村干部“微腐敗”的實踐表征、生成邏輯與治理路徑

摘要：村干部“微腐敗”是中國基層政治生態(tài)中的突出問題，本質(zhì)上是公權(quán)力的異化，有礙于法治國家和法治政府的建設。村干部“微腐敗”的實踐表征有顯露式“微腐敗”和隱蔽式“微腐敗”兩種形式，從生成邏輯上看，熟人社會中的非正式規(guī)則、經(jīng)濟社會中的理性人選擇、傳統(tǒng)社會中的官本位思想以及國家社會中的權(quán)力關(guān)系失序是村干部“微腐敗”產(chǎn)生的背后成因。治理村干部“微腐敗”需要從多方面的制度構(gòu)筑入手，構(gòu)筑明晰的村干部權(quán)力清單制度、多維的村干部監(jiān)督管理制度、合理的村干部薪酬激勵制度以及科學的村干部思想政治教育制度是治理村干部“微腐敗”問題的治理路徑。

關(guān)鍵詞：村干部；“微腐敗”；鄉(xiāng)村治理；依法治國

中圖分類號：D422.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0126-05

作者簡介：張淑珍，華東政法大學政治學與公共管理學院碩士研究生。

一、問題的提出

隨著黨中央一系列惠農(nóng)富農(nóng)政策的實施，如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村精準扶貧政策，大量資金和資源下沉至基層鄉(xiāng)村以推進三農(nóng)的發(fā)展，但也誘使村干部催生腐敗動機，利用職務之便攫取公共利益。村干部“微腐敗”問題日益成為政府和社會關(guān)注的焦點。“微腐敗”主要是指由小微權(quán)力引發(fā)的不正之風和腐敗現(xiàn)象[1]。根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布的官方數(shù)據(jù)，2020年，被查處的“微腐敗”案件數(shù)量巨大，其中扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題共查處了5.69萬個，民生領(lǐng)域腐敗和作風問題共查處了10.46萬起[2]。“微腐敗”問題已經(jīng)成為國家反腐倡廉進程中不可小覷的障礙。

習近平總書記曾強調(diào)“微腐敗”也可能成為“大禍害”。向基層深入推進黨風廉政教育和反腐敗斗爭，治理群眾身邊的腐敗和作風問題一直是黨和政府努力的方向，尤其是黨的十八大以來，其反腐力度越發(fā)顯著。近期，習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會再次提出，要持續(xù)整治群眾身邊腐敗和作風問題，讓群眾在反腐“拍蠅”中增強獲得感。由此可見，基層“微腐敗”問題越來越成為黨和政府工作的重點內(nèi)容之一，這不僅關(guān)乎黨和政府在群眾心中的形象和威信，關(guān)乎基層群眾的生活質(zhì)量，更關(guān)乎國家法治化的進程。

當前，已有一些學者開始關(guān)注村干部“微腐敗”問題，尤其在2014年國家精準扶貧政策提出后，扶貧領(lǐng)域的村干部“微腐敗”問題日益受到理論界和實務界的關(guān)注，相應的研究成果也不斷豐富。學者們普遍認為，“微腐敗”是由“小微權(quán)力”引起的，本質(zhì)上是公權(quán)力的異化[3][4]。其中，一些學者分析了“微腐敗”的成因，如廖金萍、廖曉明[5]從交易成本理論視角分析了扶貧領(lǐng)域村干部“微腐敗”的成因；卜萬紅[6]從政治文化視角分析了村干部“微腐敗”的要因；孔繼海、劉學軍[7]將鄉(xiāng)村“微腐敗”的原因概括為法律的缺失、監(jiān)督的缺位、制度的失靈及內(nèi)在約束的乏力。可見，現(xiàn)有研究已經(jīng)對村干部“微腐敗”的成因有所分析，但尚存局限，一是對于村干部“微腐敗”成因分析停留于表層且不夠系統(tǒng)，缺乏對“微腐敗”背后生存邏輯的深入剖析；二是現(xiàn)有分析以報紙文章等觀點呈現(xiàn)類為主，學理探討類較少。基于此，本文在現(xiàn)有研究的基礎上，致力于探尋村干部“微腐敗”背后的生成邏輯，并據(jù)此提出相應的治理路徑。

