城鄉居民社會養老保險作用問題的思考
——以福建省政和縣為例

文/湯春節

社會養老保險關乎百姓生計，城鄉居民社會養老保險制度是社會保障體系的重要構成部分，牽涉面廣、涉及人多，在保障城鄉老年人基本生活方面極具現實性，也是促進社會和諧穩定的關鍵[1]。國家對于城鄉居民養老保險問題的重視程度雖然逐年提升，但受多方面因素的影響，城鄉居民養老保險待遇水平還是普遍偏低，達不到真正養老的目的。下文筆者結合福建省政和縣為例，探討城鄉居民社會養老保險作用問題。

一、現狀分析

2011年，政和縣依據國家政策啟動了城鄉居民社會養老保險，養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，其中基礎養老金130元/月由政府全額支付，縣財政還對城鄉居民參保繳費實行補貼。之后，根據社會經濟發展水平，依據有關規定，城鄉居民參保繳費檔次及補貼做了幾次調整。2020年，政和縣城鄉居民參保繳費最低檔次為200元/年，補貼標準最低為40元/年（見表1）。

表1 2020年政和縣城鄉居民參保繳費檔次補貼標準/元

對于建檔立卡貧困人員、低保戶、特困戶、重度殘疾人，政和縣財政每年為其代繳最低標準的養老保險費（200元/人）。

從政和縣城鄉居民社會養老保險的實施情況分析：一、在繳費問題上，參保對象普遍選擇最低檔次即200元繳費，長繳多得和多繳多得的機制沒有體現；二、在待遇領取上，城鄉居民每月領取的養老保險金大多在150元（其中基礎養老金130元）以下，遠低于政和縣城鄉居民的最低生活保障線，無法真正起到養老作用。由此，導致城鄉居民養老保險政策的吸引力不大，農民的參保意愿不高。

從城鄉居民養老保險參與精準扶貧的工作情況分析：從2018年起，政和縣政府為建檔立卡貧困人口、低保、特困等三類人員代繳最低標準城鄉居民養老保險，確保困難群體應保盡保，助力貧困人口精準脫貧。主要做法：一是建立信息交換機制，做好數據比對核實。一方面，主動與扶貧等部門建立信息交換機制，定期獲取最新信息數據，做好查詢比對核實工作；另一方面，完成部級平臺貧困人員參保狀態變更數據定期更新工作；二是完善相關工作臺賬。建立建檔立卡貧困人員冊、低保和特困人員、符合參保條件貧困人員、16周歲及以上不符合參保條件貧困人員、60周歲及以上貧困人員等名冊，開展信息數據動態管理，并按月及時對名冊中的信息數據進行更新維護；三是強化宣傳動員，營造輿論氛圍。多渠道宣傳城鄉居民社保扶貧政策，采取老百姓聽得懂的方式把扶貧政策講清楚、說明白，調動貧困人員的參保積極性；四是以“清零行動”為抓手，實現“兩個全覆蓋”。認真開展社保扶貧“清零行動”，實現符合城鄉居民基本養老保險參保條件的建檔立卡貧困人口參保以及符合待遇領取條件的建檔立卡貧困老年人口享受養老金待遇“兩個全覆蓋”；五是加強工作調度，強化督促指導。要求各鄉鎮（街道）細化工作措施，制定時間表，建立時間倒逼、任務倒逼、責任倒逼工作機制；縣人社部門采取定期督查、隨機抽查、實地核查等形式，切實加強督促指導，解決實際困難和問題；六是加強請示匯報，爭取代繳政策全面落實落地。主動加強與財政部門協調聯系以及向政府的請示匯報，爭取代繳政策盡快全面落實落地。存在的問題：部分貧困戶對扶貧政策了解不夠；年輕群體認為養老問題離自己還遠，雖有參保能力，但參保意愿較低，持等待觀望的較多；無民事行為能力的五保人員由誰辦理參保手續，到齡后將由誰領取養老金沒有規定，造成這類人員參保困難。

二、工作中存在的問題分析

（一）保障水平不高，導致制度覆蓋范圍不夠廣泛

就目前城鄉居民養老保險制度來看，保障水平還有待提升，即使是按目前最高的檔次標準來繳費，領取的養老金數額與企業職工養老保險相較而言還是要低很多[2]。由于受社會、經濟等條件的影響，城鄉居民參保意識本身就不高，即使是參保也是選擇一些檔次低且繳費年限短的保險形式，而且大多數居民都傾向于40歲之后進行參保，存在著較為明顯的逆向選擇情況。從2014年開始，我國就開始建立了統一的城鄉居民養老保險制度，但目前還有很大一部分的城鄉居民沒有納入這一保障網當中，之所以會如此，關鍵還是因為養老金待遇低，與現行的城鄉居民基礎消費不相符，無法支撐老年后的最基本的生活開銷[3]。

