云桂兩地面向東盟跨境旅游合作區建設的現狀、問題與突破路徑

張莉莉

摘 要：廣西、云南兩省份在面向東盟的跨境旅游合作區建設中取得了一定成就，基礎設施建設、跨境旅游產品開發、合作機制等方面進展順利。但也存在基礎設施滯后、通關便利化程度低、合作機制不深化等現實障礙，同時地緣政治、非傳統安全威脅帶來的挑戰依然存在。基于此，可以借鑒國際經驗，按照云桂兩地與越南、緬甸、老撾邊境毗鄰區域不同的人文、資源稟賦打造生態、商貿、鄉村度假三類國際和平公園跨境旅游合作區，同時不斷拓寬跨境游空間、推進旅游產品創新以及完善常態化合作機制，進而推進云桂兩地面向東盟跨境旅游合作區的轉型升級。

關鍵詞：云桂;東盟;跨境旅游合作區;國際和平公園

2015年11月，國務院出臺了《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（下稱《若干意見》），該意見是新時期我國沿邊地區對外開放的總綱要。該意見明確指出，沿邊地區要依托自身的資源、區域優勢，加速同毗鄰國家邊境地區建立跨境旅游合作區，推進邊境旅游服務的轉型升級。按照當時國家旅游局的解釋，跨境旅游合作區作為邊境地區對外開放的新形式，指的是毗鄰的兩國在各自邊境地區劃定一塊區域開展跨境旅游合作，通過在該區域實施特殊的旅游政策，發展區域內旅游產業的特殊區域。自從國務院提出跨境旅游合作區戰略以來，云南、廣西兩省份作為面向東盟開放的門戶，大力推進與周邊的越南、老撾、緬甸三國邊境區域跨境旅游合作建設，成果斐然。但在制度配套、產品開發、服務質量、通關便利等方面還存在較多的問題，因此亟待思維開放，明確其突破路徑與策略。

一、云桂兩地面向東盟的跨境旅游合作區建設的現狀

（一）云南面向東盟跨境旅游合作區建設現狀

云南是我國重要的旅游資源大省，2016年7月，基于《若干意見》的精神，云南省政府制定了《加速推進云南與東盟開展跨境旅游合作的發展規劃》，明確提出要在“十三五”規劃期間建設5個跨境旅游合作區，包括中國磨憨-老撾磨丁、中國瑞麗-緬甸木姐、中國騰沖-緬甸密支那、中國河口-越南老街、中國老街-越南河江。在規劃出臺后，云南省與周邊三國邊境地區政府之間加強了溝通，得到了三國邊境地區政府的積極響應。截至到2019年底，中國瑞麗-緬甸木姐、中國磨憨-老撾磨丁、中國河口-越南老街三大跨境旅游合作區基本建成。與之相配套的基礎設施、產品開發、合作機制等方面的建設也取得了積極進展。首先，在基礎設施建設上，中老高速公路中國段全面建成，昆曼大道全線貫通，泛亞鐵路中老段開始鋪軌，預計2021年底通車;2018年11月，我國交通運輸部與緬甸鐵路部簽署了《木姐至曼德勒鐵路項目建設協議》，泛亞鐵路瑞麗至木姐段開始提上了建設日程;中越方向的河口旅游集散地原預計2020年7月完工，由于受防控疫情的影響，工期延遲，但其中國門處跨境游服務點和河口北站旅游中心已經建成并投入使用。其次，在旅游產品開發方面，瑞麗市、景洪市、蒙自市等邊境城市均開通了邊境跨境旅游通道，推出了跨境一日游、跨境自駕游、跨境徒步游等旅游產品。截至到2019年底，累計接待游客突破了35萬人次。最后，在合作機制建設方面，中越兩國政府在2017年12月率先簽訂了《中國河口和越南老街旅游合作協定》，對產品開發、線路選擇、游客安全、市場監管等幾個方面做出了明確規定，并建立了中越兩國定期旅游會談機制。2018年4月，云南省政府與緬甸撣邦自治邦政府簽訂了《中緬邊境旅游合作開發協議》，明確了瑞麗-木姐跨境旅游合作區的線路開發、產品開發等具體問題;2018年10月，云南省政府與老撾旅游文化部簽署了《中老跨境旅游合作開發協定書》，確定了雙邊定期會談機制的實施方式與程序。