二、村干部“微腐敗”的實踐表征

1.顯露式“微腐敗”

村干部的顯露式“微腐敗”是指表現(xiàn)形式明顯，易使人察覺的“微腐敗”行為，主要體現(xiàn)為收受禮金、公款消費、違規(guī)挪用等行為。尤其對于一些村集體經(jīng)濟不斷壯大的鄉(xiāng)村，村干部在“三資”管理和使用、村級基礎設施建設招標、工程款結(jié)算和支付等環(huán)節(jié)經(jīng)手的資金金額越來越大，尤其容易發(fā)生顯露式“微腐敗”。此外，專項資金支持的強農(nóng)惠農(nóng)和民生工程領(lǐng)域更是顯露式“微腐敗”的多發(fā)地。由于強農(nóng)惠農(nóng)和民生工程種類繁多，有較多的專項資金支持，但資金的流轉(zhuǎn)過程普遍較為復雜。這就為上級機關(guān)部門進行核查帶來不便，增加了核實難度，也為村干部“微腐敗”帶來可乘之機，如在中央紀委公開的黨的十九大以來發(fā)生在農(nóng)村低保領(lǐng)域的違紀違法案例中，以“截留侵占”為代表的顯露式“微腐敗”共19起，占全部案例比重的12.2%[8]。

2.隱蔽式“微腐敗”

村干部隱蔽式“微腐敗”主要指表現(xiàn)形式隱蔽、不易讓人察覺的腐敗行為，主要存在于其管轄范圍內(nèi)吃拿卡要、優(yōu)親厚友等問題。隱蔽式“微腐敗”是村干部“微腐敗”的主要表現(xiàn)形式，正是由于此類腐敗的表現(xiàn)形式隱蔽，不易監(jiān)督，群眾難以察覺，最終成為侵蝕公共利益的主要威脅。隱蔽式“微腐敗”多發(fā)生于非經(jīng)濟領(lǐng)域，通常通過人情往來、“走關(guān)系”、行政不作為的方式進行，將其權(quán)力作為積攢人情資本、社會資本的籌碼，如在中央紀委公布的黨的十九大以來發(fā)生在農(nóng)村低保領(lǐng)域的違紀違法典型案例中，把關(guān)不嚴、優(yōu)親厚友、虛報冒領(lǐng)在內(nèi)的隱蔽式“微腐敗”分別有57起、31起、22起，且分別占全部案例比重的36.5%、19.9%、14.1%[9]。

三、村干部“微腐敗”的生成邏輯

1.社會邏輯：熟人社會中的非正式規(guī)則

中國鄉(xiāng)村是典型的熟人社會，人情和關(guān)系是理解其社會運行和成員行為的關(guān)鍵概念，是鄉(xiāng)村治理過程中的非正式規(guī)則。正如費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中提到，在鄉(xiāng)村社會中，人們之間按照關(guān)系的親疏形成“差”，按照輩分和地位的尊卑形成“序”，以此形成完整的以自我為中心的“差序格局”[10]。而在重視關(guān)系聯(lián)結(jié)和人情交往的鄉(xiāng)土社會中，社會網(wǎng)絡的密集性和人情聯(lián)絡的復雜性為村干部“微腐敗”提供了優(yōu)渥的土壤。一方面，鄉(xiāng)村社會中長期存在的社會網(wǎng)絡為村干部“微腐敗”培育了社會資本。每個村干部手中的公權(quán)力相對分散而難以獲得信息的完全把控權(quán)，但村干部之間早已形成的社會網(wǎng)絡能夠促使村干部之間公權(quán)力的相互聯(lián)合從而共同獲得信息優(yōu)勢，進而催生腐敗動機且降低腐敗被查出的風險。另一方面，在重人情的鄉(xiāng)土社會中，人們將社會成員間建立密切的關(guān)系網(wǎng)視為理所當然，甚至在很多時候，人們并不希望村干部公事公辦。加之村干部的生活和工作界限較為模糊，除了處理基于公職身份的工作之外，由于其本身的社會地位，還要成為村民的瑣事仲裁者和大事主持者，而這些問題主要依靠人情、面子等非正式規(guī)則進行解決。與此同時，當以非正式規(guī)則作為行為準則之時，村民往往礙于情面或不愿得罪人的心態(tài)，對村干部的“微腐敗”行為選擇性忽視。

