制度優勢如何向治理效能轉化？
——基層運動式治理的新思考

曾 明， 陶冶華

(南昌大學 馬克思主義學院， 江西 南昌 330031)

運動式治理是指“由各級政府、政府部門或領導干部發動的，以干部為主要的動員和參與對象，針對政府治理中遇到的重大和棘手問題而開展的一種突擊性運動”(1)葉敏：《從政治運動到運動式治理——改革前后的動員政治及其理論解讀》，《華中科技大學學報》(社會科學版)2013年第2期。。作為處理突發性事件或積重難返的社會問題的一種專項治理方式，運動式治理備受學界關注。它常常會同“集中整治”、“突擊行動”等關鍵詞一起出現。雖然運動式治理在實踐中暴露出了一些問題，部分學者開始對其效果抱有懷疑、甚至否定的態度，如：在環保治理領域，有學者以節能減排運動執行為例，對環保治理政策效果的持續性提出了質疑(2)Nicole Ning Liu，Carlos Wing-Hung Lo，et al.，“Campaign-Style Enforcement and Regulatory Compliance”，Public Administration Review，Vol.75，No.1，2015.。賀璇和王冰以“APEC治污”為例，認為組合治污行動雖然強力整合了一定的社會資源，但資源約束性和治污手段上的問題導致了治理成效的脆弱性，蘊涵治理風險(3)賀璇、王冰：《“運動式”治污：中國的環境威權主義及其效果檢視》，《人文雜志》2016年第10期。。盡管如此，不可否認的是，運動式治理試圖通過動員政府與社會等多元治理主體采取集體行動來解決特定社會問題，內含“集中力量辦大事”等制度優勢，因此，對于非常規應急類事務，運動式治理是十分有效的。在2020年新冠肺炎疫情防控工作中，各級政府、部門通過分工協作，引導市場和社會主體積極配合，有效地開展群眾工作，取得了這場抗疫斗爭重大的階段性勝利。通過新冠肺炎疫情防控運動式治理實踐，人們逐漸意識到，有效的社會治理需要良好的制度支持，更需要實現制度優勢到治理效能的轉化。

制度是人類行為的規范，是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束(4)道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，上海：格致出版社，2014年，第4頁。，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”(5)《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333頁。。對于我國制度優勢的提法，鄧小平早在1992年的南方談話中就特別提出“社會主義制度能夠集中力量辦大事的優勢”這一著名論斷，他指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”(6)《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第372-377頁。治理效能是指治理實踐所產生的實際效果是否達到預期的目標，關注效率與治理能力的發揮。而制度優勢不僅需要依托制度這一載體，還需要通過動態的治理實踐，更好地轉化為治理效能。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》首次系統地呈現了“中國之治”的制度圖譜，并要求“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”(7)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第3-5頁。，這一新命題的提出為國家治理圖景點明了方向。

