛平《關于制定“務實管用舉措”的幾點思考》，《黨內法規研究》2019年第4期，第57頁。。2019年3月中共中央辦公廳印發的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》強調，要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負。中央機關和各地貫徹此文件精神的效果明顯，表現在2019年之后的配套在數量上有了顯著壓減、在質量上呈現明顯提升。為進一步精簡文件，配套責任主體就履行配套職責必須遵守四方面的規則。

(1)對應性規則。如果要啟動配套文件制定工作，則必須有對應的上位指令法依據，沒有指令性配套條款，一般不啟動配套工作。正如《黨內法規制定條例》第十條、第十一條規定的，為貫徹執行中央黨內法規的目的，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委就其職權可以制定配套文件。其第十四條第一款也規定“上位黨內法規明確要求制定配套黨內法規的，應當及時制定；沒有要求的，一般不再制定”。

(2)明確性規則。即配套文件的內容必須明確、具體，有針對性和可操作性。主要依據源于《黨內法規制定條例》第十四條第二款“作出的規定應當明確、具體，具有針對性、可操作性”，中共中央辦公廳《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》要求的“發揚‘短實新’文風，堅決壓縮篇幅，防止穿靴戴帽、冗長空洞”和2020年下發的《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》要求的“著力提高文件、會議質量，進一步明確精文減會的標準和尺度，完善負面清單，不發不切實際、內容空洞的文件”等等。

(3)靈活性規則。有的配套條款給出選擇余地，即遇到前述的“可以型”配套則視情配套與否。《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》規定，地方各級、基層單位貫徹落實中央和上級文件，可結合實際制定務實管用的舉措，除有明確規定外，不再制定貫徹落實意見和實施細則。說明配套形式也可靈活多變，不管是何種形式，最終還是以舉措是否務實管用為工作質量的評價標準之一。

(4)限定性規則。亦稱容許性原則，源于《黨內法規制定條例》第十四條第二款規定，“制定配套黨內法規，不得超出上位黨內法規規定的范圍”。

3.不重復原則

即堅持便利管用、防止繁瑣重復,除非必要，對上位黨內法規已經明確規定的內容不作重復性規定。根據不重復原則，如果配套文件草案照搬照抄、不符合文風審查要求的，審批機關就不會同意配套立項列入發文計劃；在草案提交發文前審核時，審核工作機構也不予以審核通過，實行退文或者延遲發文。依據是《黨內法規制定條例》第十四條第二款：“除非必要情況，對上位黨內法規已經明確規定的內容不作重復性規定?！蓖瑫r，根據《黨內法規和規范性文件備案審查規定》，備案環節配套文件如果沒有原則性問題，但是不符合精簡文件、改進文風要求的，可以予以備案通過，但要對報備機關進行書面提醒。如果不遵守該項原則，配套性規定內容鑲嵌了大量上位法條款，基于目前黨中央對黨內法規和規范性文件精簡篇幅的考慮，其發揮獨立作用的空間就變得局促了。

4.地方黨委配套情況

地方黨委對中央黨內法規制度的配套是配套制度最活躍的部分。只有梳理分析地方對中央黨內法規制度的配套，才能從另一側反映配套制度實施狀態。因為，配套是一種“設”與“配”雙向互動行為，既有上位指令法設立配套條款或要求，又有配套主體根據配套條款或要求完成配套任務。從類型化視角分析，配套設置的種類大致可分為四類：第一類，上位指令法明確要求應當配套；第二類，上位指令法明確要求“可以”配套；第三類，上位指令法未要求配套，但要求制定貫徹落實舉措；第四類，上位指令法未對配套和貫徹落實舉措提出要求。2019年是新配套制度實施的改革過渡年，以新修訂的《黨內法規制定條例》2019年9月發布時間為分水嶺，發布前配套的專有性原則、不重復原則尚未明確，層層發文、層層配套、層層照抄照搬的現象較多；發布后，配套的專有性原則、不重復原則確立，適用好“兩項原則”能解決配套“過多過濫”和“過長過水”的問題。筆者隨機抽取六省份，對其2019年度黨內法規和規范性文件(不含“三定”規定等涉機構改革類文件)進行了綜合統計，形成了表2。

該表中I類配套數為中央要求配套而配套的文件數量，包括了前述類型一、類型二；II類配套數為中央未明確要求配套而配套的文件數量，包括前述類型三、類型四?？傮w上看，六地區年度發文量中配套文件數量占比均超過71%以上，說明自創性文件少，落實上位指令法發文現狀是主流；單項來看，I類配套數除個別地區因為區位特殊、有單獨配套任務等原因，造成配套數高于平均數，絕大多數地區配套數穩定在13件左右，說明配套執行到位，該配套的做到了應配盡配。不過實踐中也有一些特殊情況，一些中央黨內法規沒有提出配套要求，但仍然有相關主管部門發文要求地方制定配套規定。有的地方和部門還是有著習以為常的工作慣性，動不動就搞配套(27)楊沈陽《制定黨內法規配套制度應把握的原則》，《秘書工作》2020年第2期，第30頁。。類似做法應當按照中央精神和要求加以糾正和整改，努力推動各級各部門形成正確的“配套觀”，真正做到配套“有所為、有所不為”，因地制宜、因事制宜確定是否配套。