2.市場邏輯：經(jīng)濟社會中的理性人選擇

從市場邏輯來看，村干部也是經(jīng)濟社會中的理性人，也會基于“成本-收益”分析以尋求個人效用的最大化，進而做出自利的行為選擇。在鄉(xiāng)村社會中，一方面，雖然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準扶貧政策為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了諸多資源和契機，村民的生活質(zhì)量得到提升，但村干部的薪酬水平依舊不高且分配方式缺乏激勵性，易催生部分村干部有通過其他方式獲取收入的想法和動機。另一方面，“微腐敗”縱然存在被查處的風險，但相較于通過“微腐敗”獲得的收益，也易導致部分村干部傾向于選擇“微腐敗”。此外，就收益端而言，村干部除了通過吃拿卡要、雁過拔毛、收受禮金、公款消費、違規(guī)挪用等方式獲取經(jīng)濟和物質(zhì)收入，還能通過優(yōu)厚親友的方式獲取人情收入，尤其后者還可帶來其他額外收益。就成本端而言，村干部“微腐敗”的綜合查處率低。這是因為“微腐敗”的監(jiān)督成本高，“微腐敗”的隱蔽性導致其監(jiān)督難度大，若對每個小貪小腐進行監(jiān)督則需要耗費大量資源。另外，村民對村干部“微腐敗”的容忍度較高，且迫于生活的壓力并沒有投入過多的精力和時間到監(jiān)督工作之中，加之法治意識不高和處于信息劣勢端，降低了村干部“微腐敗”被查處的風險。由此，在“成本-收益”的利益權(quán)衡和比較中，作為經(jīng)濟社會中理性人的村干部傾向于作出“微腐敗”的行為選擇。

3.文化邏輯：傳統(tǒng)社會中的官本位思想

從文化邏輯上來看，封建社會中根深蒂固的“官本位”思想在鄉(xiāng)村社會尚有殘余，一些以官為大、以官為尊的觀念依舊沒有完全磨滅，人們認為當官意味著享受特權(quán)、光宗耀祖。加之鄉(xiāng)村作為法治建設的薄弱部分，這些封建殘余思想便容易依附在鄉(xiāng)村基層政治體系之中，腐蝕著村干部的思想和行為。一方面，在鄉(xiāng)村社會，歷史遺留的一些落后觀念和習俗根深蒂固，官本位思想并沒有隨著時間的推移而被時代淘汰。在這種思想下，人們以官為本，對政治權(quán)力的向往和追求十分狂熱，當權(quán)力到手之后，便容易隨心所欲行事，成為權(quán)力的附庸。并且村干部的文化水平相對不高，更容易受官本位思想的把控，從而會做出一些逾越道德和法律界限的行為。另一方面，鄉(xiāng)村社會的法治建設起步晚，法治意識和思維還沒有深入人心。村干部仍普遍缺乏現(xiàn)代法治國家和法治社會建設所需的思想觀念和思維方式，他們時常以老一輩的經(jīng)驗作為自身的行為準則，工作作風相對簡單粗暴，法治化程度低，難以做到自治、德治與法治相結(jié)合，容易陷入權(quán)力與利益的漩渦。

