灘區移民的權益保障問題研究

摘?要：為了保護灘區居民免于遭受洪水的威脅，國內多次開展了移民遷建工作。灘區移民本是一項惠民工程，是全面建成小康社會的重要手段，但在過往的灘區遷建工作中，卻出現了一些諸如補助資金不到位，住宅地點分配不滿意，地方政府違規操作等問題，致使移民權益受損。為了進一步推進移民遷建工作，促進灘區移民打贏脫貧攻堅戰，亟待完善相關政策，強化政府職能，提高現有補償標準，切實保障移民的各項權益。

關鍵詞：灘區移民?權益保障

一、灘區移民權益受損的現象

（一）對移民搬遷工作重視不夠

移民搬遷涉及政治、經濟、生態等諸多領域，實施過程中要遵從水文規律、保證水河安瀾和灘區群眾生命財產安全。由于認識不足，部分地方政府僅僅將移民遷建作為一般工作來對待，沒有意識到這項工作的復雜性，加上遷建工作量大、面廣等原因，一些官員的工作積極性較低，移民遷建進展緩慢。加之在具體安置工作中職能部門對移民關注的有關政策、法律法規、優惠措施等宣傳不夠深入，居民不能較為全面地認識到遷與不遷的成本收益，對于遷建后的生活較為擔憂，大多拒絕配合遷建工作。

（二）搬遷配套政策不完善

灘區移民遷建工作還未完全形成專門有效的政策體系，以往的工作多是參照諸如生態移民、山區移民等相關移民工作的標準和做法，針對性不夠，面臨著較大的政策瓶頸。

1資金不足。移民搬遷牽涉區域范圍廣，人口多，資金壓力大。以河南省黃河灘區為例，經過測算，濮陽縣和封丘縣堤內、外安置戶分別大概需要19萬元，23萬元。而按照當前國家和省定標準，能夠落實的專項補貼僅53萬元（省級財政直管縣為61萬元，差額由市級財政補助），剩余部分遷建資金需要通過其他方法統籌或由群眾自籌。河南省社會科學院課題組，丁同民，韓鵬，生秀東，王宏源黃河下游灘區移民搬遷問題研究——以河南省黃河灘區為例[J].中州學刊，2014，（12）：80-84這對于經濟貧困的移民戶來說，資金缺口較大，難以實現移民外遷。即使成功遷建，由于補助金中用于建設公共設施的標準較低，移民安置區較難完成宅基地平整、水、電、道路、公廁等基礎設施建設，移民生活條件改善效果不夠理想。

2補助資金來源渠道較為單一。移民遷建工作通常是由國家給予一定的資金補助，地方政府統籌財政支農資金，進行安置建設。但灘區所屬各市、縣政府財政配套投資不足，較難發揮作用。在移民搬遷的區域中，大部分地區經濟發展水平不足，群眾經濟實力薄弱，普遍無法依靠個人經濟力量完成遷建，需要通過借債籌措資金，還有一些群眾沒有任何經濟能力。加上灘區本身的發展條件較差，基本也較難招到商業投資合作遷建工作。此外，還存在土地數量不足的現象。移民遷建需要占用大量的土地，就近遷移可用地數量不足，遷移效果不夠顯著，遷入他地則存在著居民融合，戶籍制度，資源競爭性利用以及土地補償征用等問題，協調難度較大。

（三）多樣化搬遷意愿難以協調

遷建過程中，由于區域差異和年齡差異，灘區群眾搬遷意愿差異較大。如第一批黃河灘區遷建試點工作中，蘭考縣谷營鄉的群眾喜歡帶有獨院的住房，以留足進行農業生產的空間，而封丘縣李莊鎮和濮陽市習城鄉的移民，更加偏好像城里人一樣住樓房。年輕人青睞現代化的生活環境，而年齡較大的群眾普遍存在著安土重遷和故土難移的心理認知，他們的搬遷意愿并不強烈。因此，要協調好不同群眾之間的多樣化意愿有一定難度。