（二）廣西面向東盟跨境旅游合作區建設現狀

廣西是最早提出建立跨境旅游合作區的省份，在2011年中越東興跨境旅游合作研討會上就正式提出了構建兩東興（中國東興市和越南東興縣）跨境旅游合作示范區的初步構想，就中國東興和越南芒街圍繞界河打造跨境旅游合作區提出了具體建議。2015年11月，廣西自治區政府提出的建設中越德天-板約國際旅游合作區，2016年1月得到了國務院的批復，并于當年建成，是我國第一個跨境旅游合作區。2018年5月，國務院又批復廣西自治區政府提出的中國東興-越南芒街跨境旅游合作區建設規劃，該跨境旅游合作區正在建設之中。廣西提出的跨境旅游合作區建設規劃主要是圍繞中越邊境展開的，依托于兩國陸海相連的口岸優勢，合作區在基礎設施、產品開發等方面取得了積極進展。在基礎設施建設方面，中國東興市至越南東興縣的鐵路項目已于2018年4月開工，預計2021年底建成通車。總投資15億元的中國東盟自駕游東興基地正在建設之中，原預計2020年底建成，但受防控疫情的影響目前尚未完工。在旅游產品開發方面，通過中越兩國有關部門的通力合作，廣西開通了北海市、防城港市至越南下龍灣的海上旅游航線、桂林-東興-越南芒街-下龍灣-越南東興的自駕游通道。在合作機制方面，廣西區政府與越南高平省簽訂了《德天板約跨境旅游合作開發協議》，聯手打造德天板約跨境瀑布游項目;2018年廣西區政府與越南高平、涼山兩省政府簽訂了跨境旅游合作開發協議，擬進一步推進廣西靖西-越南茶嶺、靖西-越南北坡跨境旅游合作區建設。

二、云桂兩地面向東盟跨境旅游合作區建設存在的問題

（一）現實障礙

1.跨境旅游服務設施建設較為滯后。跨境旅游合作離不開完善的基礎設施及旅游服務設施。就我國而言，廣西、云南兩地邊境縣的經濟發展水平本來就不高，部分縣的交通、通訊、供水供電等設施尤為落后，酒店、文化娛樂等服務設施也不夠健全，難以滿足跨境游的需求。而毗鄰的東南亞三國邊境地區同樣存在這方面的問題。如緬甸木姐等地的基礎設施極為落后，與我國瑞麗市的公路相比相當于我國的二級公路水平;電力供應嚴重不足，平均每天停電3小時。老撾磨丁基礎設施更加落后，通訊設施不完善，道路遇到洪汛經常被沖毀，每天晚上定時供電4小時。

2.合作機制還不夠深化。跨境旅游合作區作為兩國毗鄰的邊境地區，是一種特殊的旅游目的地，在政策、管理模式及方式上與一般旅游區域有較大差異，順暢的合作機制是保障跨境旅游合作區得以運轉的基礎。當前云桂兩地與周邊毗鄰三國邊境地區簽署的跨境旅游合作規劃，多是停留在宏觀機制構建方面，多數合作協議規定的宏觀機制、實施原則和方式，對于一些具體問題尚未細化，如投資主體、市場監管、利益分配等問題還不夠明確。因此要建立行之有效、溝通順暢的合作機制還必須要求在中國與越南、緬甸、老撾三國政府之間簽署相關協議，廣西、云南兩地政府負責細則落實。另外，云桂兩地與毗鄰三國邊境地區地方政府部門之間的協調機制也不夠完善，跨境旅游合作依然存在信息不共享、溝通不及時等問題。

3.通關便利化水平比較低。跨境旅游合作區的構建就是要為游客提供一個無障礙的旅游通道，必須要在通關、出入境等方面最大限度降低對游客的限制，提升通關便利化程度，建立簽證互認體系是解決這一問題的關鍵舉措。但是，當前中越、中老、中緬三地邊境通關管控比較嚴格，人員出入境方面還存在繁瑣的通關手續。在團隊游方面，我國與越南、緬甸、老撾三國實施了相互落地簽，但對于自駕出游而言，人員和車輛的出入境手續比較繁瑣，需要在雙邊的海關、交通、邊防等多個部門辦理通行證，而且審核時間較長;在第三方游客入境方面，因為我國與越南、老撾、緬甸并未實現簽證互認體系，游客無論是從中國進入這三國，還是從三國進入中國，均需要重新辦理簽證服務。

4.跨境旅游產品開發水平較低。跨境旅游產品始終是跨境旅游合作區的核心競爭力。然而，云桂兩地與越南、老撾、緬甸三國建成且正在運營的跨境旅游合作區，旅游產品比較單一，同質化較為嚴重，均是以觀光旅游為主導產品，而且線路也不夠豐富，未能結合各自的資源稟賦體現出跨境旅游應有的特色，加上基礎設施建設不夠完善，對游客吸引力不大。跨境游產品一般而言要么是依托現有的特色自然風光，要么是依托于現有的人文景觀。云桂兩地與東盟三國的跨境旅游合作區內，界山、界河等自然風光較有特色，人文景觀歷史淵源深厚，雙邊亟需對這些資源進行整合，確定不同的產品主題進行多樣化的開發。

