中國體育產業政策有效性探索：理論依據、政策實踐與提升路徑

方春妮

(湖北大學 體育學院， 湖北 武漢 430062)

一、引言

從上世紀90年代中期我國體育產業萌芽起步到2020年四部委(國家發展改革委員會、科技部、工業和信息化部、財政部)聯合印發《關于擴大戰略性新興產業投資 培育壯大新增長點增長極的指導意見》中“體育是戰略性新興產業，是經濟發展新增長點和增長極戰略思想”的明確提出，我國體育產業經歷了從無到有、從弱變強的發展歷程。伴隨這一歷程，我國體育產業政策逐步發展演變，已經形成了一定的政策體系。2014年《國務院關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》(國發[2014]46號)的頒布，更是帶來了經濟新常態下體育產業政策供給的爆發式增長，國家和地方的體育產業政策文件大量密集出臺，引發學界的關注與思考。隨著國家經濟從高速增長轉為中高速增長，結構不斷優化升級，體育產業作為新時期國家重點培育的新興行業，其發展環境和條件發生了較大變化，這對傳統體育產業政策長期推行的粗放型發展方式提出了新的要求，體育產業政策到了適時轉型的最佳時期(1)姜同仁：《新常態下中國體育產業政策調整研究》，《體育科學》2016年第4期。。針對新時期我國體育產業發展與政策實踐，要進一步發揮體育產業政策的市場導向和促進競爭等功能，就必須緊緊圍繞體育產業政策的有效性開展研究。體育產業政策有效性的理論依據是什么？什么樣的體育產業政策是有效的？如何讓體育產業政策更加有效？這些問題的相關研究對當下我國體育產業政策的發展轉型和我國體育產業高質量發展都具有重要的現實意義。

已有體育產業政策的相關研究成果主要集中在政策演變、政策評價、政策工具、域外經驗等方面。在政策演變上，學者們主要是總結分析了我國體育產業政策變遷的歷史進程、動力機制和邏輯走向，比較全面詳細地呈現了我國體育產業政策體系形成與發展的基本情況(2)燕飛：《我國體育產業政策變遷的動力機制與智庫參與》，《體育與科學》2016年第2期；徐成立、張寶雷等：《我國體育產業政策變遷：進程、邏輯及演變趨勢》，《武漢體育學院學報》2020年第3期。；在政策評價上，學者們有的通過構建模型對我國體育產業政策側重點進行評價(3)劉春華、李克敏：《基于混合多目標決策的我國體育產業政策評價》，《北京體育大學學報》2018年第7期；王兆紅、鐘華梅等：《我國體育產業政策目標制定的影響因素研究》，《體育與科學》2019年第4期。，有的定性探討了體育產業政策制定和執行過程中存在的問題，認為體育產業政策目標存在模糊化、政策執行主體互相推諉、政策工具可操作性較差等問題(4)王家宏、蔡朋龍等：《我國體育產業政策實施執行的分析研究》，《武漢體育學院學報》2019年第9期。，同時需從法律視角提高體育產業政策執行能力，強化政策評估機制(5)陳曉峰：《我國現今體育產業政策分析：存在問題與發展趨勢》，《北京體育大學學報》2017年第5期。，這些研究對我國體育產業政策發展過程中存在的矛盾和問題進行了較為深入的剖析。在政策工具選擇上，針對存在的問題，學者們認為體育產業政策應以內核系統整體躍升、內核系統內部結構均衡發展、政策工具科學選擇和政策主體進一步明確為重點(6)馮國有、賈尚暉：《中國財政政策支持體育產業發展的承諾、行動、效應》，《體育科學》2018年第9期。，具體的財政支持是重要的政策工具，尤其是強調體育產業發展引導資金政策對地方體育產業發展的作用(7)張劍威、湯衛東：《軟法視域下我國體育產業政策研究》，《武漢體育學院學報》2017年第6期。，但認為稅收優惠政策工具類型和性能使用不足，工具的體育產業屬性及其具體類別差異欠缺(8)葉金育：《體育產業發展中的財稅政策工具：選擇、組合與應用》，《體育科學》2016年第6期。；在域外經驗上，主要是從財稅政策、反壟斷政策等方面歸納了美國體育產業政策的經驗，認為美國體育財稅政策更加側重產業效應，突出財稅的受益原則和針對性，反壟斷豁免政策保證了體育產業組織的內部穩定性(9)余守文、王經緯：《中、美兩國體育產業財稅政策比較研究》，《體育科學》2017年第10期；任波、黃海燕等：《美國體育產業反壟斷豁免政策內涵及啟示》，《體育文化導刊》2018年第10期。。