（四）移民后續發展動力不足

部分遷入地因基礎設施不完善，發展政策不足等原因缺乏產業支撐，移民無法實現當地就業。搬遷后，移民距離原有耕地較遠，增加了耕作成本，大多放棄繼續耕種，失去了傳統的農業生活來源。為了維持生計，一些青壯年勞動力選擇外出務工，大多剩下老人婦女和兒童留守，遷入地便成了一座和原灘區一樣的空城。

二、保障灘區移民權益的建議

（一）加強政府工作監管

在中央統一領導下，扶貧移民地區的各級地方政府要把移民權益保障作為中心任務，層層落實責任制。省級政府對移民遷建負總責，負責指導制定遷建政策規劃，為移民遷建工作提供政策、資金保障。市政府做好上下協調工作，承接好上級政府的指令，具體指導下級政府的工作。縣級政府負責移民遷建具體實施工作，協調移民權益。

移民遷建工作中，政府官員的言行直接牽動著移民的權益，要強化政府工作考核體系，發揮群眾的監督職能，響應黨中央的反腐倡廉政策，杜絕遷建工作中違法亂紀的出現;對于政府干部以權謀私，損害移民權益的違法行為要強力懲處;灘區移民搬遷涉及很多大型交通設施，服務設施建設項目，需要投入大量的人力物力財力，負責相關工作的干部要在權錢面前不改“色”，嚴格按制度辦事，嚴禁貪污公款，官商勾結的行為發生;財政保障是實施移民工作的核心，政府人員需要嚴格執行財政補償程序，堅決防止層層截留，侵占補助的現象。

（二）跟進相關配套政策

1資金政策。國家要加大對移民地區的資金支持力度，增加基礎設施和基本公共服務設施建設投入，按照各區域實際情況實行差異化補助政策;各省（區、市）積極調整財政支出結構，統籌地方可支配財力，補充移民遷建資金投入;地方政府可與有關金融機構達成協議，為居民開拓更加寬松，低成本的貸款項目，促進降低融資成本;移民自身發揮主觀能動性，秉承自己的事情自己辦的原則，自籌解決部分遷建資金。

2土地政策。施行城鄉建設用地增減掛鉤政策。可以按照一定比例兌換灘區外的荒地、薄地、山坡地等非耕地，安排遷建村莊建設用地，節約土地資源，也可以通過購買灘外土地做移民住宅用地。在購買過程中，要有足夠的征地補償資金保證提供土地的居民的利益;對于原灘區住宅用地和耕作用地，做好復墾工作，除去用作置換安置區住房用地外，繼續耕種者可給予一定的耕地補助，用作洪水風險的補償。棄耕者可以采取居民內部交易方式，交易給愿意繼續耕種者使用，也可以按一定比例用土地置換資金，由政府出面購買這部分土地，統一對外承包經營，或者退耕還林。

（三）采用多樣化安置方式

根據實際情況，因地制宜，采用多種安置方式解決移民遷建。為保持原有鄉村結構，減少對移民生活的影響，可以采取搬遷之前，政府在灘區之外的地方先行建設行政村落、水電、醫院、學校等配套設施，然后再將灘區移民集體遷入的異地安置模式;在尊重移民“安土重遷”意愿的基礎上，可以不遷移他地，直接在灘區附近未淹沒區域進行就近安置;為促進節省土地資源，可以將移民劃分為不同的較小群體分散安置到其他村落或城鎮，這種安置方式不用給移民建立新的醫院、學校等公共設施，有利于減少國家投入;依托產業集聚區安置移民，解決就業問題;積極幫助有意愿遷居城市的外出務工者在當地落戶，實行分散化安置。

（四）促進后續發展

1跟進安置區基礎設施和公共服務建設。跟進移民安置區水、電、交通、文娛等基礎設施建設，推動自然村通公路建設，加快人口密集區開展鐵路建設，推進河流航運發展;保護重點水源，解決貧困移民地區缺水問題，推進農村飲水安全工程;發展移民村清潔能源，推進水能、太陽能、風能、畜牧糞便等可再生能源開發利用;在安置區開展生活污水及生活垃圾處理、畜禽養殖污染治理等人居環境整治工作，提高貧困移民村綠化覆蓋率，建設路燈等公共設施，改善移民村人居環境條件;建設健身公園，活動中心，圖書館等設施，組織居民集體活動如歌舞比賽等，豐富移民文化娛樂生活。