當前學界對“制度優勢轉化為治理效能”的研究主要類型有：一是關于制度優勢方面的研究(8)李聰、徐艷玲：《中國特色社會主義制度自信來自于制度優勢》，《理論月刊》2016年第8期；齊衛平、柴奕：《論中國特色社會主義新型政黨制度的國家治理優勢》，《華東師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第4期；田克勤、張林：《全球抗疫下的中國制度和治理優勢思考》，《東北師大學報》(哲學社會科學版)2020年第4期。；二是關于治理效能方面的研究(9)許奕鋒：《論我國新型政黨制度的國家治理效能》，《社會主義研究》2020年第4期；劉鳳、傅利平、孫兆輝：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基層治理結構調適的多案例研究》，《公共管理學報》2019年第4期。；三是關于制度優勢、治理效能二者間關系方面的研究，包括必要性、轉化路徑、提升路徑等(10)虞崇勝：《將制度優勢轉化為治理效能——國家治理現代化的關鍵環節》，《理論探討》2020年第1期；李海青：《制度優勢如何轉化為治理效能——基于制度建設模式的思考》，《理論探索》2020年第4期；張明軍、楊帆：《把中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能的實現邏輯》，《思想理論教育》2020年第7期；齊衛平、陳冬冬：《制度優勢轉化為治理效能的政黨推動》，《江西師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第4期；李霞：《推動制度優勢與治理效能良性互動》，《人民論壇·學術前沿》2020年第3期。。其中，轉化路徑方面，從制度執行角度出發，麻寶斌認為，“制度執行力”是制度優勢向治理效能轉化的關鍵(11)麻寶斌：《制度執行力：提升治理效能的關鍵所在》，《國家治理》2019年第41期。；從治理主體、體系和能力角度出發，陳金龍和魏銀立認為，黨的集中統一領導、人民的擁護和認同、制度執行力的提升、國家治理路徑的選擇，能使我國制度優勢轉化為國家治理效能(12)陳金龍、魏銀立：《論我國制度優勢的多維功能》，《馬克思主義理論學科研究》2020年第1期。。從轉化內在機理角度出發，邏輯上，汪仕凱認為，通過對政治體制能力的重塑，從而在政治體制作用下使國家治理水平顯著提升，集中展現了制度優勢向治理效能轉化的中國邏輯(13)汪仕凱：《黨和國家機構改革與政治體制能力重塑：制度優勢轉化為治理效能的中國邏輯》，《南京社會科學》2020年第2期。。程序上，傅慧芳和蘇貴斌認為，制度優勢并非直接產生治理效能，而實現集中力量辦大事的制度優勢向治理效能的轉化，需要通過決策、執行、組織和監督機制等的有序運行，以此實現這一重要轉化(14)傅慧芳、蘇貴斌：《集中力量辦大事制度優勢轉化為公共危機治理效能的內在機理及實現機制》，《福建師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第3期。。既有研究中對制度優勢向治理效能轉化的邏輯進路進行探究的文獻卻不多見。在中央全面深化改革領導小組第十次會議上，習近平總書記強調，要處理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的關系，突破“中梗阻”。“打通最后一公里”已成為推進國家治理現代化，實現人民對美好生活追求的關鍵舉措與基層工作的任務要求。基層運動式治理是“打通最后一公里”的重要環節，但目前有關制度優勢向治理效能轉化的文獻對基層條塊關系、群眾路線制度等的關注也較少，這使得治理的國家圖景缺失了基層這一基礎性畫面。基層治理是聯系國家與社會的“銜接點”，研究基層運動式治理的有效性邏輯對于推進基層善治，推動國家治理體系和治理能力現代化實現有重要的啟示意義。有鑒于此，本文將在治理現代化背景下以制度優勢向治理效能轉化的新視角，深入分析治理實踐的地方案例，對基層運動式治理的有效邏輯進行新的理論思考，并探求基層運動式治理效能實現的優化路徑，為基層運動式治理效能優化提供可靠的理論支撐與實踐指南。

一、馬克思主義視野下運動式治理理論與實踐追溯

馬克思和恩格斯雖未明確探討國家治理的命題，但他們在對資本主義國家治理進行辯證批判的基礎上，深刻闡釋了無產階級專政與國家治理的理論，指明了社會主義國家治理的價值導向。(1)將對資本主義國家治理的理性批判作為邏輯起點。一方面，對資本主義“在歷史上曾經起過非常革命的作用”進行了肯定。另一方面，通過論述社會化大生產和資本主義生產資料私人占有之間的矛盾，對資本主義國家治理中遭遇的危機和困境進行了較為深刻的揭露。恩格斯指出，“到目前為止在階級對立中運動著的社會，都需要有國家，……以便維護這個社會的外部生產條件”(15)《馬克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009年，第561頁。。當時的資本主義國家治理已成為運用國家政權壓迫無產階級的一種模式，其目標并非是為了實現每個人的自由與平等。資本主義條件下，國家治理所發生的這種異化，從本質上講是服務于資產階級統治這一目的。(2)無產階級專政及其政黨治理的理論。對于社會主義國家治理而言，堅持無產階級政黨的領導是必然遵循的一項政治原則。馬克思和恩格斯曾在《共產黨宣言》中對共產黨的性質、宗旨、指導思想、政策綱領、組織原則等進行了十分詳盡的描述。馬克思指出：“無產階級……只有把自身組織成為與有產階級建立的一切舊政黨不同的、相對立的政黨，才能作為一個階級來行動”(16)《馬克思恩格斯文集》第3卷，第228頁。。從中我們看到，從階級屬性角度出發，馬克思深刻地揭示了共產黨和其他執政黨的本質區別。而這一區別也決定了共產黨的“初心”和“使命”，反映出無產階級政黨作為人民群眾利益的代表，要求其處于社會主義國家政治權力的中心地位，因而也必然肩負著領導、治理國家的時代重任，這也是馬克思主義國家治理和政黨理論中需要堅持的一項根本原則。(3)社會主義國家治理的價值指向。在馬克思和恩格斯的無產階級革命學說中，從產生邏輯和終極目標指向方面來看，社會主義充分彰顯了該制度作為超越資本主義社會的制度優勢。馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》中指出：“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯合體，在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”(17)《馬克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第53頁。。徹底地擺脫“人的依賴關系”和“物的依賴關系”的新歷史階段就是社會主義國家治理的最終價值歸宿，即實現人的自由全面發展。