綜上所述，相關研究為體育產業政策更好地服務于體育產業發展提供了較為多樣化的研究視角與路徑措施，主要回答了體育產業政策“好不好”、“哪里不好”、“如何更好”等問題，但也存在兩點主要不足：一是產業政策“好不好”方面，任何一個產業政策都不是萬能的，其作用能否發揮、發揮的效果如何，都因時、因地、因境而有較大差異(10)侯方宇、楊瑞龍：《產業政策有效性研究評述》，《經濟學動態》2019年第10期。，體育產業政策有效性的發揮依賴特定情況和條件，但現有文獻對這一特定情況和條件的討論與分析不足；二是產業政策“如何更好”方面，現有文獻提出的路徑措施更多的是基于宏觀經濟發展或是“主觀”上的思辨，缺乏數據支撐及對體育產業發展現實的深入分析。基于此，本文通過建立體育產業政策有效性的理論分析框架，對我國體育產業政策的有效性進行深入具體的實踐分析，并從多維角度對提升其有效性提出路徑建議。

二、體育產業政策有效性的理論依據及其分析框架

產業政策是對產業發展有重大影響的一系列制度和安排的總和，其有效性研究一直備受關注(11)戴小勇、成力為：《產業政策如何更有效：中國制造業生產率與加成率的證據》，《世界經濟》2019年第3期。。侯方宇等從經濟發展與政府作用視角認為產業政策的有效性受到國內、國際環境以及諸多因素的影響，具體包括國內的歷史、文化、初始條件和政商關系，國際的全球化和金融危機，以及思想觀念、經濟學理論等方面，認為提高產業政策有效性的原則有四個方面：因地制宜、設置績效標準、降低政府失靈和優化產業政策內容(12)侯方宇、楊瑞龍：《產業政策有效性研究評述》。；鄧仲良等認為產業政策所具備的干預性、制度性雙重屬性在不同時空、產業與政府維度上具有不同的有效條件(13)鄧仲良、張可云：《產業政策有效性分析框架與中國實踐》，《中國流通經濟》2017年第10期。。可見，由于受多種因素和不同條件影響，產業政策有效性要根據具體情況逐層進行分析。為了更加清晰地對我國體育產業政策的有效性進行深入探討，并能針對體育產業發展實踐精準施策，本文借鑒相關學者關于產業政策有效性的研究思路，從時間、空間、產業實踐、政策執行等層面闡述體育產業政策有效性的理論依據，構建分析框架如下。

(一)時間層面：不同發展階段應匹配差異化的體育產業政策

體育產業發展遵循產業生命周期規律，會經歷初創階段、成長階段、成熟階段和衰退階段(14)陳林祥：《體育市場營銷》，北京：人民體育出版社，2013年，第1-2頁。。由于產業政策的目標主要是要素資源市場，不同發展階段的體育產業對技術、勞動力、資本等要素資源需求存在較大差異，因此，體育產業政策目標及政策重點內容在不同階段有所不同，見圖1。

針對各階段創新活動特征及產業主體需求，政府政策手段取向應從直接財政支持轉向間接財政支持，進而轉向產業規制及組織協調(15)費鐘琳、魏巍：《扶持戰略性新興產業的政府政策——基于產業生命周期的考量》，《科技進步與對策》2013年第3期。。初創期的體育市場不確定性強，市場需求不足，較高的產品(服務)成本與較小的市場需求使得體育企業面臨較大的投資風險，所以體育企業數量較少，在此階段，政府需要用直接的財政金融手段，通過增加事前的財政引導資金、研發投入、人才培養等措施來鼓勵體育企業創新創業，吸引社會資本進入體育產業領域。成長期的體育市場規模和需求顯著提高，體育企業數量快速增加，體育企業對產業發展環境、產業鏈整合與配套等要求越來越高，這一階段，政府應采用間接的財政金融手段，通過建立事后的財政獎勵和稅收優惠、引導社會資本、建立體育產業聚集區、公共服務和技術創新平臺、跨界融合、試點示范機制等措施來促進體育產業發展。成熟期的體育產業規模和市場需求保持在高位，體育產業發展動力主要來自持續不斷的技術創新和服務模式創新，大中型體育企業通過構建專利壁壘、聯盟標準等來獲得競爭優勢地位，而弱勢企業面臨退出困境，這一階段，政府應以規范市場環境為重點，通過加強監管、制定標準體系、健全競爭機制等措施來推動體育產業可持續健康發展。衰退期的體育產業發展目標是通過產業結構優化調整來實現產業的再發展，這一階段，政府應在推動體育產品和服務轉型升級等方面給予獎勵和引導資金，通過資源整合、企業重組等推進體育產業調整轉型，實現新的發展。

(二)空間層面：不同區域應匹配差異化的體育產業政策

一直以來，在區位優勢和政策支持的作用下，中國經濟重心逐步向東部沿海地區轉移，導致了地區經濟發展的逐漸分化(16)戴一鑫、李杏：《政策偏向、產業集聚與區域均衡增長》，《山西財經大學學報》2021年第4期。，經濟增長和發展模式呈現不同態勢，區域異質性現象明顯。產業區域異質性是指不同區域形態中產業組成內容、優勢特點等方面存在的差異，這種差異客觀存在。我國體育產業發展時間較短，區域發展明顯不平衡，東部沿海地區和主要經濟帶體育產業發展規模較大，效益較好，而中西部地區體育產業規模相對較小，發展動能不足。要實現不同區域體育產業高質量發展，不僅僅追求產業高產出和持續產出增長，更要關注區域中實現不同產出內容，并提升不同區域、不同內容的質量發展、創新發展與結構轉型(17)張瑞林、李凌等：《區域異質性視角下體育產業高質量發展的動力研究》，《武漢體育學院學報》2021年第2期。。基于此，不同區域在自身基礎上的體育產業高質量發展應匹配不同的體育產業政策。