推進最低生活保障，養老保障，醫療衛生等公共服務體系建設：完善低保對象認定辦法，將符合農村低保條件的移民家庭全部納入農村低保范圍。提高移民地區基本養老保障水平，指導貧困移民地區全面建成落實居民養老保險制度;加強公共衛生機構能力建設，提高醫療及公共衛生服務水平。扶持移民地區發展醫學教育，培養高質量人才。提高貧困移民人口基本醫療保險的個人繳費部分補貼額度，提高政策范圍內住院費用報銷比例。

2跟進原灘區的后續治理工作。有些移民遷建選擇在離河灘不遠的地方就近安置，居民仍面臨著很高的水患風險，為此，要對灘區進行綜合整治工作。利用工程措施是治河之首選。從公元前722年的堆土堤防到現代依據防洪標準修建的標準化堤防，工程治河經歷了漫長的歷史，積累了豐富的經驗，有效保障了灘區群眾的生命財產安全。要進一步加強鞏固工程治理，增加灘區控制性樞紐、御洪設施建設。

同時，結合生物防治技術。研究表明，在100毫米的強降雨下，草皮在30%和80%蓋度時，流失土方分別為503立方米和57立方米，因此，在堤壩、涵閘和控導工程之上，可選用家畜不喜采食的護坡草品種，例如，中華結縷草，龍須草等建成草皮護坡防沖。同時，鼓勵種植牧草，適當放牧，可選擇耐澇品種，采用生長周期不同的牧草混播技術，保證草地的蓋度，增強土壤肥力，不僅有助于固堤防洪，還可增加經濟收入。任繼周，常生華發展草地農業，確保黃河中下游灘區安全[J].中國農業科技導報，2007，（06）：7-12

3幫助解決移民就業。提高移民勞動力素質，建設職業培訓基地，開展職業教育，增加移民勞動技能。創新職業培訓方式，以定崗培訓、定向培訓等形式相結合，提高貧困移民家庭農民工的職業技能。加大職業培訓補貼，開展貧困移民免費職業培訓等專項行動;完善配套圖書館，繼續教育學校等設施，幫助提高移民文化素質。

增加就業機會，加強地區間勞務合作，共享勞務信息，落實轉移就業相關政策;支持企業幫扶移民就業，通過增加補貼，降低貸款利息和優惠稅收等措施，鼓勵優勢企業在移民安置區創業辦廠，吸納移民勞動力;深入挖掘移民潛能，鼓勵自主創業，政府給予一定優惠補貼政策，幫助他們創辦企業，形成規模經營，創造更多就業機會。

4促進移民經濟發展。推動安置區經濟發展：引導灘區移民逐漸擺脫傳統農業的束縛，在基礎條件好、具有特色資源的移民地區發展休閑旅游、傳統文化、美麗宜居小鎮，進行貧困移民人口旅游服務能力培訓，解決就業難題;傳承發展傳統工藝品，打造具有地方特色的代表性商品;鼓勵移民充分利用電子商務平臺，免費為貧困移民戶提供網店設計、推介服務和經營管理培訓，給予相關補助和小額信貸支持;推進移民地區區域合作與對外開放，推動移民區與有關國家級新區、自主創新示范區、自由貿易試驗區、綜合配套改革試驗區建立合作關系，承接好發達地區勞動密集型產業轉移工作。

跟進原灘區產業升級：優化發展種植業。傳統糧食主產地區要積極建設旱澇保收、生態友好的高標準農田，非糧食主產區要因地制宜，調整種植結構，大力發展經濟效益好、市場潛力大的特色林果、花卉等;積極發展養殖業。積極響應退牧還草工程和草原生態保護政策的號召，協調好草畜之間的平衡。發展稻田綜合種養工程，開拓環保養殖方式;實施品牌和產品優勢戰略，培育特色品牌農產品，綠色農產品。

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（呂文文，中共浙江省委黨校）