表2 2019年地方黨委配套中央黨內法規和規范性文件抽樣統計表

三 有限創新：黨內法規制度配套的理念

權限有度、創新有限背景下配套文件的制定必定屬于有限創新。這猶如雜技演員在鋼絲繩上表演舞蹈藝術，既要守住底線，就是與上位指令法保持一致，演員不至于踩空；又要展現藝術，就是在有限范圍內做一定創新，舞蹈動作豐富多彩、不至于單調。配套文件除了落實指令法精神，還要與地方特色結合，否則“重申式”的配套就很容易淪為對上位指令法的照抄照搬。新修訂的《黨內法規和規范性文件備案審查規定》較舊規增加第九條、第十一條(28)《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第九條：“報備黨內法規和規范性文件，應當提交1份備案報告、正式文本和備案說明，裝訂成冊，并報送電子文本?！薄皞浒刚f明應當寫明制定背景、政策創新及其依據、重要數據指標來源、征求意見、審議簽批等情況?！逼涞谑粭l第二款：“審查機關在審查中，應當注重保護有關地區和部門結合實際改革創新的積極性?！?，就專門強調了中央對部委、地方新制定或配套制定的創新性要求。黨內法規制度配套遵循有限創新理念，在守正中創新、在創新中守正，才能既與上位文件保持統一，又突出配套創新特點。

(一)不抵觸原則

有限創新應當把握的重點是堅持“不抵觸原則”，難點是在該原則下如何做到創新。黨內法規制定工作堅持由黨中央集中統一領導，不抵觸就必須恪守制定權不抵觸、內容不抵觸和制定本意不抵觸原則。

1.制定權不抵觸

或稱不超越制定權限，這是一種本質的制約。配套文件的主題和具體事項選擇，不能超出配套主體本身的權能和權限范圍。具有上位指令法的理據，配套主體才能按規定合理地規范、干涉、管理黨組織或黨員的權力(含權利)義務事項，但凡對調整對象的權力(含權利)、義務、自由等作超限度的約束或擴張，都構成制定權抵觸。《黨內法規制定條例》第二章第九至十四條所覆蓋的中央黨內法規制定的保留事項、中央紀委和中央工作機關的依職權制定或配套制定，對中央部委聯合制定、配套制定的專門規定即是對制定權不抵觸的規范解釋。例如，《中國共產黨黨組工作條例》第四十三條規定，黨組(黨委)應當根據本條例，結合實際制定和完善工作規則。有的單位制定與之相配套的本部門黨組工作規則時，簡單照抄黨組工作條例內容，作出對黨組成員“調離崗位、責令辭職、免職、降職等處理”之規定，則突破了本單位黨組的職權范圍。

2.內容不抵觸

配套文件內容既不得違背位居其上的憲法、法律甚至行政規章的具體規定，更不能違背其對應上位指令法的規定，這是作為其起草、審查、備案和清理的直接制約。如某地區根據中央對一部委的“三定規定”制定本地對口的政府組成部門的“三定規定”，其中有具體條款支持內設機構人員使用事業編制，則涉嫌違規使用相關編制，根據《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，地方各級人民政府行政機構應當使用行政編制，事業單位應當使用事業編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設定其他類別的編制。

3.制定本意不抵觸

配套文件制定本意不能同上位指令法、憲法和法律的立法目的、立法原則、立法價值等立法本意相抵觸，不得違背上位指令法、憲法和法律之精神，對黨員或黨組織的權力(含權利)、義務有量的增加或者克減。例如，2019年中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于加強專門學校建設和專門教育工作的意見》，某地配套文件規定“要探索建立由人民法院少年法庭審理決定涉未成年人進入專門學校的司法化程序”。專門教育是國家教育體系中的重要組成部門，也是少年司法體系中具有“提前干預、以教代刑”特點的重要保護措施(29)張雪泓《北京檢校合作護育未成年人成長》，《法制日報》2020年7月22日，第7版。。其重點是教育，不是司法行為，將專門教育招生程序司法化有從重處理之嫌，推及到實踐則不利于未成年人的健康成長(30)中共中央辦公廳法規局備案處《備案審查案例若干則》，《黨內法規研究》2019年第4期，第83頁。，違法了立法的本意。