對于新興產業發展理念來說，不同區域應更多關注如何通過產業布局來建立適合本地區發展的合理產業結構，以緩解區域異質性帶來的矛盾。產業布局的目標是通過布局政策實現產業發展和優化區域產業結構，所以體育產業政策的空間布局功能可以引導要素資源有效流動，實現區域要素資源稟賦與體育產業發展相匹配，也就是說體育產業布局政策應強調區域的競爭優勢，在政策導向上應引導和強化區域布局自身具有競爭優勢的體育行業，來建立本地區合理的體育產業結構。

(三)產業實踐層面：不同行業應匹配差異化的體育產業政策

產業政策有效性的發揮受不同行業對要素資源配置結構差異和擴大再生產依賴的主要條件差異的影響。已有研究表明制造業傾向于選擇市場規模較大、城市化經濟特征明顯、專業化程度較高的區域；各類產業在交通成本較高時，傾向于選擇靠近消費市場，而在交通成本較低時，傾向于選擇資本、勞動力等生產資源要素價格較低的區域(18)年猛、王垚等：《中國制造業企業區位選擇研究——集聚經濟、市場導向與政策影響》，《北京社會科學》2015年第1期；鄧仲良、張可云：《產業政策有效性分析框架與中國實踐》。。擴大再生產需要增加投資，投資的目的是為了消費，投資要依靠消費去實現收益，不同行業對投資、消費等最終需求的依賴程度有較大差異，服務業主要面向終端消費者，消費是其發展的主要動力，建筑業和制造業一般作為最終產品的中間產品，投資是其擴大再生產的主要條件(19)劉瑞翔、安同良：《中國經濟增長的動力來源與轉換展望——基于最終需求角度的分析》，《經濟研究》2011年第7期。。

從供給側來看，體育制造業發展會先后經歷依賴勞動力、資本和技術的過程，在產業集聚過程中會優先選擇與之匹配的勞動力市場、資本市場和創新區域，而體育服務業對勞動力和資本市場有所偏好。從需求側來看，作為第二產業的體育建筑業和體育制造業是體育最終產品(服務)的中間產品，并不直接面向終端消費者，這些行業規模的擴大再生產需要大量資本投入，投資政策對這些行業的快速發展具有重要作用，而作為第三產業的體育服務業直接面向終端消費者提供服務，體育服務規模的擴大可依賴于居民消費和政府消費的提高。因此，體育產業政策應針對不同體育行業特點來細化人才培養(勞動力)、投資及消費等政策內容。

(四)政策執行層面：體育產業政策制定與執行主體之間的博弈行為

執行偏差即“有令難行”是影響中國體育產業政策有效性的重要問題(20)王家宏、蔡朋龍等：《我國體育產業政策實施執行的分析研究》。。Matland從政策本質特征出發，構建了模糊沖突模型來分析產業政策執行問題，該模型成為政策執行研究中最廣泛使用的理論框架。政策模糊性包括政策目標和政策手段的模糊性，政策沖突性是指政策制定與執行主體之間存在目標、手段等的不一致；依據模糊性和沖突性兩個維度，政策執行過程被分為4類，見圖2(21)吳少微、楊忠：《中國情境下的政策執行問題研究》，《管理世界》2017年第2期。。圖2可以理解為體育產業政策目標(手段)在不同模糊程度，政策制定與實施主體的目標(手段)在不同沖突程度下的博弈結果，體育產業政策有效性的發揮要根據政策模糊沖突程度產生的不同博弈結果來區別對待并選擇適宜手段。

(圖2) 體育產業政策執行過程的模糊沖突模型

當體育產業政策目標模糊性較低時，政策制定與實施主體的目標越一致的情況下，體育產業政策得以有效執行的決定性條件是體育產業資源要素的多寡。在此情況下，獲得多少體育產業資源，就會實現多大程度上的目標，這是一種理想狀態，在現實中較為少見。如果政策制定與實施主體目標不一致，體育產業政策得以有效執行的決定性條件是政策制定者是否有足夠的權力來推行這一政策，即自上而下的強制性機制是否足夠充分。

當體育產業政策目標模糊性較高時，政策制定與實施主體的目標較為一致的情況下，體育產業政策得以有效執行的決定性條件是政策執行主體獲得的體育產業資源要素多寡和進入程度的深淺。如果政策制定與實施主體目標不一致，被執行的政策并不符合政策執行主體利益，此時，政策執行主體便會采取“上有政策、下有對策”的方式進行博弈，同時考慮到政策目標的模糊性，即使面臨上級政府的追責，政策執行主體(地方政府)也可將政策目標模糊作為借口，并選擇有利于自身的政策解釋，進而現實表現為產業政策有效性大打折扣。

