數字政府在政府治理現代化中的理論內涵

張世璟 張嚴

摘要：信息時代背景下，社會生產力與生產關系得到重塑，人們的社會活動方式發生了巨大變化。社會現代化進程倒逼政府治理現代化，數字政府建設成為政府治理現代化變革的重要方向。面對數字政府建設過程中存在的問題與挑戰，理清數字政府在政府治理現代化中的理論內涵，對政府治理現代化的全面推進有著重要意義。本文通過對政府治理現代化核心內容的分析與研究，探尋數字政府在政府治理現代化中的理論內涵，試圖對政府數字化、智能化的現代性變革做出理論闡釋，進而助力數字政府建設以及政府治理現代化的全面推進。

關鍵詞：數字政府；政府治理現代化；數字技術

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0091-05

作者簡介：張世璟，中共中央黨校馬克思主義學院碩士研究生；張嚴，中共中央黨校馬克思主義學院國外馬克思主義研究所所長，教授。

20世紀中葉，第一臺計算機問世，人類逐漸走入數字信息時代。在數字信息時代，由于社會生產力與生產關系的變革，人們的社會活動發生了翻天覆地的變化。勞動形式的數字化、生產活動的遠程化、生活方式的多樣化，使得數字經濟迅速在社會經濟領域中異軍突起。悄然崛起的數字經濟，不僅為社會創造了豐碩的社會財富，也為社會發展本身帶來了嚴峻的挑戰。網絡詐騙、信息竊取、數據泄露等危害人民正常生活的犯罪行為屢見不鮮。政府作為社會的公共管理者，迫切需要變革自身來迎接數字信息社會帶來的新挑戰，“數字政府”應運而生。

一、數字政府的興起與其面臨的挑戰

在現代社會中，數字信息技術的普遍應用，創新了社會勞動的具體形式，重塑了生產力與生產關系，塑造了數字經濟的社會發展新形勢，構建了新型上層建筑與經濟基礎之間的聯系，政府治理現代化變革成為必然，數字經濟時代倒逼傳統政府進行數字化改革。“新公共管理的改革浪潮已經逐步退出歷史舞臺，取而代之的是‘數字時代治理”[1]。20世紀初，美國出臺了《數字政府：構建一個21世紀平臺以更好地服務美國人民》，“數字政府”概念正式進入官方視角。隨后，英國、德國、韓國等國家先后確立了自身政府數字化改革方案和戰略計劃。2017年，習近平同志在中共中央政治局集體學習時，曾提出構建數字中國服務社會和人民的構想。2019年，我國根據國情和社會實際，在黨的十九屆四中全會上明確提出，“推進數字政府建設，加強數據有序共享[2]。”數字政府成為我國政府治理現代化改革中的重要部分。

隨著數字政府實踐不斷推進，政府數字化轉型成果豐碩，但也面臨著諸多問題。國外學者簡·芳汀表示，在政府數字化轉型過程中，傳統官僚制與數字化網絡扁平化之間存在相互拉扯的矛盾，政府內部組織與政治性因素必然制約政府的數字化改革[3]。國內學者趙玉林認為，當前的數字政府存在著“指尖上的形式主義”[4]，沒有從根本上改變傳統政府的弊端。于君博等則認為，問題的關鍵在于傳統政府的組織結構特點與數字政府的組織特點相矛盾。總之，學者討論的核心都在于：傳統政府內部結構與數字政府內涵之間的矛盾。解決這個矛盾的關鍵在于準確把握傳統政府與數字政府之間的“度”，這就要求必須清晰認識數字政府在現代社會治理中的理論內涵。

二、政府治理現代化的核心內容

“現代”一詞英文為“modern”，意為“新式的”“有別于傳統的”。“現代”與“傳統”是一對相對的概念。任何一個歷史時期的社會現實相對于那個歷史時期的人來說都是“現代社會”。“現代化（modernization）”，一個并不陌生的社會學概念，涉及社會的各個發展領域，主要指相對落后的社會領域正向著當前歷史時期內與之對應的最發達的社會領域靠攏的過程。因此，“政府治理現代化”的核心內容，是指政府為了適應當前社會的發展現實而對自身內部進行的全方位調整。根據政府職能可分為三個領域，即決策過程現代化、行政過程現代化、監督過程現代化。