(二)全過程繼承

繼承上位指令法精神應當做到全過程把控，避免由于“時間差”等原因造成的權限或內容抵觸。一方面要嚴格遵守,避免“先天不足”。在文件發布前的起草、審議、核發階段，對配套文件“出生前”把好關，才能將矛盾沖突解決在發端。例如，中共中央辦公廳印發《2019-2023年全國黨員教育培訓工作規劃》規定,黨支部要落實抓黨員日常教育工作的直接責任(31)《中共中央辦公廳印發〈2019-2023年全國黨員教育培訓工作規劃〉》，中央人民政府網站：2020年8月6日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/11/content_5450978.htm?trs=1。。某地在制定實施意見草擬稿時，為求創新，擴大范圍將其原表述變化為“黨支部要抓落實黨員日常教育培訓工作”,應當遵照上位文件而沒有嚴格對應對照，違反了黨章等相關要求。黨章明確規定，黨支部是黨的基礎組織，是黨的組織體系的基本單元，擔負著直接教育黨員、管理黨員、監督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責，并未規定有培訓黨員的職責。另一方面，要堅持動態調整，避免“后天失調”。不抵觸原則也不是萬能鑰匙，實踐中存在先前不抵觸、實施后環節卻出現抵觸的時間差，所以有必要通過“后發布階段”系列程序作動態調整。例如，有的配套文件規定，省自然資源或者林業部門下設森林公安局并監督管理森林公安隊伍。根據黨中央關于行業公安機關管理體制調整的最新總體部署，省以下森林公安機關按照屬地化原則，劃歸同級地方公安機關直接領導管理，相關職責一并劃轉。上述配套內容沿襲了舊有之規定，沒有同上層最新文件精神做好對接和修改。所以，對靜態的配套文件經常性或定期回顧是必要的，通過及時修訂或者在備案審查和清理環節的及時調整，可以解決配套“后天失調”的問題。

(三)維度的創新

“我們的制度有些還不夠健全，已經有的鐵籠子門沒關上，沒上鎖。或者柵欄太寬了，或者柵欄是用麻稈做的，那也不行”(32)中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2015年版，第128頁。。黨內法規制度有短板，或不健全、或不落地、或適用空間寬窄不一等，配套能在黨內法規制度體系動態形成和動態調整過程中發揮彌補制度短板、推進制度實施的作用。以改革創新的精神補足制度短板，從維度上看既要有整體的配套，又要有單項的配套；既要明確規定是什么，又要規定怎樣辦；既要將黨務關系抽象化，又要將原則性要求具體化。

1.配套類型從整體向單項擴散

如果一部黨內法規或規范性文件表達明確的配套要求——要求各地各部門制定實施細則、制定配套辦法或方案、制定配套執行制度規定等，部門和地方在配套制定工作中就沒有自由命名配套文件的自主空間。例如，《中國共產黨黨內法規執行責任制規定》設定了配套條款，規定中央軍事委員會可以根據本規定，制定軍隊黨內法規執行責任制規定。這是目前配套條款設義務要求的主流形式，也導致目前絕大多數配套文件屬于“大配套”或稱整體配套，表現出的特點是沿襲上位法的框架結構(33)如中共中央辦公廳國務院辦公廳2016年10月11日印發《脫貧攻堅責任制實施辦法》，其體例結構是：總則—中央統籌—省負總責—市縣落實—合力攻堅—獎懲—附則。其第二十七條規定：“中西部22個省(自治區、直轄市)應當參照本辦法，結合本地區實際制定實施細則。其他省(自治區、直轄市)可以參照本辦法實施。”從諸多已公布的省份配套文件看，都沿襲了上位法體例，以省責任—市責任—縣責任—鄉鎮責任—合力攻堅—獎懲—附則為基本框架。只有少數省在體例上有所創新，如某省在前述框架內增設了行業責任和幫扶責任兩章。、重復普遍性的規定(有的重合度高達70%以上)，背離了備案審查規定對地區和部門政策改革創新的要求。雖然整體配套具備整體推進落實的制度優越性，但是大而全的規定可能陷入形式主義泥潭，失去重點和可操作性。習近平總書記在湖北考察工作時，把“整體推進和重點突破的關系”，作為全面深化改革的重大關系之一加以強調(34)人民日報評論員《既要整體推進，也要重點突破——二論準確把握全面深化改革重大關系》，《人民日報》2013年8月8日，第1版。。就黨內法規制度體系健全而言，處理好這一關系，就應當在整體配套的基礎上重視單項配套，因為重點領域牽一發而動全身，關系到黨的大局，是重中之重。關鍵環節一子落而滿盤活，關系到黨內法規制度體系的實施成效，是改革的有力支點。注意在整體配套的同時注重更多的單項小配套，在全的基礎上注重專，既平均用力、齊頭并進，又注重抓黨內關系、黨的建設的主要矛盾和矛盾的主要方面，才能更好貫徹上位指令法精神，守住關鍵環節。