（二）激勵效果不顯著，無法提高城鄉居民參保的積極性和主動性

有效的激勵機制是城鄉居民積極主動地參與到養老保險中的重要措施，國家對于社會保險相關問題的重視程度也在不斷提升，地方各級政府也相應出臺了長繳多得、多繳多得的激勵機制，也會根據當地經濟發展水平建立養老金的正常調整機制。可就目前實際工作情況來看，很多激勵措施不夠顯著[4]。例如：長繳多得機制，國家規定養老保險的最低繳費年限為15年，超過最低繳費年限的，每增加一個繳費年限，基礎養老金每月也會相應增加幾元不等，具體增加的數值會因為個地財政補助不一。可就總體來看，養老金的發放水平對于現在的日常生活消費來說還存在一定的差距，造成城鄉居民參保的積極性和主動性降低。

（三）基金籌集渠道單一，規模小且保值增值難

低成本、穩定收入、風險的長效機制是城鄉社會保障繳費可持續發展的前提。目前城鄉居民養老保險存在統籌層次低即縣級統籌，加上城鄉居民保險覆蓋率低，參保水平普遍較低，基金籌集規模較小。按現行的城鄉居民社會養老保險制度設計，基金按縣級設計，主要投資于債券和銀行，這有助于資產的穩定和安全，但不利于資產的保值。在銀行利率不斷下降、物價上漲等多種因素的影響下，缺乏完整的管理和投資策略，使得投資渠道單一，基金活動的附加值較低，養老保險的回報水平較低，很難繼續下去。

三、解決存在問題的對策

（一）擴大基金覆蓋范圍

建立更加完善的貧困、低保福利待遇政策，嚴格審查辦理貧困、低保入選流程，建立貧困、特困、低保檔案資料，對于事實上的貧困人員參保時，政府應適時提高代繳金額而不僅限于代繳最低檔次保險費，這樣可以避免符合條件的人員因無力繳費而無法享受政策的同時又能相應地提高貧困人員待遇水平[5]。為做好這項工作，政府應該加強宣傳力度并結合相關的報紙、期刊、電視媒體多渠道宣傳，強調參加城鄉養老保險的重要性。政府要設立養老保險專項窗口，用于處理城鄉居民養老保險的疑惑問題，并結合各鄉鎮不同情況，設立專門的養老保險網格員，具體負責宣傳工作以及普及養老保險內容。

（二）多渠道多來源提高基金規模

目前，城鄉保險資金來源以個人為主、集體補助為輔、政府補貼相結合的籌資辦法，基金籌資規模相對單一。各地政府部門首先除了需要加大資金的投入外，可以探討在國有資產實物變現劃撥、國有土地使用權轉讓、福利彩票分配比例上留一部分充實養老保險基金；其次應鼓勵工商、私營企業捐贈等方式做大基金池，同時制定相應的稅收優惠政策；最后應提高城鄉居民養老保險基金統籌層次，由中央或省級進行統籌，建立專業的部門來負責保險基金的安全運營和保值增值工作。

（三）強化基金運營管理，縮小區域差距

一是加強上級統籌，擴大統籌規模，推進養老保險一體化制度規定，全面考察地區差距，提高對中西部地區經濟支持。二是提高個人賬戶的電子可訪問性管理。如果農民工支付基本養老金費用，人口的廣泛流動以及信息技術和互聯網的發展將更加容易。三是建立專門機構，規范管理資金使用情況，專業化管理專業人員。為此，應盡快建立健全管理制度和規范的登記程序，社保機構要自覺接受社會監督。

（四）統籌規劃，加強各養老體系整合

目前，我國養老保險制度中的“五險”基本實行各險種單獨核算，為實現社會保險擴面征繳和管理服務水平的提升，應整合資源實行“五險合一”，不斷提高參保覆蓋率，縮小城鄉之間的差距，保障貧困人口在制度上的公平和共享公共資源[6]。此外，人口老齡化加劇，導致未來保險基金支付壓力加大。鑒于此，政府應將已分配的養老基金統一歸并分配，同時要加強資金的合理分配，加大貧困地區的幫扶力度，縮小貧富差距。