三、中國體育產業政策有效性的實踐分析

(一)時間層面：我國體育產業處于初創期，產業政策偏重于直接財政支持

為科學判斷我國體育產業所處的發展階段，本文采用學界判斷產業生命周期的方法——龔伯茲曲線法來對其生命周期進行量化判斷(22)蔣園園、楊秀云：《我國文化創意產業政策與產業生命周期演化的匹配性研究——基于內容分析的方法》，《當代經濟科學》2018年第1期。，該模型表示為：

yt=kabt(k>0)

(1)

式(1)中，yt表示第t期的體育產業增加值，t表示時間變量，k、a、b表示參數。對式(1)兩邊同時取對數，則有：

lnyt=lnk+btlna

(2)

依據產業生命周期理論和龔伯茲曲線模型，如果lna>0，且b>1，產業處于初創期；如果lna>0，且01，產業處于成熟期；如果lna<0，且0

為確定式(2)中各參數的數值，可將yt按照時間序列分成三等份(如果不能平分，則刪除最遠時間序列的一、二項數據)，每組觀察值有n個，分別對每組觀察值進行求和，相關參數的計算公式可以表示為：

(3)

(4)

依據式(3)-(4)，本文利用2006-2018年體育產業及其各行業增加值，估計了體育產業及其各行業的模型參數值，對其所處的產業生命周期階段進行了判斷(見表1)。

(表1) 我國體育產業及其子行業所處的產業生命周期階段

表1顯示我國體育產業發展整體處于初創期，體育制造業處于成長期，體育服務業處于初創期。依據前文分析，初創期的體育產業政策目標是吸引各類企業組織進入體育產業領域，產業政策重點應是直接的財政支持和人才培養。通過梳理文獻資料發現，我國體育產業政策手段主要是發揮財政的引導和支持作用。2014年國務院出臺的《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》就明確指出要設立政府引導與社會投資相結合的體育產業投資基金，鼓勵有條件的地方設立體育產業發展專項資金。截至2019年，全國共有18個省(市、區)設立了體育產業財政專項引導資金(見表2)。從表2可知，我國大部分地區都實行了以財政直接補貼為手段的體育產業發展政策，這一政策有力地促進了體育企業數量的增加和市場規模的擴大。

但與此同時也應看到：(1)中西部地區體育產業發展基本處于初創期或成長期，需要財政資金有效引導，但推行這一政策的地區還不夠多，有的地區體育產業發展尚處于初創期，但并未推行體育產業專項引導資金政策。(2)初創期的人才培養對體育產業發展具有方向性的引導作用，無論是國務院2014年發布的46號文件還是2019年發布的43號文件(體育產業高質量發展)，均提到了要加強體育產業人才培養政策，但地方政府在設立專項資金時也只有江蘇、上海等少數發達地區將其納入考慮范圍。(3)我國體育制造業發展處于成長期，這一階段政策的重點應是采用間接的財政支持手段，通過扶持體育制造業集聚區、建設體育制造創新平臺、推動體育制造業與服務業融合互動，延伸產業鏈等措施來推動體育制造業的規模再擴大。現有政策主要通過建設體育制造業集聚園區來推動體育制造業發展，實踐證明這一舉措也較為有效，2017年國家體育產業示范基地聚集體育及相關高新技術企業達到307家，創新類市場主體呈現良好發展態勢(23)李穎川主編：《國家體育產業基地發展報告(2017—2018)》，北京：社會科學文獻出版社，2019年，第4-5頁。。然而影響體育制造業可持續發展，尤其是提高競爭力的技術研發和科技成果轉化支持政策卻不足，即使是福建、江蘇、浙江、山東等體育制造業大省，專項引導資金政策大多采用事前的財政直接補貼或是基于產業績效的后期獎勵，并沒有針對體育制造業特點及產業成長周期有針對性地扶持技術研發和科技成果轉化等領域。

(表2) 全國各地區體育產業財政專項引導資金設立情況

(二)空間層面：我國體育產業區域發展不平衡，產業布局政策差異性與特色化不明顯

地區體育產業布局應突出區域具有競爭優勢的行業，在政策支持上突出重點。分析區域體育產業競爭優勢需要了解各地區體育產業及其子行業發展狀況，但我國體育產業統計基礎較為薄弱，區域體育產業數據很難獲得，而魏和清團隊參與了全國體育產業單位名錄庫的核查與分析工作，獲得了2016年體育產業及其子行業的從業人員數，該團隊依據從業人員數計算了31個省(市、區)的體育產業及其子行業區位商，區位商反映了某一地區行業的專業化程度，一般認為，區位商越高，該地區越具有競爭優勢(24)魏和清、冒小棟等：《我國體育產業的空間分布及區位布局對策研究》，《北京體育大學學報》2019年第9期。。本文利用魏和清團隊的研究數據對全國體育產業及其子行業的比較優勢進行了歸類(見表3)。