十月革命以后，在俄國經濟、文化等相對落后的宏觀環境下，列寧對“如何建設社會主義”，即如何解決這一國家治理難題，進行了相關探索，試圖回答這一時代發展課題。客觀而言，列寧對國家治理的相關探索豐富了運動式治理理論與實踐，主要包括：(1)“戰時共產主義”政策。在一定意義上，“戰時共產主義”政策頗有運動式治理特征，而該政策的出現有其特定的歷史合理性和重要意義。1918年，世界上第一個社會主義國家蘇俄誕生，從誕生之日起便陷入了內部的反革命暴亂和外部的英、法、美、日等帝國主義武裝入侵的雙重治理危機。“戰時共產主義”政策順勢而生，即為了把有限的財力和物力迅速整合集中起來以保證戰爭供給需要，整個國家變成了一個大戰場，遵循“一切都為了戰事”需要的指導原則，開始施行該政策。首先，實行工業國有化和余糧收集制，以支持該項政策的執行。其次，實行勞動義務制，以支援戰事。再次，在生產領域實行經濟關系實物化，在經濟活動方面，高度集中的計劃管理是其顯著特點。因為“戰時共產主義”政策的存在，蘇俄在較短的時間內，有效地形成了一個高度集權的政治經濟體制，最大程度地整合了人力、物力和財力，這些舉措為贏得戰爭勝利提供了堅實的物質保障和人力基礎。但該政策的出臺有其歷史局限性，比如，受經濟發展水平條件的制約，同時，其作為政府在特定意識形態偏好下對社會生產關系變遷的嘗試性選擇與探索，后來證明是行不通的。雖然該項政策違背了當時本國的生產力發展水平和價值規律，導致了系列的社會危機，但在政策作用下形成了“全國一盤棋”局面，權力高度集中以及對國家政治、經濟等諸多方面實行軍事化管理，在特定時期內，取得了顯著的政策效果。(2)通過運動式治理加強執政黨建設。一方面，以運動式治理方式整治黨內官僚主義。列寧提出了同官僚主義斗爭的相關舉措：首先，綜合運用教育、法律及行政等多種方式來集中整治基層黨組織以及一些執行機關中廣泛存在的拖拉作風、消極作為等問題。其次，將存在的舊型機關進行改造，以便形成新型、更具效率的機關。列寧提出，要不斷地選拔優秀的人才來革新舊的組織機關，“寧可數量少些，但要質量高些”(18)《列寧全集》第43卷，北京：人民出版社，2017年，第380頁。。最后，發揮群眾的關鍵作用，吸納廣大人民群眾參與管黨治黨的實踐。正如列寧所說：“只有當全體居民都參加管理工作時，才能把反官僚主義的斗爭進行到底，直到取得完全的勝利。”(19)《列寧全集》第36卷，北京：人民出版社，2017年，第154頁。

