“一帶一路”視角下中非合作論壇的發展歷程與構想

摘?要：從融入共建“一帶一路”的視角看，中非合作論壇的歷程可劃分為獨立發展階段、理順關系階段和“工筆畫”發展階段三個部分。融入共建“一帶一路”后，論壇助力政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的成效顯著。當前，在百年未有之大變局下，在新冠肺炎疫情及第四次科技革命、產業革命等變量推動形成的新形勢下，論壇助力共建“一帶一路”面臨新要求，需要新構想。

關鍵詞：共建“一帶一路”?中非合作論壇?共商共建共享?“五通”

習近平主席指出，“一帶一路”是我國擴大對外開放的重大舉措和經濟外交的頂層設計，是我國今后相當長時期對外開放和對外合作的管總規劃。2000年成立的中非合作論壇（FOCAC）是我國自主創建的首個面向大洲的多邊合作機制，2018年正式成為中非共建“一帶一路”的主要平臺，其參與共建“一帶一路”的程度和效果已成為評價論壇成效的重要依據。

一、中非合作論壇融入“一帶一路”倡議的三個階段

（一）獨立發展階段（2000年10月-2013年10月）

直至2013年10月“一帶一路”倡議提出前，前五屆中非合作論壇推動中非各領域務實合作不斷深入發展。其相關理念、實踐與“一帶一路”共商共建共享不謀而合，為論壇后期融入共建“一帶一路”創造了條件。

在“共商”層面形成了逐步發展完善的對話機制。論壇不僅建立在領導人峰會、部長會、高官會、非洲駐華使節與中方后續行動委員會秘書處會議四個層級上，中非民間論壇、中非青年領導人論壇、中非媒體合作論壇、中非智庫論壇等專門領域對話平臺也發展成為中非合作論壇對話機制的有機組成部分。

在“共建”層面形成了高效穩定的合作模式和內容。自2003年起，每三年確定一個合作規劃，明確了在政治、經濟、社會、人文等重點領域合作內容，并以此為藍圖推進落實，在下一屆論壇召開前全面評估相關落實進展。

在“共享”層面形成了廣泛的合作成果。政治領域，中非關系實現由新型伙伴關系到新型戰略伙伴關系的跨越;基建領域，非盟中心、阿爾及利亞東西高速公路M標段、利比里亞醫院、厄立特里亞人文社科學院項目等成為中非基建合作的先行試點;貿易領域，大批非洲商品免稅進入中國市場，2009年起中國始終保持非洲第一大貿易伙伴地位，中非經貿合作區成為經貿合作領域新亮點，中國對非貿易對非洲經濟增長貢獻率達20%數據來源：中國經濟時報;投融資領域，中方與非洲開發銀行等非洲主要地區性金融機構合作不斷加強，非洲成為中國對外投資熱土，在非投資中國企業總數超過2000家數據來源：新華網。2009年至2013年，非洲吸收外國直接投資連續下滑，但中國對非直接投資快速增加;人文交流領域，孔子學院、派遣醫療隊、派駐農業專家等“走出去”和中國政府獎學金、人員培訓等“引進來”措施并舉，有效促進中非人民之間的相互理解和認同。

（二）理順關系階段（2013年10月—2018年9月）

一方面，非洲在共建“一帶一路”中的定位逐步明晰。2014年11月，習近平主席在中央財經領導小組第八次會議上指出，歷史上，陸上絲綢之路和海上絲綢之路就是我國同中亞、東南亞、南亞、西亞、東非、歐洲經貿和文化交流的大通道，“一帶一路”倡議是對古絲綢之路的傳承和提升，明確了非洲與“一帶一路”的關系。2015年12月，南非成為第一個與中國簽署“一帶一路”合作文件的非洲國家。2017年5月，習近平主席在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式講話中指出，不論來自亞洲、歐洲，還是非洲、美洲，都是“一帶一路”建設國際合作的伙伴。2018年9月，中非合作論壇北京峰會期間，習近平主席強調，非洲是共建“一帶一路”的歷史和自然延伸，是重要參與方，要把“一帶一路”建設同落實非洲聯盟《2063年議程》、聯合國2030年可持續發展議程以及非洲各國發展戰略相互對接，我們愿同非洲人民共筑更加緊密的中非命運共同體。

另一方面，中非合作論壇與共建“一帶一路”關系逐步明晰。2017年5月，推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室發布《共建“一帶一路”：理念、實踐與中國的貢獻》，其中明確將中非合作論壇確定為共建“一帶一路”框架下的合作機制。2018年《中非合作論壇—北京行動計劃》（2019-2021）中明確，雙方認為非洲是共建“一帶一路”的重要伙伴，決心充分發揮中非合作論壇優勢，支持中非共建“一帶一路”;《關于構建更加緊密的中非命運共同體的北京宣言》中提出，將中非合作論壇作為中非共建“一帶一路”的主要平臺。