(表3) 三大體育行業具有比較優勢的區域

從表3可以看出，不同區域的體育產業競爭優勢差異明顯。區域體育制造業競爭優勢差異顯著，區位商大于平均值的省份還未達到1/3，體育制造業競爭優勢較強的地區主要分布在東部沿海地區(福建、江蘇、廣東、浙江等)和中部地區(安徽、江西、湖北等)，西部地區體育制造業競爭優勢并不顯著。體育服務業競爭優勢差異也較大，不過相對體育用品制造業要更加均衡，東、中、西部地區均有分布，主要集中在長三角、珠三角、東北、中部、川桂等地。但從體育產業結構布局政策來看，多數區域未能突出本地優勢，政策重點不突出。一方面，表2反映大部分地區的體育產業財政引導資金大都支持了體育制造業和體育服務業，只有少數東部地區如北京、上海、福建、江蘇、浙江、海南等地針對本區域優勢行業進行了專項扶持；另一方面，本文梳理了全國31個省(市、區)出臺的體育產業發展政策，對政策重點扶持的行業進行了整理(表4)，表4反映只有少數東部和西部地區政策重點較為突出，只偏重于體育服務業，而大部分區域將體育制造業和體育服務業都納入本地區重點發展產業，沒有凸顯不同區域的產業結構差異與特色，產業政策的有效性因而會受到較大影響。

(表4) 全國31省(市、區)體育產業政策重點扶持行業

(三)產業實踐層面：體育制造業支持政策不足，體育服務業消費政策重點有偏差

1.供給側角度

從供給側角度來看，主流經濟增長理論索羅-斯旺模型認為資本的積累、勞動力的增加及全要素生產率的提高是產業發展的動力源泉。本節從資本、勞動力和技術創新(反映全要素生產率)等層面來分析體育制造業和體育服務業發展及政策實施情況。

鑒于數據的可獲得性較低，本文以體育用品制造業為例來說明體育制造業情況。勞動力和資本要素對成長期的體育用品制造業發展具有重要作用，表5反映了體育用品制造業的固定資產和勞動力變化情況。2012—2019年，我國體育用品制造業固定資產年均增長12.02%，高于全部制造業平均水平，但低于所屬大類文教體育用品制造業；從業人員數年均增長-0.71%，低于全部制造業和文教體育用品制造業平均水平。總體來看，體育用品制造業固定資產保持較快增長，但還有進一步提速空間，勞動力狀況也不容樂觀，可見現有體育產業政策在加大體育制造業投資和培養體育制造業專業化人才等方面的政策還相對不足。

此外，考慮到體育用品制造業未來將進入成熟期，技術創新對體育制造業的可持續發展影響較大，本文用體育專利水平來表征技術創新能力。發明專利是三種專利(發明、外觀設立、實用新型)中最具創造性的專利，也最能反映技術創新水平。邱洪華的研究表明我國體育發明專利占比不足三成(25)邱洪華：《專利地圖視角下中國體育技術創新實證研究》，《武漢體育學院學報》2014年第2期。，本文通過知網檢索2018年的體育技術專利，也發現發明專利僅占24%，而前文分析可知多個地區對體育制造業的扶持政策依然基于產業發展績效或直接財政補貼，對影響制造業發展的關鍵技術創新和科技成果轉化的政策支持較少。

(表5) 2012—2019年三類制造業固定資產和勞動力情況

再來看體育服務業，我國體育服務業處于初創期，且服務業技術進步率相對低于制造業(26)李鋼：《服務業能成為中國經濟的動力產業嗎》，《中國工業經濟》2013年第4期。，勞動力對此階段的體育服務業發展具有重要作用。國家體育總局公布的體育產業統計數據顯示，2018年體育服務從業人員數為120.1萬人，自2006開始年均增長6.2%，高于全部第三產業年均增長率的3.3%；體育服務業從業人員數占全部第三產業比重由2006年的0.24%提高至2018年的0.33%。由此可見，相比于體育制造業，各地對體育服務業的政策支持更加有效，使得體育服務業人員數快速增加，有力地推動了體育服務業規模的擴大。品途智庫發布的《2018年中國體育產業投資數據報告》顯示，2018年上半年，93起體育行業投資事件共獲得87.52億人民幣的投資金額，投資金額同比增長106.68%，而其中大部分金額投向了體育培訓、體育娛樂、體育傳媒等體育服務行業，這與體育產業政策對體育服務業的導向和支持有關，從側面也反映了體育制造業政策導向與支持力度的不足。

