政府購買公共服務現狀探討
——從治理理論的視角

文/姚昱君

自改革開放后，我國公共服務的供需結構發生了翻天覆地的變化。原有的政府包攬一切、行政管制為主導的政府供給模式難以滿足居民日漸增加和復雜化的公共服務需求，為順應公共服務領域的現實需要，公共服務的供給主體擴展到社會領域，政府從社會組織處購買公共服務成為當前公共服務供給的新方式[1]。基于此，文章從治理理論的角度對當前社會組織從政府處承接公共服務的現狀進行研究。

一、政府從社會組織購買公共服務的現狀

隨著經濟社會的迅速發展，公眾的民主意識不斷增強，民主化進程不斷加快，政府盡快轉變職能已成為刻不容緩的事情。黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標是推動國家治理體系和治理能力現代化。結合治理理論的含義，社會上應該存在多個治理主體，主體間地位平等、共同協作，政府并不獨享權力，并偏重社會力量參與治理。一方面，在公共服務領域，社會組織作為社會力量的主要代表在不少方面具有天然的優勢，比如其非正式性和靈活性可以極大地拉近和公眾之間的距離，有效激發公共服務市場的活力等，進而彌補政府在公共服務領域的“政府失靈”問題。另一方面，政府從社會組織處購買公共服務本身既是對社會組織的培養，也是對政社新型關系的推動方式的探索。總的來說，政府購買公共服務具有非常重要的意義[2]。

從20世紀90年代開始，我國開始引用從社會組織購買公共服務這一模式，至今為止，確實取得不少成效。一方面，購買公共服務的力度不斷增加、購買形式變得多樣化、購買公共服務的范圍不斷擴大，涵蓋了包括教育、醫療衛生、教育、環保、應急救災等多個領域。自2012年以來，中央財政項目每年投入兩億資金用于支持社會組織開展社會服務。而且政府相繼頒布了《關于政府購買社會工作服務的指導意見》《政府關于向社會力量購買服務的指導意見》《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》等法規，這些法規的頒布標志著這一領域開始逐步走向法治化道路。另一方面，通過政府向社會組織購買公共服務的方式，可以提升公共財政的利用率和公共服務的質量，促使公共服務事業得到迅速發展。

二、發展中的困境

當前，國家不斷提出要創新社會治理體制、激發社會組織活力等政策目標，可以說，公共服務購買就是落實這些政策目標具體行動安排的重要手段之一。截至目前，政府不斷自上而下地從社會組織購買公共服務的實踐探索，取得了不小成就，在推動公共服務均等化、擴展社會組織發展空間等方面都發揮了積極作用，但也面臨了不小困境。

第一，參與主體權責不清，社會組織缺乏獨立性。在公共服務購買過程中的三主體：政府、社會組織、公眾必須在明確其權責界限的基礎上才能實現良性互動。在政府購買中，政府成為承接服務過程中的提供者和監管者而非提供者，因而其不應干涉社會組織內部的管理。換而言之，社會組織必須具有其自身的獨立性和自主性。然而在實踐中，不少地方政府對自身職能界限認知模糊，不但對基本公共服務、非基本公共服務等缺乏認知，而且依舊對社會組織的業務開展指手畫腳，大到具體項目開展，小到具體策劃細節都要做出明確指示，導致社會組織不得不將更多的精力放在政府部門提出的各項合同外的要求，而非服務本身。還有的地方政府單純將購買社會服務當作應付上級的任務指標，直接通過非競爭性方式選擇合作伙伴。這種困境的產生有缺乏相關的法律法規和規章制度的原因，更深層次的卻是因為政府沒有對自身權責界限有明確的認知，并且還未完全轉換治理邏輯，缺乏足夠的平等合作意識，只是把社會組織當作社會管理的新工具，而非平等的合作伙伴。

第二，購買流程規范性不足。目前關于政府購買服務的相關法律法規并不完善，尤其缺乏公開、透明、競爭性的購買程序，地方政府以公開招標的名義暗箱操作屢見不鮮，或者避開公開招標流程，選擇與自身關系好的社會組織作為承接方。而且很多政府部門在考察適合社會組承接公共服務的資質時，主要考慮的不是專業能力，而是各種政治關系，比如某些地方政府部門在公開招標之前便私下協定好把服務項目交給某個社會組織，造成購買流程規范性不足。

第三，社會組織力量弱小，專業能力不足。政府從社會組織處購買社會服務意味著需要有足夠數量和質量的社會組織參與競爭。但我國社會組織起步較晚，發展時間較短，數量嚴重不足，能夠參與政府購買服務活動的社會組織有限。各地在實施政府購買服務時，遇到的窘境之一便是參與的社會組織數量不足。此外，由于我國的社會組織的發展很大程度上是自上而下式的政府扶持，其行政依賴性強，專業水平先天發育不足，因而其提供專業的公共服務的能力不足，種種問題制約了提供的公共服務的質量。