馬克思主義經典作家們在國家治理、運動式治理方面的理論與實踐探索對中國共產黨領導人民治理國家有著重要的啟示作用。基于上述經驗啟示，結合本國國情實際，中國共產黨發展了運動式治理理論與實踐。在毛澤東時期，運動式治理更多是強調一種政治動員，集中表現為對干部和群眾的動員，政治運動的具體軌跡即從中央權力核心出發，方向自上而下，貫穿多個治理層級，通過層層動員與實施，最終達到連結社會的動員效果。從目標屬性劃分上來看，改革以前的政治運動可歸為：改造社會型；發展生產力型；意識形態型；鞏固政權型等四種類型(20)葉敏：《從政治運動到運動式治理——改革前后的動員政治及其理論解讀》。。早期的“政治運動”為之后的“運動式治理”打下了經驗基礎，從而更有助于之后“運動式治理”的廣泛采用。毛澤東時期的政治運動、軍事行動等充分體現了組織優勢、動員優勢和協同優勢等，而這些就是運動式治理的重要內容，彰顯了我國的制度特色和制度優勢。鄧小平時期，更加強調制度的作用，集中力量搞經濟建設，發展生產力。鄧小平指出，社會主義制度比資本主義更有利于人民團結合作，“只要我們充分發揮社會主義制度的優越性，把力量統一地合理地組織起來，人數少，也可以比資本主義國家同等數量的人辦更多的事，取得更大的成就”(21)《鄧小平文選》第2卷，第52頁。。他還指出：“貧窮不是社會主義。我們堅持社會主義，要建設對資本主義具有優越性的社會主義，首先必須擺脫貧窮”(22)《鄧小平文選》第3卷，第225頁。。這里所講的優越性，就是現階段我們談到并反復強調的“制度優勢”。

在革命和改革時期的運動式治理試圖通過“動員”解決較為急迫的社會問題等，現階段，我們進入了中國特色社會主義建設新時期，需要更好地建設國家、建立服務型政府。制度建設、民生改革等是新時期國家建設的著力點，對此，習近平總書記的制度建設與脫貧思想正是對時代要求的理論回答，同時，運動式治理依然在其中發揮著重要作用。我國國家制度和國家治理體系的本質屬性就是始終代表廣大人民的根本利益(23)《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第123頁。。而反貧困問題是一個與人民利益緊密相關的問題，由此，擺脫貧窮也成為了國家治理中的一個永恒話題，自2013年以來，中國的貧困治理已經上升到了國家戰略的高度，中央政府向下傳導的不僅僅是貧困治理的政府責任，更是超常規的政治壓力。為了破除各種體制機制的障礙，全國上下形成最廣泛的合力以打贏脫貧攻堅戰。中央不斷強化自上而下的政治動員，根據“中央統籌、省(自治區、直轄市)負總責，市(地)縣抓落實”的工作機制，把脫貧攻堅具體責任最終壓實到了縣鄉兩級政府。脫貧攻堅貴在精準施策，堅持大扶貧格局，是黨中央、各級政府、基層干部、群眾等治理主體共同參與的“協同作戰”，調動各方力量，充分發揮“集中力量辦大事”的制度優勢。正如習近平總書記明確指出：“制度優勢是一個國家的最大優勢”，“制度穩則國家穩”(24)習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化》，《求是》2020年第1期。。在治理效能方面，脫貧攻堅成效顯著，貧困發生率從10.2%下降到4%以下，創造了我國扶貧史上的最好成績，產出了治理效能，這也向世界證明了中國特色社會制度的顯著優勢。因而可以說，實現了制度優勢向治理效能的轉化。從這個層面來講，“制度優勢—治理效能”轉化是我們探析運動式治理的一個重要邏輯視角。

二、治理現代化背景下基層運動式治理的有效邏輯

以2004年劉效仁發表的《淮河治污：運動式治理的敗筆》一文為標志，早期的運動式治理研究中往往對某些領域的治理問題展開探討，更多地以直陳弊端為主，如運動式執法不法、運動式治國誤國、運動式維穩不穩、運動式管理缺理等(25)楊志軍、彭勃：《有限否定與類型化承認：評判運動式治理的價值取向》，《社會科學》2013年第3期。。作為非常規治理方式，對運動式治理這一政策工具的選擇需要站在相對中立的角度，正視運動式治理的優缺點，并盡可能加以改進。從績效改進角度來看，需要探求“制度優勢—治理效能”的轉化邏輯，以期提高運動式治理效能，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。

依據制度效能理論，只有嚴格執行制度，才能實現制度預期要達到的治理效果。正如習近平總書記指出的“制度的生命力在于執行”(26)《習近平在中央政治局第十七次集體學習時 強調繼續沿著黨和人民開辟的正確道路前進 不斷推進國家治理體系和治理能力現代化》，《旗幟》2019年第10期。。制度優勢到治理效能的實現過程包含多重轉化邏輯，即制度優勢在一定的條件下(體制、機制、過程等要素的融合)，可轉化成治理效能(具體見圖1)。