4.政治邏輯：國家社會中的權(quán)力關(guān)系失序

從政治邏輯上看，國家社會中的權(quán)力關(guān)系失序是村干部“微腐敗”生成背后一大成因。從國家與社會的關(guān)系上看，村干部是國家權(quán)力和鄉(xiāng)土權(quán)力的接點，既有來自上級政府授予的行政權(quán)，又有來自下面群眾賦予的自治權(quán)，具有雙重代理身份。然而，村干部的身份雙重性反映的是國家行政體系和社會自治體系之間權(quán)力關(guān)系的失序，這也為鄉(xiāng)村基層治理空間造成了模糊地帶。具體而言，在當前的基層治理體制中，一方面，村干部是鄉(xiāng)村精英的代表，在國家的委托代理下行使行政權(quán)，但并未被納入正式的公務員隊伍，導致國家監(jiān)管上的無力，從而難以對其進行有效規(guī)制。另一方面，村干部又屬于基層自治組織的代表，承擔鄉(xiāng)村基層群眾的自治事務，實行自我管理、自我服務、自我監(jiān)督和自我教育，處于“民不告，官不究”的狀態(tài)，導致村干部監(jiān)管處于盲區(qū)。當前，法治國家與法治社會的建立尚未完全實現(xiàn)，基層鄉(xiāng)村的行政權(quán)和自治權(quán)邊界仍較為模糊，基層政府的職能轉(zhuǎn)變尚未到位，這些體現(xiàn)了基層治理制度的內(nèi)在矛盾，亦帶來了村干部治理角色和身份的模糊。因而，國家社會中的權(quán)力關(guān)系失序使得村干部容易游走于體制的邊緣，偏離國家治理的目標而異化成為一個極易被自利動機驅(qū)使的特殊利益群體，進而催生“微腐敗”。

四、制度構(gòu)筑：村干部“微腐敗”治理的有效路徑

1.構(gòu)筑明晰的村干部權(quán)力清單制度

村干部“微腐敗”作為新形勢下腐敗問題的衍生形態(tài)，常常發(fā)生在法律的灰色地帶和制度的盲區(qū)，村干部的權(quán)力因此難以得到有效規(guī)制。構(gòu)筑村干部權(quán)力公開與約束制度，劃定其權(quán)力邊界，公開其權(quán)力清單，規(guī)范其權(quán)力運行是治理村干部“微腐敗”的有效路徑。一方面，界定村干部的權(quán)力清單。將村干部的職能明晰化、透明化，使權(quán)力在陽光下運行，結(jié)合實際情況編制村干部各類工作的權(quán)力清單和辦事清單，明確界定其工作觸及的范圍，厘清權(quán)力行使的邊界，繪制各類事項的運行流程圖，將其置于公眾監(jiān)督之下，將權(quán)力關(guān)進制度的牢籠。另一方面，加大對腐敗行為的懲處力度，讓心存僥幸者望而卻步。對違紀違規(guī)的腐敗行為予以嚴厲的打擊并持續(xù)保持高壓態(tài)勢，以此形成強大震懾，使有“微腐敗”動機的村干部望而卻步。另外，細化黨紀政規(guī)，提升其針對性和可操作性，防止“微腐敗”游走于法律法規(guī)和制度的邊緣或空白地帶。

2.構(gòu)筑多維的村干部監(jiān)督管理制度

監(jiān)督管理制度的缺失會促成權(quán)力的不當使用，構(gòu)筑多維的村干部監(jiān)督管理制度，密織多角度的監(jiān)督天網(wǎng)，實現(xiàn)對村干部的全方位監(jiān)督，是治理“微腐敗”的一大路徑。一是完善自上而下的監(jiān)督。明確和落實上級黨和政府對村干部的監(jiān)督職責，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村干部的監(jiān)督。加強對村干部的巡視和督察，將村干部的廉潔和作風問題納入村干部的考評中，形成制度壓力。二是完善橫向職能部門的監(jiān)督。充分發(fā)揮村務監(jiān)督委員會的功能和職責，既要保證村務監(jiān)督委員會人員隊伍的素質(zhì)和能力，又要為工作人員的監(jiān)督工作提供相應的保障，從而實現(xiàn)村務監(jiān)督委員會對村務決策與管理、村干部作風等事務的有效監(jiān)督。三是完善自下而上的監(jiān)督。落實群眾監(jiān)督，暢通和拓展村民監(jiān)督的渠道，如實行村民聽證會、村民議事會等制度，充分調(diào)動村民參與監(jiān)督的積極性和主動性。四是利用新技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)督方式，依托多元監(jiān)督載體。隨著信息技術(shù)和網(wǎng)絡的發(fā)展，群眾可通過多種方式參與村干部的監(jiān)督，如政府網(wǎng)站、信訪郵箱等，既有助于提升監(jiān)督的效率，又有助于保障監(jiān)督者的安全，還能讓干部得到實時的監(jiān)督。

