“灣長制”中的政府主體責任落實研究

王琪 張書寧

摘要：隨著海洋開發與利用的力度不斷加大，海洋環境問題日益嚴峻，中央層面表現出對海洋環境治理的高度關注。然而海洋環境治理卻頻現“高度重視、低度成效”的悖論，責任不清晰、壓力不傳導成為“老大難”。作為海洋環境中壓實政府主體責任、保護海洋環境的新模式，“灣長制”通過“承包責任”和“協同責任”的聯合，依賴黨政領導人的權威和高位驅動的特征，以嚴格的問責和考核機制倒逼政府注意力轉移，將各行政層級的責任層層壓實，實現了部門之間的有效協調，并在此過程中形成了可復制可推廣的經驗，為解決當前海洋環境治理中存在的多重矛盾提供了新的路徑。

關鍵詞：“灣長制”；政府主體責任；海洋環境治理

中圖分類號：X37；D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0115-06

作者簡介：王琪，中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授，博士生導師，博士；張書寧（通訊作者），中國海洋大學國際事務與公共管理學院碩士研究生。

海灣是承載自然變化與人類活動的最重要區域之一，其環境惡化會引起生態系統退化和資源衰退，對社會經濟產生負反饋。海灣治理也成為我國海洋環境治理的重要著力點。我國從幾年前起就大力開展藍色海灣整治行動，其目標為“促進近海水質穩中趨好，受損岸線、海灣得到修復，濱海濕地面積不斷增加，圍填海規模得到有效控制”[1]。《2019年中國海洋生態環境狀況公報》顯示，2019年，我國近岸海域水質總體穩中向好，優良水質面積同比上升5.3個百分點，劣四類水質面積同比下降1.8個百分點[2]。然而離目標還有較大差距：面積大于100平方千米以上的44個海灣中，13個海灣春、夏、秋三期監測均出現劣四類水質；入海排污口及鄰近海域環境質量狀況雖有改善，但進程緩慢，陸源入海污染壓力仍較大。本文認為，其主要原因是地方政府及相關職能部門職責劃分不清，在治理海洋環境上未能形成整體性、長效性機制。因此，地方政府要明晰并落實責任，讓海洋環境治理的各項舉措可以取得成效。“灣長制”作為我國海洋環境治理的新模式，具有強大的實踐基礎和制度優勢，可為解決當前海洋環境治理中存在的多重矛盾提供新的路徑。

一、“灣長制”的發展歷程

1.分散試點階段

2017年9月，原國家海洋局印發《國家海洋局關于開展“灣長制”試點工作的指導意見》，提出了“灣長制”試點工作的初步方案，并在河北省秦皇島市、山東省膠州灣、江蘇省連云港市、海南省海口市和浙江全省開展了“灣長制”試點工作。各試點地區大都建立了“灣長制”管理機構，明確了機構職責，并通過發布相關文件規章保障“灣長制”的日常運作（如表1所示）。雖然各試點地區的做法各異，但均以壓實地方黨委政府海洋生態環境保護主體責任為核心，將責任細化到黨政主要領導人，并將壓力逐級傳導，以構建海洋環境治理的長效機制為主線，以改善海洋生態環境質量、維護海洋生態安全為目標，開創了具有中國特色的海洋環境治理新模式。

2.全面推廣階段

2018年，原國家海洋局提出在“灣長制”試點工作的關鍵之年擴大試點范圍，盡快在全國全面建立實施“灣長制”的意見和配套制度標準體系[3]。此后，多地紛紛開始實行“灣長制”。《山東省全面實行灣長制工作方案》指出，“灣長制”實施范圍覆蓋全省行政管轄海域。《天津市關于推行灣長制的實施意見》也提出建立“全面覆蓋、分級履職、網格到源、責任到人”的監管工作模式，到2021年底前，實現“灣長制”工作機制健全完善。河北省提出在秦皇島市試點開展“灣長制”的基礎上，在全省沿海區域全面推行“灣長制”，建立省、市、縣（市、區）、基層四級灣長的“灣長制”組織體系。廣東省、鹽城市、南通市等省市均發布文件開始實施“灣長制”。目前，“灣長制”已經實現了省級行政區域的全覆蓋，開始向縣市級區域擴展。