2.需求側角度

投資、消費和出口是影響經濟發展的“三駕馬車”。一直以來國家和地方的體育產業政策內容偏重于推進體育消費，即通過消費的功能作用來拉動體育產業的發展。相關研究表明體育場館管理、體育健身休閑娛樂、體育競賽表演等體育服務業發展的動能均來自于居民尤其是城鎮居民的消費，而農村居民消費、投資與出口對體育服務業發展的貢獻率則很低(27)潘磊、陳林祥等：《需求側視角下我國體育事業發展的動力研究——基于投入產出數據的實證分析》，《中國體育科技》2019年第2期。。雖然體育制造業沒有直接數據可以測算投資、消費與出口對它的貢獻率，但與之相關的文教體育用品制造業和紡織服裝制造業的數據可以從側面反映情況。本文利用國家統計局公布的投入產出表，測算了“三駕馬車”對這兩類行業發展的貢獻率(見表6)，表6反映消費和出口是文教體育用品制造業和紡織服裝制造業增長的主要動力，而且在最近一個階段2012—2017年，兩類行業的主要動力均來自消費，而投資對兩類產業發展的拉動作用較低。

(表6) “三駕馬車”對兩大類行業發展的貢獻率

基于上述分析可以得知，消費對體育產業發展的貢獻率較高，我國體育產業發展的主要動力來自消費。那么，為什么在消費對體育產業發展貢獻率一直較高的情況下，2014年至今國家出臺的體育產業政策仍強調要擴大體育消費呢？筆者梳理相關政策文件后發現，中央政府主要基于宏觀經濟發展需要，將體育消費作為擴大內需、推動國民經濟發展的重要手段，也就是說體育消費被視為宏觀經濟管理的“一種工具手段”。此時政策的手段主要通過擴大體育消費供給、推行體育消費試點、發放體育消費券等財政、經濟手段來刺激體育消費，這些手段確實對體育消費有促進作用，尤其是短期效果較好，但眾多研究表明缺少足夠的收入是制約體育消費的主要原因(28)鮑明曉：《貫徹〈體育強國建設綱要〉，辦好人民滿意的體育事業》，《體育科學》2019年第9期。，決定體育消費的長期主要因素是居民收入與消費水平。雖然居民體育消費增速較快，但絕對量仍較低，國家統計局公布的數據顯示，2018年全國人均教育文化體育娛樂消費為2225.7元，僅占當年居民總消費的11.2%，遠低于居民食品、居住和交通通信消費。

由此可見，我國促進消費的相關體育產業政策的制定與實施并不是因為消費對體育產業發展的貢獻率不高，而是一直以來體育消費絕對額及其占居民總消費比重較低。因此，體育產業政策目標不應過分強調體育消費的功能作用，消費政策手段不宜采用直接的經濟、財政等刺激手段，而是應在既有收入水平條件下，著重考慮如何擴大有效體育消費，如切實改善體育消費環境，提高居民體育消費意識等方面。

總之，投資和消費都是擴大內需、推動經濟發展的手段，中共十八屆五中全會也指出要發揮投資對經濟增長的關鍵性作用，這表明產業發展并非不需要投資，投資同樣不可或缺。事實上，我國制造業普遍存在投資過度和投資不足共存現象(29)謝佩洪、汪春霞：《管理層權力、企業生命周期與投資效率——基于中國制造業上市公司的經驗研究》，《南開管理評論》2017年第1期。，體育用品制造業在低端制造領域投資過度，而在高端智能制造、引領個性需求制造方面投資不足(30)張燕中、李江等：《“中國制造2025”背景下體育用品制造業供給側結構性改革思考》，《體育與科學》2017年第3期。。結合前文分析，我國體育制造業投資規模還不大，未來擴大體育制造業投資尤其是有效投資非常必要，但現有體育產業政策對體育服務業消費關注“有余”，而對體育制造業投資關注“鮮少”。一個事實是我國體育服務消費中體育用品等實物型消費比例較高，而體育用品消費則依賴于體育制造業尤其是高端體育制造業的發展，這樣才能滿足人民群眾日益增長的多樣化的新型消費需求。因此，在產業實踐層面上，體育產業政策不僅要深入關注體育服務業消費重點，還要積極引導社會資本投資體育制造業領域。

(四)政策執行層面：政策模糊性和沖突性較高，體育產業政策執行效果欠佳

我國體育產業政策在實際執行過程中通常會大打折扣，效果不盡人意，一些地區發布的體育產業政策數量和內容遠遠滯后于國家體育產業政策措施的需要，且相關政策內容過于宏觀，缺乏詳細的制度規劃和可操作性方案(31)王家宏、蔡朋龍等：《我國體育產業政策實施執行的分析研究》。。造成這一現象的主要原因是我國體育產業政策的目標和手段具有較高模糊性，且制定方與執行方具有利益沖突。