3.構(gòu)筑合理的村干部薪酬激勵制度

主觀感知“微腐敗”的收益大于其所需付出的成本是村干部“微腐敗”動機產(chǎn)生的經(jīng)濟邏輯，通過構(gòu)建完善的薪酬激勵體系，為村干部提供合理的物質(zhì)保障，是治理村干部“微腐敗”問題的一大路徑。一是適當提升村干部的職位收入，保障其基本生活需要。村干部身處基層，工作事務較為繁忙，工作壓力較大，但有些地區(qū)村干部的崗位收入甚至低于當?shù)氐钠骄杖搿Ｍㄟ^提升村干部的崗位工資水平，有助于降低其通過尋租腐敗來獲得物質(zhì)收益的可能性。二是健全村干部的激勵機制。對村干部實行績效激勵，依據(jù)崗位職責與工作成績，制定科學合理的薪酬激勵制度，激發(fā)村干部的工作熱情，減少腐敗動機。三是提升村干部崗位的專職化水平。在鄉(xiāng)村社會中，由于村干部職位的工資水平較低，大部分村干部另有主業(yè)，而將村干部一職作為副業(yè)，并且其主業(yè)時常依附于村干部一職獲取各種利益，導致“微腐敗”情況的發(fā)生。為此，提升村干部的專職化水平就顯得尤為重要。

4.構(gòu)筑科學的村干部思想政治教育制度

思想腐化和認知偏差是村干部“微腐敗”問題產(chǎn)生的根源，通過思想政治教育肅清村干部的封建思想殘余，強化法治觀念和思維是治理村干部“微腐敗”的另一路徑。首先，完善村干部思想政治教育的頂層設計，上級政府應對村干部“微腐敗”治理問題予以足夠的重視并提上議事日程，做好反腐工作的制度設計，領(lǐng)導各方力量，形成教育反腐的合力。其次，制定相應的章程，將村干部思想政治教育制度規(guī)范化并作為一項長期的、固定的工作來實行。再次，不斷更新補充村干部思想政治教育的內(nèi)容。對村干部的思想政治教育應緊跟時代和實際的發(fā)展，既要從政治信念上進行思想教育，又要從個人價值觀層面上進行指導。最后，創(chuàng)新村干部思想政治教育的方式方法。根據(jù)村干部的認知水平和文化程度，選擇其喜聞樂見的教育方式，改變單一說教的傳統(tǒng)方式，要充分利用新技術(shù)平臺，實現(xiàn)對村干部實時性、靈活性的思想政治教育。

綜上所述，村干部“微腐敗”本質(zhì)上是公權(quán)力的異化和對公共利益的侵犯，既有礙于法治國家與法治社會的構(gòu)建，又影響著群眾對黨和政府的信任。村干部“微腐敗”具有隱蔽性，這是其難以得到有效治理的重要原因。明晰“微腐敗”生成背后的邏輯是對其進行有效治理的起點，根據(jù)鄉(xiāng)村社會的特點和村干部腐敗的現(xiàn)實情況，熟人社會中非正式規(guī)則、經(jīng)濟社會中理性人選擇、傳統(tǒng)社會中官本位思想以及國家社會中權(quán)力關(guān)系失序是村干部“微腐敗”生成背后的多重邏輯。為此，可從權(quán)力清單、監(jiān)督管理、薪酬激勵、思想政治教育四大方面入手構(gòu)筑完善的制度以有效治理村干部“微腐敗”問題。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和法治國家建設的推進，鄉(xiāng)村基層各項制度將得到不斷完善，鄉(xiāng)村基層政治生態(tài)亦會得到改造，村干部“微腐敗”問題也將進一步得到有效解決。

參考文獻：

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實習編輯：龐子玥