二、“灣長制”中的政府責任及其實踐經驗

1.“灣長制”中的政府主體責任

政府是“灣長制”的責任主體，其承擔的責任主要包括三個層面：決策責任、執行責任和監督責任。具體而言，在決策層面，政府應當承擔的責任為加強行政立法，及時頒布“灣長制”相關政策、法規，盡可能地保證“灣長制”的實施日趨完善，使“灣長制”的貫徹落實切實做到有法可依、有據可查；在執行層面，政府應當承擔的責任主要包括“灣長制”各項制度的頒布、宣傳、教育、組織設置、非政府組織力量的整合、相關財政資金的分配和使用等，保障“灣長制”可以按照制度設計有效運行；在監督層面，政府應當承擔的責任主要包括對“灣長制”工作成效的監督、對參與治理海灣環境的各級灣長和各職能部門等責任人的監督、考核及問責等。三個層面的責任運行過程，參見圖1。

從圖1可以看出，政府關于“灣長制”的決策是政府履行主體責任的重要部分。上級政府作出決策，下級政府部門依照指示開展相關工作，履行責任，并對其進行監督考核和問責。下級部門在實施過程中發現問題反饋給決策部門，促使決策進一步完善，亦可促進政府履行責任能力進一步提升。“灣長制”的決策、執行和監督三者相輔相成，嚴格壓實各級政府責任，促使治理體系日益完善，海洋環境治理成效日益顯著。

2.“灣長制”落實政府責任的實踐經驗

“灣長制”相較于原有的海洋環境治理模式最大的特點和優勢便是壓實了責任，將責任細分落實到個人。其責任承擔方式主要分為由縱向各行政層級的“承包責任”和橫向的部門之間的“協同責任”，由此產生了一個責任明晰、協調有序的海洋環境治理責任配置體系[4]。此外，“灣長制”嚴格的考核與問責機制也為政府落實責任提供了保障。

（1）在縱向上以“承包責任”壓實責任人

“承包責任”是指“灣長制”形成了以地方黨政主要領導干部為核心責任主體、各行政層級設置灣長、各級灣長聯動的縱向責任體系，主要包括主體責任和分級責任兩部分。

主體承包責任是指中央將責任承包給推行地區的主要黨政領導，明確海灣環境治理責任人為地方政府黨政主要領導，其對本區域內的“灣長制”工作擔負全部責任。黨政首長作為“灣長制”的主要負責人，成為各層級政府開展專項工作的領導核心和驅動力量，職能部門政策在各級政府和部門得以充分貫徹執行[5]，由此形成“黨政同責”和“一崗雙責”的局面。這不僅有力地改變了原來多頭管理和責任推諉的現狀，形成了海灣環境治理多部門聯動，相互配合的局面，也極大地減少了出現污染問題之后將責任推卸給具體職能部門的現象。

“灣長制”實施方案中提出，要建立省、市、區（市）、鎮（街道）四級灣長責任體系，有部門地區延伸至村級。在試點省由地方黨政主要領導擔任本省總灣長，依次向下各層級設立灣長，將本區域內的海灣劃分落實到各層級灣長，明確各自責任，即分級責任。各級灣長要對破壞海灣環境的行為及時上報、處理和反饋。省級灣長負責統籌協調，對下級灣長的工作情況進行考核、監督和指導。

（2）在橫向上以“協同責任”實現責任部門聯動

海洋生態環境治理涉及海事、海監、漁政、水政、城市管理、環保、公安等多個部門，“協同責任”主要指實現橫向各部門之間的高效協同，以高位驅動減輕部門之間的責任推諉。

試點地區通過成立“灣長制”領導小組辦公室，把涉及海洋環境保護的有關職能部門聯合起來統一調配，形成合力，整合海洋環境治理分散的力量，逐步發展成政策指令統一接收、下達、反饋和行動的平臺，形成巨大的制度優勢。而黨政首長負責形成的高位驅動，加強了部門間的協調，提高了執法的效率，大大減少了海洋管理的碎片化現象。“首長負責制”讓各級黨政干部對海灣生態環境負責，將考核結果納入政績考核，通過層級之間的輻射影響，實現保護海洋環境的目的。