首先，決策過程的現代化核心在于“精準”，即智慧決策。一方面，全面把握社會各領域發展現狀，針對社會發展中存在的問題作出全面分析、精準判斷、科學決策和合理布局，在耗費最低資源成本的基礎上解決問題，系統性、整體化地履行政府作為社會公共管理者的職責；另一方面，根據社會各領域發展事實，多角度、全方位、立體化分析社會發展的歷史脈絡，把握社會發展客觀規律，在符合社會發展客觀規律的基礎上對社會未來的發展方向作出精準預判，全面發揮政府在社會發展中的引領作用。

其次，行政過程的現代化核心在于“開放”，即簡政放權。一方面，簡化行政流程，化繁為簡，運用最簡潔、最直接、最具邏輯的辦事思維處理繁瑣的日常事務，打破常規思路，不斷消解市場創新障礙、發展要素限制、政府與市場間的壁壘等人為發展隔斷，解除發展過程中非必要管控與束縛，提升服務效率；另一方面，簡約的風格蘊含了極致的思維，簡約化能夠極大程度節約日常生產生活的時間成本，節約社會公共資源，極大程度上降低政府服務成本，刺激社會生產力發展，激發市場發展活力，極大程度上降低對社會發展的制約，以足夠低的發展成本創造足夠多的社會財富。

最后，監督過程的現代化核心在于“治理”，即放管結合。一方面，在開放中監管，面對簡約化、開放式的社會發展格局，必須搭建新型監督管理模式，多角度、全方位、多元化、立體化進行必要管控，強化事中與事后監管，完善管控機制，將發展控制在可承受范圍內，降低發展過程帶來的非必然損耗；另一方面，在管理中開放，打破傳統固有的管理模式，將政府管理與公民監督有效融合，提升全民參與社會管理與治理的廣度和深度，構建開放式管理模式。

三、數字政府在政府治理現代化中的理論內涵

通過對國內外文獻的研究發現，數字政府的理論內涵大致包含了三個概念：數字政府的界定、數字政府的主要特征以及數字政府的核心價值。

從數字政府界定來看，“數字政府”與“電子政務”同義，學界對數字政府的認定大致可分為兩類。部分學者從過程視角出發，認為數字政府是政府以數字信息技術為支撐手段的行政過程。如陳炘鈞等人指出的，數字政府是以信息技術實現提高公眾服務質量和效率目的的手段[5]。又如吉爾·加西亞等認為，數字政府是公共管理部門憑借相關數字技術變革和改善人民參與公共管理的過程[6]。大多數學者從現代治理角度出發認為，數字政府是新型社會治理模式。卡森尼斯與波特羅斯在《數字政府：一個初級和專業視角》一文中指出，數字政府以構建統一通道、安全開放數據資源、利用移動終端、構建多元決策端口等靈活方式實現政府部門的整體性運轉[7]。事實上，數字政府意味著實體政府本身在技術的支撐下，打通部門屏障，構建互通平臺，憑借公共數據、公共信息等核心資源要素，重塑政府職能，簡化政務流程，提高行政能力和行政效率，節約行政成本，實現政府在服務、治理、決策等各領域的數字化變革，構建“一體化”的政府整體性聯動辦公新模式，以滿足社會及社會主體自由全面發展的需求。

關于數字政府的特征，英國政治學領域專家鄧利維認為其特征有三：技術、組織、權威[8]。這三個特征之間在邏輯上存在著一定的必然聯系。技術是改變組織結構的關鍵，組織結構的變化進一步維護了權威。技術上，數字技術的引入不僅為數字政府提供了必要的手段支撐，數字信息技術的去中心化、扁平化等特點還為政府內部變革創造契機。組織上，數字信息技術與實體政府的融合改變了政府固有的、單一的、分散的內部組織結構，構建了扁平化的權力架構，形成了多元化、集中化、自由化的權力分布，打造了更開放、更整體的組織形式。權威上，技術帶來的開放性、整體性的組織形式，為社會自身的發展創造了更多的自由空間，進一步加強了政府與社會之間的緊密聯系，提升了政府社會地位，鞏固了政府在人民心中的權威性。