（二）地緣政治的挑戰

1.領土爭端的影響。跨境旅游作為服務業，其比較容易受到外界環境的影響，特別是政治因素的影響，地緣政治的復雜性給跨境旅游合作區建設帶來了考驗。毗鄰云桂的東南亞三國有被歐美國家殖民的歷史，宗主國對其國內的經濟政治體系具有較大的影響。云桂兩地正積極推進與越南、老撾、緬甸三國邊境地區建設跨境旅游合作區，在歐美國家看來，這是我國向周邊鄰國進行經濟滲透及提升自身影響力的形式，在一定程度上觸動了它們的利益。如果這些國家介入其中，必然會影響我國與東盟毗鄰國的關系。更重要的是，我國與緬甸、越南兩國存在領土糾紛及領海糾紛，政治互信基礎不強，截至到2019年我國通過談判解決了與越南、緬甸兩國20余起領土爭端，但依然有12起未能得到解決。在南海問題上，因為歐美大國的介入，局勢更加復雜，這會影響云桂兩地與越南開展跨境旅游合作的發展進程。

2.輿論及政治風險。我國作為全球第二大經濟體，在不斷擴大對周邊國家投資的同時，也引起了部分東盟國家的疑慮與警惕，“中國威脅論”在越南、緬甸等國還有很大市場。如越南2018年發生的排華事件就是例證。緬甸與云南陸路邊境線較長，紛繁復雜的民族、領土及歷史問題目前依然沒有得到完全解決，在建設云南瑞麗-緬甸木姐跨境經濟合作區時，緬甸國內反對聲音較大，至今也沒有完全停止。另外，緬甸、老撾國內政局不穩，在很大程度上會影響雙邊簽署跨境旅游合作協定相關義務及承諾的履行。

（三）非傳統安全的威脅

隨著跨境旅游合作區建設的推進，就意味著對外交往更加頻繁，但也并不意味著人員及貨物流動沒有限制，此時更應該發揮“國門”的過濾作用，以更好地保障國家安全。如今，傳統安全威脅正在減少，非傳統安全的威脅成為各國更關切的問題，如流行病傳播風險、非法越境活動等非傳統安全威脅對跨境旅游的影響更為直接。當前我國與越南、緬甸、老撾的政治關系總體是穩定的，與這三國的經貿往來也日漸頻繁。在跨境旅游合作區建設中，因為通關便利化的推進會加速人員、貨物、資金的流動，導致販毒、走私、非法移民、流行病等威脅因素會大大增加。而我國與老撾、緬甸、越南等國家正在大力推進的跨境旅游合作區，恰是非傳統安全威脅比較突出的區域，如走私、販毒、非法移民等問題比較突出，為跨境旅游合作區建設和開發帶來了新的挑戰。

三、云桂兩地面向東盟的跨境旅游合作區建設的突破路徑

（一）建設模式：國際和平公園

國際和平公園（International Peace Park，IPP），即相鄰國家劃定一塊相鄰區域，由雙方按照相同的標準共同建立旅游公園或旅游區。例如，德國、瑞士、奧地利三國的康斯坦湖公園、美加邊境的國際和平公園、以色列和約旦邊境的和平島公園、非洲多國邊境狩獵旅游公園等均屬于IPP。國際經驗表明，IPP模式對于提升跨境旅游的合作深度、促進邊境地區和平穩定以及人員往來有重要作用。因此，該模式可以成為云桂兩地與越南、緬甸、老撾三國打造跨境旅游合作區的基本模式。

1.生態型IPP。此種跨境旅游合作區是以生態保護為基本理念，毗鄰國家依托于各自的生態優勢，按照共同確立的生態保護標準，設定合理的旅游線路，建設人與自然和平相處的生態旅游區。如我國的勐臘縣周邊是老撾的原始森林區，磨憨和老撾磨丁區域是瀾湄次區域的水路通道，生態資源豐富，生態環境優越，將中老磨憨-磨丁打造成為生態型的國際和平公園，可以開展跨境水上游、跨境徒步游、科學考察游等項目，進而將其打造成為中國通往東南亞的生態旅游集散中心，通過不斷擴大生態旅游圈，將其建設成為昆曼大道上最具特色的生態旅游節點區域。