一是體育產業政策的目標和手段模糊性較高。明確的目標是推行具體產業政策的重要方向指引，但多數地區并沒有給出明確的發展目標，如很多地區在體育產業政策目標任務中往往以“著力提升體育服務業比重”、“深入挖掘體育消費潛力”、“扶持一批中小型有潛力的企業”、“培育一批體育健身休閑項目”等模糊的措辭予以表述。不同時期的體育產業規模、體育制造業研發投入、特色體育服務業發展速度、體育消費規模等均未量化，就算有一些量化指標，但給政策執行方的實踐帶來較大的操作難度；與此同時，產業政策雖然提及應充分利用稅收優惠、土地、融資等政策工具來促進體育產業發展，但并沒有給出具體操作細則，實踐中仍然存在稅收優惠的范圍和條件不明確、可以利用的土地類型不清晰、企業“貸款難”無法化解等問題。總之，目標和手段的模糊性使得體育產業政策無法真正有效落地。

二是體育產業政策制定方與執行方利益存在一定沖突。以中央政府與省級層面為例，中央政府制定的體育產業政策更多地是從國家宏觀經濟層面考慮，努力培育體育產業成為國民經濟發展的支柱性行業，而地方政府在執行和操作的過程中會呈現諸多復雜情況。一方面，績效評價機制使得政策執行者考慮更多地是如何利用這一政策帶來較大的社會關注、短期收益和政績畫像(32)王家宏、蔡朋龍等：《我國體育產業政策實施執行的分析研究》。，典型反映在近些年一些地方政府熱衷舉辦體育賽事并將賽事與政績掛鉤，盲目追求舉辦場次、數量、規模的擴大(33)邢金明、劉波等：《馬拉松“熱”背后的冷思考》，《體育學刊》2017年第2期。；另一方面，地區制定的體育產業發展規劃、產業布局等政策缺乏對本地區社會發展階段、體育產業基礎、產業專業人才等產業發展瓶頸的冷靜思考，抑或是制定方認知能力水平有限，使得政策導向、工具使用等極易偏離地方體育產業市場發展的實際需求(34)邢尊明、周良君：《我國地方體育產業引導資金政策實踐、配置風險及效率改進——基于8個省、自治區、直轄市的實證調查及分析》，《體育科學》2015年第4期。，同時對短期經濟效益的重視會使地方政府在體育產業發展目標制定、市場培育、招商引資及人才引進等方面急功近利從而忽略體育產業發展的內在規律性。因此，利益沖突的存在影響著政策的有效執行，這一問題的癥結在于我國產業政策制定過程主要采取自上而下的方式，制定過程不公開透明，政策制定方與執行方未能在制定階段就雙方利益進行充分協調，由此只能在執行階段進行博弈，進而影響產業政策效果(35)吳少微、楊忠：《中國情境下的政策執行問題研究》，《管理世界》2017年第2期。。因此，提高政策制定過程透明度，有利于政策執行效果的提升。

四、結論與建議

(一)研究結論

本文從時間、空間、產業實踐和政策執行等四個層面系統闡述體育產業政策有效性分析的理論依據，并在此框架下對我國體育產業政策有效性的實踐狀況進行了深入分析，同時結合體育產業發展實踐歸納總結了我國體育產業政策有效性較高與不足的主要方面，得出如下結論：

1.從時間層面來看，本研究認為我國體育產業整體處于初創期，體育制造業處于成長階段而體育服務業尚處于初創階段，制定實施的體育產業財政引導資金、體育產業聚集區建設等政策符合當前我國體育產業發展的階段特征，有效性較高。但專業人才培養作為體育產業的重要推動力量，并沒有得到政策的足夠重視；仍有較多地區還未設立體育產業財政引導資金，且現有政策支持的領域重點不夠突出。

2.從空間層面來看，我國體育產業區域發展不平衡，但從體育產業結構布局政策內容來看，多數區域未能突出本地優勢，政策重點不突出。研究發現，除了少數東部和西部地區政策重點較為突出，只偏重于發展體育服務業之外，大部分區域將體育制造業和體育服務業都納入本地區重點發展產業，但支持的方式并未明顯體現區域基礎和特點。

3.從產業實踐層面來看，供給側角度的體育制造業理應獲得更多投資和關注，但擴大體育制造業投資的政策較少，對體育制造業具有關鍵影響的技術創新和科技成果轉化等方面支持政策的有效性不足，而且產業政策引導民間資本投資體育產業的細則不明晰，過多民間資本流向了體育服務業；需求側角度的體育消費政策的重點有偏差，且未明確體育消費政策重點支持的對象。

4.從政策執行層面來看，體育產業政策的目標和手段具有高模糊性，地方政府在執行過程中會面臨諸多復雜情況，導致實際操作難度較大，政策無法有效執行；由于我國產業政策制定過程公開透明度不高，政策制定方與執行方未能在制定階段就雙方利益進行充分博弈，利益沖突導致體育產業政策執行效果不盡人意。

(二)路徑建議

作為國家“十四五”發展時期戰略新興行業，我國體育產業發展急需提升政策的有效性，而產業政策是否有效因時因地因境而有較大差異，所以體育產業政策有效性的研究任重而道遠。為了能進一步精準施策，整體提升體育產業政策的有效性，本研究建議從政策目標、政策手段、政策布局和政策實施等四個維度調整和完善體育產業政策，以適應新時期我國體育產業發展實踐。