（3）以嚴格的問責和考核機制倒逼責任落實

責任的落實離不開嚴格的問責和監督，這在各省市發布的“灣長制”實施辦法和細則中均有所提及。例如青島在全市49個海灣布設400多個監測站位，建立了以監測為依據的海灣污染治理倒逼機制，并提出將領導干部的績效評估與海洋環境治理效果、環境損害考核相結合。浙江省在對外發布的“灣長制”實施方案政策解讀中提出，“一打三整治”協調辦要將“灣長制”工作列入年度考核，開展抽查、核查和督查。除了政府部門內部的追責問責之外，很多地區也引入社會監督。“灣長制”通過將自上而下的層層施壓和嚴格的考核問責制度相結合，形成了嚴格有效的考核倒逼機制，實現了海灣環境有效治理的目標。

三、“灣長制”在落實政府責任方面存在的問題

1.“灣長制”的社會主體缺位

民眾對海洋環境的直接感受，是海洋環境治理中關鍵信息的重要來源[6]。“灣長制”創立以來，幾年間取得了顯著成效，但同時也存在公眾參與不足、社會主體缺位的現狀。當前，公眾參與海洋環境治理大都是通過舉報、檢舉等方式，參與力度不足。很多城市都是通過設置宣傳牌用以公示所轄灣段劃界、灣長姓名、聯系電話，但是海灣大小各異，公示牌數量有限，群眾不能夠迅速、便捷地找到公示牌并撥打監督電話反映情況，這種宣傳方式起的作用很小，無法有效提升公眾參與，亟須構建新的參與渠道。

2.“灣長制”政策設計不全面影響灣長履責

“灣長制”生效基礎便是借助黨政部門“一把手”的權威，逐級壓實責任，確保海灣環境治理政策得到落實。但是各級黨政領導既要承擔本級政府經濟發展和地方穩定的重任，還要考慮當地環境保護等諸多復雜事項的績效評估，這會極大考驗黨政首長的素質和能力。調查數據顯示，某市2012年清理議事協調機構時，市長兼任42個機構的組長、55個機構的成員。2014年，該市再次清理后，市長兼任職務的議事協調機構仍有24個[7]。黨政一把手本職工作已經十分繁重，無法分配足夠精力投身于“灣長制”工作。因此，灣長這一身份存在弱化的風險，影響“灣長制”履責的成效，不利于政府落實保護海洋環境的責任。

此外，當前大部分“灣長制”試點工作方案都只是對市縣兩級灣長職責進行了界定，而對基層灣長的職責并未明確說明或是著墨不多。例如，青島市公開的市級“灣長制”會議制度明確了出席人員為市級灣長、市級灣長辦成員單位負責人、市其他有關部門負責人等，但對基層灣長該如何溝通協調的問題并沒有規定[8]。而且，青島市也只界定了市級灣長的職責，區（市）及以下灣長職責則由基層自行決定。既未對基層灣長職責進行明確界定，又未給基層灣長提供交流的渠道，灣長的履職效能也會受到較大影響。

3.“灣長制”組織機構之間溝通不暢

“灣長制”是借鑒了“河長制”的成功經驗而建立的一項治理海洋環境的制度，較大限度地解決了部門之間責任推諉的問題。但是海水具有流動性，很多問題涉及兩片海域，需要區域之間的配合。但顯然各省市之間的灣長辦存在著溝通銜接不暢、責任推諉的現象，因此國家層面的管理機構顯得尤為重要。例如青島市從2008年開始就飽受滸苔問題的困擾，雖然每年都投入大量的人力物力財力進行治理，但都收效甚微。2016年5月，黃海跨區域滸苔綠潮災害聯防聯控工作協調組第一次會議召開，會議宣布成立工作協調組和專家委員會，山東省、江蘇省和青島市分別介紹了滸苔綠潮應急處置工作情況，提出了著力開展災害形成機理研究、加大源頭治理力度、理順應急處置機制、加強資源利用指導、創新打撈方式等建議，就區域聯動、信息共享、資金落實等進行了討論。聯防聯控機制建立以來，滸苔防治工作取得明顯成效。