2.商貿型IPP。此種模式是要將跨境旅游合作區打造成為集合邊貿、轉口貿易、保稅加工、邊境購物游、跨境物流為一體化的“商貿+旅游”區域。當前，廣西龍邦-越南茶嶺跨境旅游合作區正在向國際商貿物流中心轉型。該項目投資45億元，將園區分為轉口貿易區、保稅加工區、國際貿易區、跨境電商區、旅游服務區等五大區域，規劃面積超過了500平方千米，建成后將成為中國通往東南亞最為便捷的商貿物流服務中心。云南瑞麗-緬甸木姐跨境旅游合作區也正向商貿型IPP轉變，轉口貿易區、綜合保稅區基本建成，邊民貿易也日漸興盛，由此帶來了跨境旅游人數的增加。當然，在轉型升級過程中，跨境旅游合作區原有的跨境文化交流、邊境旅游、購物旅游等功能不能摒棄。

3.鄉村度假型IPP。云南、廣西邊境地區有良好的自然景觀和豐富的氣候條件，具備建立鄉村度假跨境游的基礎。而毗鄰的越南、緬甸、老撾等邊境地區同樣也保持著完好的原生態自然景觀，雙邊具備開展鄉村度假型跨境旅游合作的條件。如云南河口與越南老街毗鄰，在這里有水路、公路和鐵路相連，交通十分便利，成為中國通往越南的重要門戶和口岸，是海上“一帶一路”的節點區域。越南沙巴已成為各國游客極為青睞的原生態鄉村旅游度假勝地，中越邊境的河口-老街跨境旅游合作區可以借鑒沙巴的經驗，依托這兩地獨有的自然風光，開發度假小鎮、莊園游、避暑勝地等產品。當前，云南省與越南老街省正在加緊打造中越河口-老街鄉村度假跨境旅游區，建成后將成為跨境鄉村度假游的示范區，目前該合作區內的鄉村度假旅游已具備一定規模。

（二）推進策略

1.拓寬云桂兩地與毗鄰三國邊境地區橫跨邊境線的旅游空間。IPP是橫跨兩國邊境的旅游區域，云桂兩地政府要與周邊三國邊境地區政府劃定跨境旅游合作區的范圍，建立共管機構和信息共享平臺。首先要明確實際邊境線和合作區邊境線，在明確這兩條界線基礎上，盡量延伸跨境旅游的區域范圍，強化與各自國內特色旅游區域的互動。其次，就圍繞兩條邊境線打造特色旅游產品，突破國家邊界的限制，共同打造一個來往自由的跨境旅游和商貿經濟圈。

2.開發體現雙邊邊境特色的跨境旅游產品。任何跨境旅游合作區建設，其核心競爭力就是跨境旅游產品的創新。云南、廣西兩地政府要分別與周邊三國邊境地區政府加強溝通，就不同跨境旅游合作區建設成為不同類型的IPP進行規劃、論證，強化開發與管理，共同推進旅游產品創新。云桂兩地要依托各自邊境地區不同區域的資源、人文稟賦開發多元化的跨境游線路。云南、廣西兩省份要與越南、緬甸、老撾邊境地區政府共同挖掘跨境區域的自然、文化等資源，明確界山、界河、界湖在跨境旅游的定位，不斷提升這些邊境特色旅游載體的吸引力。同時要按照不同區域的特點及市場需求，制定雙方認可的跨境游管理、服務標準，對旅游基礎設施、接待服務設施進行升級，共同打造多元化、動態化、前瞻化的跨境旅游合作區。

3.建立常態化合作管理機制。跨境旅游不同于一般的國內旅游，其涉及到不同利益主體的參與積極性和實際利益，因此必須要加強頂層制度設計，提升人員往來的便利性，建立邊檢、簽證、通關一體化模式。這就需要中國政府與越南、老撾、緬甸政府就簽證、海關、運營、投資、服務等簽訂一攬子合作計劃，云南、廣西兩地政府與上述三國邊境政府簽署合作機制建設的具體協定，明確合作的實施細則及具體方式，共同建立信息共享、多元開放的跨境旅游合作區管理機制。基于國際通行的經驗，IPP區域應該實現游客免簽，保證貨物、車輛自由往來和通行，貨幣自由兌換，全面實現人員、貨物、貨幣、車輛的“自由化”。因此，云南省要與越南的老街省、萊州省，緬甸的克欽邦、撣邦，老撾的南塔省;廣西要與越南的高平省、諒山省按照“資源互享、信息共享、客源互送、市場共管、設施共建”的原則來建立常規化的合作機制，設立共同的管理機構及服務機構，明確利益分享模式，提升雙邊跨境旅游合作質量。

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