從數字政府核心價值看，數字政府與傳統政府之間的沖突點在于：如何在滿足人民自身全面自由發展需求的前提下，平衡開放與制約、整體與部分的關系。解決這個沖突的核心在于清晰認識數字政府最為核心的價值本質，即人民性、開放性和整體性。首先，人民性是數字政府最本質的要求。一方面，技術發展最根本之處就在于便利于人，技術自身只有滿足最廣大人民的需求，才能得到進一步創新與發展；另一方面，公共數據作為數字政府運行的根本，是社會主體日常社會活動最直接、最真實的寫照，蘊含了人民最根本的需求導向、價值取向、發展方向以及社會自身發展的現狀和方向。其次，開放性是政府治理現代化的核心要求。現代社會發展的本質是百花齊放，百家爭鳴。如何在開放中制約，在制約中全面開放是現代治理模式的核心。數字政府作為實體政府與數字技術的融合，既能夠憑借數字技術的開放性特征實現對社會的開放式管理，又能依靠社會公共數據資源所蘊含的內在價值引導社會法治化水平提升。最后，整體性是政府治理現代化的本質屬性。在現代社會中，任何社會性事件都需要多部門協同辦理，部門壁壘成為政府適應社會發展實現現代化變革的關鍵性障礙。數字政府網絡系統的“一網式”結構能夠實現傳統政府的整體性變革。一方面，數字政府的內部網絡能夠打破政府內部“部門壁壘”和“層級壁壘”，實現政府內部各層級、各部門互通有無，實現對政府內部力量的全面整合；另一方面，數字政府的外部網絡能夠最大限度與企業、群眾鏈接，使得政府在憲法、法律、法規、條例等約束的前提下，最大限度整合外部數據資源，實現從整體上全面把握社會發展現狀，預測社會發展方向的目的。

四、數字政府助力政府治理現代化

通過對政府治理現代化的核心內容與數字政府理論內涵的討論可以看到，數字政府在實現政府治理現代化中起著關鍵性的作用。

首先，數字政府能夠利用數字技術的相關特征和海量數據的內含價值，實現政府決策的科學化、智能化。2013年7月，習近平總書記在視察中國科學院時指出，“大數據是工業社會的‘自由資源，誰掌握了數據，誰就掌握了主動權”[9]。數字政府特殊性的組織結構以及與社會的緊密聯系，促使實體政府能夠依法對社會海量公共數據資源進行整合，對社會各領域發展現狀、發展問題、發展趨勢進行客觀、清晰、準確的認識和科學、準確、整體的研判，進而真實了解人民進行社會活動和實現自我發展的現實需求，為政府決策的智能化、科學化打下現實基礎。同時，數字政府還能根據人民的現實需求，統籌社會資源分配，宏觀調控市場，給予人民適度的幫助與服務，為人民創造全面自由的發展空間，充分發揮人民自主能動性，最大限度保障人民全面自由的發展，并在此基礎上，引導社會全面、協調、和諧、穩定的進步。

其次，數字政府構建的“行政-服務-治理”一體化的混合政務服務平臺，能夠實現行政流程的簡潔化和行政效率的高效化。數字政府構建的智能化平臺的構建，不僅打破了實體政府傳統組織結構和權力的制約，能夠將非必要的人工行政環節轉變為智能行政環節，最大限度精簡了行政流程中的非必要環節，緩解了過度制約帶來的影響，節約了政府的行政成本和人民的辦事成本，實現了管理型政府向服務型政府的徹底轉變，提升了政府的行政效率；而且平臺的構建能夠打破傳統部門“數據孤島”“數據高塔”的限制，構建政府內部各層級、各部門之間的信息互動通道，進而實現多層級、多部門協同聯動的“一體化”辦公模式。既能有效避免復雜且重復的行政環節，實現政務資源的統籌協調，又能極大程度節約企業或人民的辦事成本，為企業或人民的自由發展創造更多時間成本，“從而化解人民對政務服務的智能化需求和政府管理手段傳統低效之間的矛盾”[10]，從根本上提升人民對政府的滿意度。