（三）“工筆畫”發展階段（2018年9月至今）

該階段與理順關系階段存在短暫交匯，這個交匯點是2018年9月召開的中非合作論壇北京峰會，通過本屆北京峰會，中非合作論壇與共建“一帶一路”關系進一步明確。

此外，2018年8月，推進“一帶一路”建設工作5周年座談會提出共建“一帶一路”要由“大寫意”向“工筆畫”轉變。9月的北京峰會是座談會后召開的第一屆中非合作論壇，其成果也更適應中非合作發展的需要，進一步體現了“工筆畫”發展的要求。

《中非合作論壇—北京行動計劃》（2019-2021）更聚焦“實”字，體現了繼承式發展的特點，包括在前期合作新建或升級一批工業園區基礎上，支持民營企業建設工業園區;在前期落實給予非洲國家免稅、零關稅基礎上，采取有效舉措促進受惠國家享惠便利化;在前期對非人員培訓基礎上實施“頭雁計劃”，為非培訓精英人才;在前期開展“光明行”基礎上繼續派遣并優化援非醫療隊，開展“光明行”、“愛心行”、“微笑行”等巡診活動等。

同時，該《行動計劃》也聚焦“新”字，體現了創新式發展的特點，包括將深化治國理政經驗交流作為政治合作新亮點;將《“一帶一路”融資指導原則》納入中非金融合作指導文件范疇;提出在尊重非洲國家意愿基礎上探討與第三方開展對非能源合作，擴大合作參與方;增加食品安全作為農業領域新的合作內容，將青年與婦女從民間交往中獨立作為新的合作領域;增設中國—非洲經貿博覽會、中國非洲研究院、中非綠色農業發展研究中心、中非開發性金融論壇、魯班工坊等新的對非合作機制機構等。

二、目前，從“五通”領域看，中非合作論壇助力共建“一帶一路”成效顯著

在政策溝通領域，論壇推動越來越多的非方成員參與共商共建共享。2018年中非合作論壇北京峰會期間，28個國家和非盟委員會同中方簽署共建“一帶一路”合作文件數據來源：央視網。截至2021年1月底，46個非洲國家和非盟委員會已同中方簽署“一帶一路”合作文件數據來源：外交部網站和新華社，占論壇非方成員總數的約87%，占“一帶一路”文件簽署方總數的近28%。在此基礎上，吉布提、莫桑比克、埃塞俄比亞等國及非盟、聯合國非洲經濟委員會已同中方簽署共建“一帶一路”合作規劃或行動計劃，實現了更進一步。

在設施聯通領域，沿著點、線、面結合和陸海并進的思路，既有國別項目，也有跨國境、跨地區項目，建設方式采取雙邊、三方和多邊合作多種形式，體現了開放共贏。西非的阿布賈—卡杜納鐵路、東非的埃塞東方工業園、亞吉鐵路、蒙內鐵路、亞的斯亞貝巴—阿達瑪高速公路，中部非洲的剛果（布）國家一號公路，北非的埃及齋月十日城，南部非洲的莫桑比克馬普托大橋等重大項目既是中非合作論壇框架下鐵路、公路、工業化等領域建設的重大成果，也是中非共建“一帶一路”合作成果的體現。

在貿易暢通領域，中非合作論壇框架下相關舉措具有四個特征。一是追求貿易平衡性和可持續性，包括給予非方免稅、零關稅優惠政策，實施對非促進貿易援助項目，幫助非洲國家加強服務貿易能力等。二是以實現互利共贏為目標，鼓勵加強對非傳統優勢產品和中國市場有需求產品的貿易，包括農產品、能源、旅游、礦產等。三是注重方式方法創新，采取在非設立物流中轉中心、幫助非洲提升倉儲能力、建設經貿合作區、鼓勵地方政府和商協會組織企業赴非開展貿易促進等舉措。四是在效果上展現出雙方貿易較強的韌性，盡管2015、2016年在國際經貿逆勢頹勢影響下，中非貿易量有所下滑，但2017年即逆轉頹勢，2019年中非貿易額達2087億美元，是2000年的20倍數據來源：人民日報，成為拉動雙方經濟發展的重要動力。