1.政策目標應轉向體育產業高質量發展。提高體育產業政策的有效性首先應明確政策目標及功能取向，當前我國體育產業政策過于側重為宏觀經濟發展服務，更多地表現為政府調控宏觀經濟發展的“一種手段和工具”，而忽略體育產業自身發展規律和訴求，結果會導致體育產業政策制定與執行的短期盲目性。因此，未來要推進體育產業長期可持續發展，推動體育產業成為國民經濟支柱性產業，應及時調整政策目標及功能，將體育產業政策的目標定位于服務體育產業自身發展，推動體育產業高質量發展。只有體育產業自身實現了高質量發展，才能更好地服務于宏觀經濟，政策功能應是根據體育產業存在的實際問題而非宏觀經濟存在的問題提出有針對性的措施。

2.政策手段應體現不同行業特點及發展階段。供給側方面：(1)要繼續設立體育產業財政引導資金，并在設立中央本級體育產業財政引導資金的同時，積極鼓勵尚未設立的區域尤其是中西部地區盡快設立體育產業財政引導資金，并參考中央財政支持大型體育場館免低開放的方式根據東、中、西部區域情況給予差異化的財政補貼。(2)體育產業財政引導資金要突出重點，在體育制造業領域應重點鼓勵基礎創新和科技成果轉化，在體育服務業領域則要重點引導產業集聚區建設、服務產品與模式創新、區域特色優勢行業，此外還要對體育產業人才引進和培育予以重點支持，在支持的方式上應將事前補助逐漸過渡到事后獎勵。需求側方面：(1)建議設立體育產業投資基金加大對前沿及高端體育制造業的投資力度，投資重點放在技術研發和市場推廣。進一步提高體育服裝鞋帽制造的投資效率，投資重點應面向差異化的消費需求和消費升級；建議出臺民間資本進入體育產業領域指引細則，政策重點應是大力吸引民間資本進入體育制造領域，管控對體育服務領域的過度及低效投資。(2)體育消費政策的重心應是優化消費環境，提高大眾科學健身和體育消費意識。建議有關部門針對體育消費中存在的突出問題開展體育消費聯合執法，營造公平有序的體育市場消費環境。同時應結合全民健身計劃和公共體育服務均等化措施，大力開展科學健身活動，尤其是可結合新冠肺炎等特殊事件宣傳推廣科學健身的重要性，進而提高大眾體育消費意識。此外，未來應將擴大農村居民體育消費作為提高體育消費的重要抓手，建議針對農村居民及其消費特點，制定面向農村居民的有效體育消費政策。

3.政策布局應體現區域競爭優勢和差異化。區域體育產業政策應充分體現自身競爭優勢和特色，大力發展自身具有競爭優勢和特色的體育產業。(1)體育建筑業領域，東部地區福建(珠三角)、江蘇(長三角)、天津(京津冀)，中部地區湖北、安徽(長江經濟帶中游)，西部地區寧夏(西北)、貴州(西南)專業化程度較高，這些區域可大力發展體育建筑業，將體育建筑市場擴散輻射至周邊區域，形成持續的區域競爭優勢。(2)體育制造業領域，長江經濟帶中下游(湖北、江西、安徽、江蘇、浙江)、珠三角(廣東、福建)和山東等地體育制造業專業化程度較高，競爭優勢較強，這些地區可大力發展通用型體育用品制造業，內蒙古等西部地區可發展民族體育制造，東北地區可發展冰雪體育制造等專用型體育用品制造業。(3)體育服務業領域，北京、上海在高端體育服務業如體育競賽表演業、“體育+”產業如體育健康產業等領域具有競爭優勢，東部沿海地區可大力發展休閑健身、體育培訓、場館管理服務等產業，四川、云南、廣西等西部地區應著力布局體育旅游、戶外休閑等產業，中部地區應布局特色化的休閑運動項目(如汽摩、航空、水上等)，東北應發揮冰雪優勢大力發展冰雪服務業，京津冀應發揮政策協同優勢，打造特色運動休閑產業。

4.政策制定與實施應明確目標且提高透明度。(1)政策目標應遵循可量化皆量化原則，同時公布量化的標準，比如制定體育產業高質量發展的標準和具體指標(包括發展規模、結構、研發投入與成果轉化、協同度、綠色生產與服務、就業等)。一方面，可借助自上而下的行政手段推動這一政策目標實現；另一方面，由于明確了任務目標，政策執行方很難再有為自身辯解的客觀理由，有利于推動政策的執行。(2)提高政策制定過程中的透明度，讓政策制定方與執行方充分博弈。從橫向來看，體育產業政策涉及的宏觀發展戰略、財稅政策、金融政策、科技政策等，建議由發改委牽頭，與財政部、國家稅務總局、工信部、科技部、國家體育總局等各部門之間進行充分溝通，研究這類政策的實施細則；從縱向來看，體育產業政策涉及的區域發展布局、各類投融資基金、土地利用政策等，中央政府應充分征詢地方政府意見，在政策制定階段充分博弈，達成共識。