第四，公眾參與不足。由于我國社會組織的成長路徑側重自上而下的制度性推動，這意味著社會組織和公眾的距離不可避免地更遠，具體表現為在公眾間的公信力薄弱，沒有普遍的認可和了解，因此在組織活動中也難以調動社會資源。尤其近年來社會組織慈善事業方面的丑聞層出不窮，進一步打擊了公眾包括捐贈對象對于社會組織的信任。另外，長期以來，公眾習慣于政府直接供給公共服務，對社會組織了解不深，缺乏信任，再加上公眾作為承接社會公共服務的監管者和獲得者一直以來都處于弱勢地位，既缺乏足夠的獲取相關信息的渠道，也缺乏表達自身服務需求和建議的路徑，參與其中的積極性大大受挫，進而阻礙了購買社會服務項目的開展。

三、產生困境的原因

第一個原因是民主政治基礎不堅實。自改革開放以來，中央政府開始逐步對政治制度進行了改革，但根本問題仍未得到解決，權力過分集中、官本位思想嚴重、政府獨享權力等現象仍十分常見。在公共服務領域，政府仍把持著絕對的權力，社會組織在承接公共服務時深受行政力量的制約，難以獲得自主地位。

第二個原因是公民社會發展不成熟。這總共體現在兩方面：一是社會公眾缺乏公民精神；二是社會組織發育不完善。治理理論不但主張打破政府獨享權力的局面，尤其強調社會力量的參與。而社會力量要想作為重要的治理主體之一參與進治理對話，必須具備足夠的權力空間和相應的公民素質。長期以來，由于受計劃經濟影響，政府習慣于包攬一切，公眾也習慣于一切聽從政府指令，對公共事務缺乏主人翁意識。

第三個原因是法治建設不完善。目前我國在政府向社會組織購買服務方面缺乏完善的法律法規。我國尚未出臺關于政府向社會組織購買公共服務的法律，地方政府在購買公共服務時需要制定地方級的規章制度，因此，缺乏統一的制度支持和共識。正是由于缺乏完善的法律法規，導致目前無論是政府還是社會組織都缺乏統一的、規范化的操作。

四、解決措施

首先，培育協同治理主體，完善協同治理機制。應堅持治理理論的多元主體共治理念，加強政府與社會組織的合作意識，建立完善的合作競爭機制。國家治理體系現代化的推進要求實現主體的多元性和層次性，即在滿足主體多元化的同時，要堅持政府主導社會活動的開展。具體化的操作包括：①大力推動服務型政府建設；②放寬登記管理制度，盡快廢除各種關于社會組織注冊和成立的不合理規定，提高培育、發展社會組織的力度；③加強監督管理，完善第三方監督機制，推動社會監督、專家監督等多元化監督；④健全政府和社會組織雙方的即時績效考核與問題追責機制，并在為社會組織提供公平發展的制度和政策環境的基礎上，將重點放在監管環節。

其次，加強制度規范建設。關鍵是從法律制度上破除社會組織對政府部門的利益依附關系。一方面，應建立健全政府監督機制，加強政府內部監管，及時進行信息公開，對未脫鉤單位采取問責制，對于因利益糾紛阻礙政府部門和社會組織脫鉤的單位要追究其責任；另一方面，要加強社會外部監督，綜合運用各種社會力量通過報紙、互聯網等媒體進行監督。同時，政府要加強制度規范建設，完善法制保障機制，健全溝通協調機制，落實責任負責制，為管辦分離提供強有力的法律保障。此外，要保證公眾有足夠多的正式平臺和渠道參與公共服務領域，對公共服務效果和內容在公眾間進行調研，積極汲取公眾的看法和建議。

最后，社會組織應加強自身建設。雖然目前我國的社會組織發展取得不小進步，但總的來說還是需要進行很多方面的改進。第一，社會組織應規范組織的內部治理，不斷強化組織內部的制度建設，包括制定完善的管理規章、清晰明確的組織章程、完善、合理、科學的業務流程以及分工明確、能夠有效合作的機構劃分，并能根據外部環境、自身發展狀況及時作出相應的調整；第二，應致力于提高人員專業素質，加強對自身人員的管理，完善內部考核和獎懲體系，在此基礎上做好媒體公關，擴大正面的影響力，提高基層群眾對其的認知度；第三，加強社會組織之間的交流與合作，從而減少資金、人員、信息等各方面資源的不足對社會組織活動的限制，并推動互惠規范和關系網絡的建立；第四、堅持相關信息公開透明的原則，加強信息披露建設，及時向外界公布自身業務進展和相關資金的獲得和使用情況，并進一步完善多種形式的監督方式，具體包括上級監督、內部監督、公眾監督、捐贈人監督等。

五、結語

為更好地提高政府從社會組織購買公共服務的質量，以滿足當下社會治理的需求，文章從治理理論的視角對政府購買公共服務現狀探討進行了探討，并提出了一些建議，希望能夠提高政府服務質量，提升政府購買公共服務的有效性，從而構建一個效率更高的社會服務體系。