最后，數字政府搭建的政府網絡平臺，能夠實現多元化的監督方式。在數字經濟時代，政府與社會之間是雙向性的監督關系，即政府在對社會進行監督的同時，社會也在對政府進行著監督。一方面，在對社會進行監管的過程中，數字政府構建的監督平臺能夠實現政府對社會各主體的系統性、準確性監管。監管平臺能夠有效避免傳統監督過程中監管標準多樣、監管體系混亂、監管力量分散等問題的產生。為實體政府對社會各領域進行全面、客觀、精準、高效的認識與管理提供技術支撐和數據保障，構造智能化、高效化、精準化的現代監管格局，有效提升監管精細化、準確化程度，充分發揮市場在資源配置中的關鍵性作用，并能針對相關風險做出及時、精準、有效的部署，進一步實現政府監管的靈活化、現代化。另一方面，在對政府進行監管的過程中，對政府的監管可分為政府內部監督和外部主體對政府的監督。對于政府內部的監督，數字政府能夠實現政府行政痕跡與行政數據在時間和空間上的一一映射關系。在數字政府系統中，任何行政環節都能形成與之相對應的時空性政務數據，精確記錄每一行政痕跡的時間和空間，為政務監督的溯源過程創造必要條件。有效打破了“監管者無人監管”的困境，進一步強化了政務人員的責任與擔當。對于政府外部的監督，監督平臺能夠滿足社會多元主體的監督需求。通過平臺，企業、人民等社會主體任何時間、任何地點都能夠對政府的行政細節進行審查，有效杜絕政府在行政過程中由于缺乏監管而產生的一系列影響政府信譽的問題，提升政府在社會中的公信度。同時，社會多主體不僅能夠針對政府內部各方面的問題貢獻自身的智慧，還能隨時隨地對政府的行為作出評價，從根本上保證了政府自身的先進性和純潔性。

五、結論與展望

綜上所述，數字政府就是實體政府與數字技術相融合的結果，是實體政府為適應社會現代化發展，實現社會治理現代化而做出的必然性變革。在政府數字化變革的過程中，數字政府的理論內涵展現了政府與人民、開放與制約、整體與部分之間的辯證統一關系。從根本上為政府決策的科學化、智能化，行政的簡潔化、高效化以及政府本身的先進性和純潔性提供了技術保障，進一步深入推動了政府治理現代化。

如今，在“十四五”規劃布局期和開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵節點，為了全面建設社會主義現代化國家，全面推進國家治理體系和治理能力現代化，更好地滿足人民對美好生活的向往與追求，進一步打造全面自由發展的良好社會環境，必須清晰認識“數字政府”的作用，明晰數字政府與社會治理現代化的辯證關系，探尋實體政府與數字政府深度融合的現代化社會雙向治理模式，以此完善政府部門公共服務和社會治理體系，提升政府公共服務和社會治理能力現代化、數字化、智能化水平，促進社會經濟、政治、文化等領域現代化，高效、穩步推進社會主義現代化進程，早日實現建設中國特色社會主義現代化社會的宏偉目標。

參考文獻：

[1] [8]PatrickDunleavy，HelenMargetts，Simon Bastow，Jane Tinkler.New Public Management Is Dead：Long Live Digital-Era Governance[J]. JournalofPublicAdministrationResearch and Theory：J-PART，2006，16（3）.

[2]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題的決定[EB/OL].http：//www.gov. cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019-11-05.

[3][美]簡·芳汀.構建虛擬政府：信息技術與制度創新[M].邵國松，譯.北京：中國人民大學出版社，2010：1.

[4]趙玉林，任瑩，周悅.指尖上的形式主義：壓力型體制下的基層數字治理——基于30個案例的經驗分析[J].電子政務，2020（3）.

[5]Hsinchun Chen，Lawrence Brandt，Valerie Gregg. DigitalGovernment：E- governmentResearch， CaseStudiesandImplementation[M].New York：Springer，2008：6.

[6]Gil-Garcia，Dawes，Pardo.Digital government and public management research：finding the crossroads[J].PublicManagementReview，2018，20（5）.

[7]Maria Katsonis，Andrew Botros.Digital Government：A Primer and Professional Perspectives[J].Australian Journal of Public Administration， 2015，74（1）.

[9]“發展大數據確實有道理”習近平懂了你懂了嗎[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/ 2015-06/18/c_127930680.htm，2015-06-18.

[10]北京大學課題組.平臺驅動的數字政府：能力、轉型與現代化[J].電子政務，2020（7）.

實習編輯：龐子玥