2.配套規定從實體向程序擴散

目前配套的絕大多數文件內容，主要是實體性規范，如配套的規則、規定、辦法、細則等等，以指導黨組織建設、發展而提出方式方法或者以確認黨員權利與義務為主。但是以確保義務得以履行或職權職責得以實現的有關程序為主的配套則嚴重滯后。這種局面的產生受制于目前黨內法規制度體系中具體制度“實體多、程序少”偏向的牽引力，固不可再因此影響而導致程序性配套文件在整體數量上的失衡。從備案環節的創新性審查來看，如果上位指令法要求配套，受“不抵觸”原則限制，下位配套文件創新最常見的挖潛空間就是在落實的方式方法上。因此，豐富執行上位指令法的方式方法、具體舉措，對某一處理的適用條件、對應情形等加以設定等，都是配套政策創新的角度。如中共中央印發的《中國共產黨重大事項請示報告條例》要求，省、自治區、直轄市黨委，中央各決策議事協調機構，中央各部門，中央國家機關各部委黨組(黨委)，應當緊密結合工作實際制定具體落實措施。其第十八條規定，“重大事項請示報告一般應當經黨組織領導班子集體研究或者傳批審定，由主要負責同志簽發或者作出。必要時應當事先報上級黨組織分管負責同志同意”。配套主體制定本級配套草案時，可以針對請示報告的提出程序、受理程序、分辦交辦程序、跟蹤催辦程序、審議簽批程序等作出步驟劃分以便更好抓落實。這些都是上位指令法沒有明確的程序內容，配套主體可以在自身權限范圍內進行探索，更有利于增強操作性、推動上級精神在本地本部門的落實落細。

3.配套語言從抽象向具體擴散

黨內法規中的原則性語言需要制定配套制度來細化落實。上位指令法層次高、涉及面廣，對意義、責任、事項、整體安排、保障等的表述比較宏觀抽象，對具體怎么做、怎么抓落實等則必須由配套主體去作相應細化。上位指令法常遵循的是“宜粗不宜細”理念，目的是留足空間供部門或地方做制度細化和實施。層次越高的黨內法規其表現出的語言模糊現象，越具有一定的合理性。這既是客觀存在的，又有主觀賦予的；既是應然需要的，又是實然表現的；既有理論來源，又有歷史支撐。不要求配套的中央黨內法規制度有的規定比較細，對部門和地方不提明確的配套要求，相關黨組織或黨員可以直接適用，其本身的發文范圍也較廣(大多數為公開發布或者發至縣團級)，可以直接“一管到底”。但設配套條款的上位指令法大都比較粗，如果配套制定文件還維持模糊的抽象表述，“上下一般粗”，則難免影響黨內法規制度體系的運行，對黨組織和黨員權利產生消極作用。所以配套主體要運用一定的技術方法推進配套語言從抽象向具體擴散，例如，在權限范圍內，對一些模棱兩可的不確定事項，設定更多的適用情形或者更多的裁量基準；對于一些模糊詞語如“相關”“有關”“比較”“特別”“及時”等程度副詞，如果非倡導性、宣教性內容等必須的，一般不使用，等等。盡量避免配套規范實施條款語言的不確定性，增強其確定性。

四 結語

建立健全黨內法規制度體系是中國共產黨人在制度建設過程中所一貫追求的目標和任務(35)李斌雄《試論加快形成黨內法規制度體系》，《湖湘論壇》2018年第3期，第3頁。。加強和完善黨內法規制度的配套則是黨內法規制度體系形成和推進制度“供給側結構性改革”的重要一環。配套是黨內法規制度體系內部效力的鏈接工具、內容完善的重要手段、繼承技術的一種重要方法；配套制定文件是對上位指令法的烘托、渲染、陪襯和延伸，更促進了加快其實施的目的。目前，設立配套已成為黨內法規制度體系結構生長常態，不同上位指令法的配套要求設置率差別較大，整體配套類型成為當前的主流。這些既是理論的問題，涉及到配套規范理論構造和配套權力來源、配套制定與黨內法規體系化之關系、配套技術如何實現黨內法規理念的守正與創新等；又是現實的問題，因為黨中央有要求，地方和部門有職責，各級黨員有關切。配套作為一個系統復雜的實踐工程，相關的理論研究還不夠深入，本文僅從制度體系形成的角度作了一些思考，以起拋磚引玉之作用。此外，關于國家法律配套立法與黨內法規制度配套制定的比較研究，關于配套文件的啟動和審議機制、程序，關于如何在前置審核、實施評估等環節對配套中出現的問題加以規制等，還值得作進一步的探索。