四、“灣長制”落實政府主體責任的優化路徑

1.夯實“灣長制”落實環境責任的法律基礎

雖然我國已經有被稱為“史上最嚴”的環境保護法律，但是在海洋環境治理領域，尚不具備一套完整的法律法規體系。而且我國法律大多只界定了政府環境權力，很少有從政府環境責任的角度進行規定。這就導致現有的法律不足以為“灣長制”落實政府環境責任提供支撐。因此，要科學合理地制定法律規范，從法律層面促進政府環境責任的強化，為“灣長制”提供法律依據，保證“灣長制”的合法性和有效性。除了國家層面的法律以外，各沿海省市也應出臺相關法律、政策法規等，為可能出現的爭議糾紛提供判斷的依據。

2.構建多元主體參與的“灣長制”治理機制

“灣長制”不是政府的“獨角戲”，需要全社會共同參與，形成一股合力，實現海洋環境的健康有序發展。首先，要引導公眾積極參與。公眾不應該僅僅是被動感知者，應該更積極參與治理海洋污染，并對政府進行監督，例如可以借助互聯網技術拓寬公眾參與的渠道，建立“灣長制”信息化平臺，公眾發現問題可以及時反饋，問題也可以得到迅速處理。其次，政府應積極開展保護海洋的宣傳活動，積極聽取公眾對海灣保護的意見和建議，優化意見采納的流程，強化政府與公眾之間的溝通，提高政府的公信力。在未來“灣長制”的運作中要完善公眾參與的途徑方式，拓展公眾參與的廣度和深度，構建多元主體參與的“灣長制”治理機制。

3.健全“灣長制”的協調溝通機制

“灣長制”在制度設計上期望能夠實現橫向部門之間相互協調形成合力，共同解決海洋環境污染問題，縱向上能夠通過設置各層級灣長實現責任的逐級落實，保證海灣環境治理成效。因此，在橫向上，要改變省級試點之間的割裂狀態，將“灣長制”納入全國海洋環境治理的范疇，從而實現各省之間的有效配合，在出現跨區域污染的問題時，可以有效協調和解決；在縱向上，要建立完備的多級灣長溝通機制，通過建立常規和專項會議制度，定期召開多級灣長交流會等途徑，促進灣長之間的交流溝通。尤其要注重與基層灣長間的交流，不僅要明確規定基層灣長的職責，讓他們知道自己應該干什么，應該如何干，同時也要讓基層灣長發現的問題可以及時反饋并且得到重視，進而構建嚴密的溝通協調網絡。

4.完善“灣長制”日常管理制度建設

“灣長制”通過壓實地方黨政領導人責任和嚴格考核問責機制的倒逼，通過“治人”來實現“治事”。不可否認這一方式取得了顯著成效，但具有短期性。因此，要建立一套完備有效的管理體制，出臺清晰明確的“灣長制”管理規定，對灣長辦、各級灣長的職責都進行詳盡的規定，建立嚴格的考核問責制度、獎懲制度、會議制度等，讓“灣長制”實施的每一步都有據可查、有理可依，實現長遠發展。

綜上所述，“灣長制”通過明顯的權威依賴、高位驅動和以問責倒逼地方政府注意力轉移的激勵方式，讓海洋環境保護成為地方政府日常重視的行政職責當中的一部分，有效壓實了政府的主體責任，是破解當前海洋環境治理困境的有效路徑之一。“灣長制”的實踐雖然仍存在諸多問題，但為我國未來海洋環境治理的發展提供了新的路徑。

參考文獻：

[1]關于中央財政支持實施藍色海灣整治行動的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-05/13/content_5073046.htm，2016-05-13.

[2]2019中國生態環境狀況公報[EB/OL].http：// www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/jagb/202006/ P020200603371117871012.pdf，2020-06-01.

[3]國家海洋局：加快“灣長制”試點工作推向全國[J].給水排水，2018，54（4）.

[4]楊博寧.政府環境責任視閾下的河長制研究[D].長春：吉林大學，2019.

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[6]冉冉.中國地方環境整治：政策與執行之間的距離[M].北京：中央編譯出版社，2015.

[7]劉軍強，謝延會.非常規任務、官員注意力與中國地方議事協調小組治理機制——基于A省A市的研究（2002～2012）[J].政治學研究，2015（4）.

[8]張繼平，楊靜.我國“灣長制”的行為主體研究[J].行政科學論壇，2020（12）.

責任編輯：鐘雪