在資金融通領域，中非合作論壇在政策上高度重視非洲國家債務可持續性問題，堅持既追求項目的經濟社會效益，也注重增強非洲國家的自主可持續發展能力，全力防止非洲國家增加債務負擔;在投融資行業方面，鼓勵投資農業、醫療等傳統合作領域，持續推進“三網一化”建設，鼓勵中國企業投資非洲港口、機場、航空公司、電力設施等，并推進新興領域的投融資合作，設立“中非產能合作基金”，支持產業對接、產能合作;在投資方式上，開展“公私合營”或“建設-經營-轉讓”等多種投資形式，支持在投資中使用本幣結算;在投融資主體上，將亞投行、絲路基金、非開行等納入合作伙伴范疇;在效果方面，中國對非直接投資從無到有、快速增長，存量達1100億美元數據來源：中國投資。

在民心相通領域，中非合作論壇關于政府治理能力、扶貧、援助、教育、培訓、醫療等的一貫舉措也是“一帶一路”“軟聯通”的基本面。但值得注意的是在“一帶一路”倡議提出后，中非合作論壇在民心相通領域的舉措力度進一步加強，以人力資源培訓為例，前五屆論壇計劃培訓非方人員總數為82萬人，而第六、第七屆論壇總數為9萬人，前五屆論壇給予非方獎學金名額為525萬個，而第六、第七屆論壇總數為8萬個，兩項指標均超前5屆論壇之和數據來源：中非合作論壇網站。還要指出的是，“民心相通”的概念仍在不斷拓展，為中非合作論壇完善或創新民心相通相關舉措或機制提供了可能性。

同時，中非合作論壇對“五通”的促進效應也有三重特點：一是這種促進效果是系統的和整體的，“五通”各領域間相互促進，不彼此割裂，例如簽署“一帶一路”合作文件為設施聯通、資金融通等其他領域合作提供政策支撐，推進貿易暢通、建設經貿合作區將有利于緩解所在國和地區的就業問題，促進民心相通等。二是2019年4月習近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出“共商共建共享、開放綠色廉潔、高標準惠民生可持續”的高質量共建“一帶一路”理念。在中非合作論壇進入“一帶一路”“工筆畫”的階段，論壇在“五通”領域的建設成效也反映出高質量共建“一帶一路”的理念。三是中非合作論壇也繼續保有自身的特點，在和平安全領域的合作超越了共建“一帶一路”作為經濟合作平臺的范疇，但這對“五通”也發揮了助推作用。

三、中非合作論壇參與共建“一帶一路”面臨新形勢，需要新構想

新冠肺炎疫情的出現對中非共建“一帶一路”造成一定負面影響。一是政策溝通多以視頻會議方式開展，雖尚未對中非合作論壇框架下相關會議造成影響，但疫前以中非共建“一帶一路”為主題的部分大型商貿會議被迫暫停或延期，政策溝通頻次和效果受到限制。二是促進設施聯通項目的人員、原材料、設備設施等關鍵要素的運輸路徑受阻，人員往來限制舉措、航班熔斷、港口防疫舉措拉長通航時間等拖慢相關項目進度。三是貿易暢通需求過度集中在個別緊俏物資領域，比如醫療設備、糧食等。四是資金融通風險敞口加大，在對非合作中尤為明顯。國際貨幣基金組織和世界銀行等對不發達國家的債務問題表示擔憂，擔心疫情和經濟的沖擊將導致債務違約增加。五是民心相通領域，美國政府、媒體、智庫等借防疫、債務等問題對“一帶一路”及中非關系加大抹黑攻擊力度，為中非民心相通“添堵”。

在此背景下，2020年6月，習近平主席在“一帶一路”國際合作高級別視頻會上指出，要把“一帶一路”打造成合作之路、健康之路、復蘇之路、增長之路，通過高質量共建“一帶一路”，攜手推動構建人類命運共同體。未來一段時間，中非合作論壇建設應以此為指引，包括要加強機制建設，以視頻會形式激活現有政策對話機制，保持政策對話熱度，適時研究設立中非衛生醫療論壇、中非交通運輸論壇、中非數字科技論壇等新機制;要關注重點領域、解決重點問題，在做好防疫前提下推動項目復工復產，落實好在中非合作論壇框架下免除有關非洲國家截至2020年底到期的對華無息貸款債務，繼續向非方提供物資援助、派遣醫療隊、協助非方來華采購抗疫物資等;同時要做好第八屆中非合作論壇籌備工作，突出共筑更加緊密的中非命運共同體、高質量共建“一帶一路”等理念引領，成果設計上要突出第四次科技革命和產業革命等機遇因素，進一步迎合當前中非經濟社會發展面臨的迫切需求等，著力為中非共建“一帶一路”增添動力。

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〔姚郁，中國現代國際關系研究院研究生部〕