(一)運動式治理中的制度優勢

從早期的政治運動發展起來的運動式治理，有其歷史優勢和制度優勢。就制度優勢來講，(1)“集中力量辦大事”。實踐證明，“運動式治理”具有靈活性、機動性、動員性等優點(27)唐皇鳳：《常態社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究》，《開放時代》2007年第3期。，它是調和中央集權與地方自治權相互掣肘矛盾的重要機制(28)周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。，是應對復雜社會公共事務相對合理的策略選擇，是國家治理資源貧弱的產物(29)唐賢興：《政策工具的選擇與政府的社會動員能力——對“運動式治理”的一個解釋》，《學習與探索》2009年第3期。。運動式治理使無序社會逐步走向了有序，并廣泛應用于環境衛生整治、社會治安治理等各類公共危機的治理中，帶來了顯著績效(30)王劉飛、王毅杰：《轉型社會中運動式治理的價值探討——以元鎮環境治理為例》，《南京農業大學學報》(社會科學版)2017年第5期。。從運動式治理和常規化治理工具二者存在關系上看，它們并非嚴格的替代關系，不僅可以共存、互動甚至能夠形成“協同效應”(31)郝詩楠：《理解運動式與常規化治理間的張力：對上海與香港道路交通執法案例的比較》，《經濟社會體制比較》2019年第4期。。從中，我們可以看到，運動式治理可在短期內集中整合社會資源，匯聚各方力量，憑借“集中力量辦大事”的制度優勢，產出治理效能。(2)“堅持黨的集中統一領導”。在運動式治理實踐中，離不開中國共產黨的領導，黨的集中統一領導，為治理提供了合法性保障與組織保障。如：新冠肺炎疫情防控運動式治理實踐中，內嵌于中國特色社會主義制度中的“黨的堅強有力領導”為有效開展疫情防控、確立正確方針政策提供了根本政治保障(32)吳育林、韋喻馨：《論“中國之制”優勢在疫情防控中的效能彰顯》，《思想政治教育研究》2020年第4期。，形成了“黨政主導、社會協同、公民參與”的工作格局，充分彰顯了我國的制度優勢(33)唐皇鳳、吳瑞：《新冠肺炎疫情的整體性治理:現實考驗與優化路徑》，《湖北大學學報》(哲學社會科學版)2020年第3期。。正是因為有了黨的領導，才能統籌協調多方力量，攻堅克難，協同參與疫情防控阻擊戰，產出了良好治理效能。(3)“密切聯系群眾”。回顧革命歷史時期，“群眾路線”以及與之相關的群眾運動發揮了重要作用。這些運動與基層鄉村社會密切聯系，如：土地改革、整風運動等，而這些運動的發動、執行離不開基層群眾的參與，通過動員基層群眾參與運動，完成特定的治理任務。因此，可以說在一定程度上，運動式治理中包含了“密切聯系群眾”的制度優勢。在中國的改革開放和現代化建設進程中，中國共產黨依然重視堅持群眾路線。正如習近平總書記所強調的：“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線”、“馬克思主義執政黨的最大危險就是脫離群眾”，“保持黨的先進性和純潔性、鞏固黨的執政基礎和執政地位靠什么？最重要的就是靠堅持黨的群眾路線、密切聯系群眾”(34)《習近平談治國理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年，第365-368頁。。

(二)基層運動式治理制度優勢轉化為治理效能條件與驅動要素

實現基層運動式治理制度優勢向治理效能的轉化需從政治體制、治理機制、價值建構三方面來看：

首先，政治體制：壓力型政治體制。壓力型體制原指“一級政治組織(縣、鄉)為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”(35)榮敬本、崔之元等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998年，第28頁。。從運動式治理方式來看，它是在短時期內采用運動的形式來完成一定的治理任務，政治動員是它的顯著特點。那么如何在短時期進行廣泛的動員呢，特別是對于政府、干部的動員，這就需要發揮壓力型政治體制的作用。以脫貧攻堅為例，根據脫貧攻堅責任制、監督體系、考核評估體系和相關激勵制度等制度安排以及脫貧攻堅的基層運動式治理實踐來看，目標任務壓力、監督考核評估壓力以及競爭性壓力共同促成了脫貧攻堅壓力向縣域的傳導。而正是在壓力型政治體制下，通過三種壓力要素的傳導，觸發了基層條塊之間的有效行動，也可以說是在一定時期內的集體行動。

其次，治理機制：“合作共同體”。“合作共同體”這一概念是張康之在《共同體的進化》中提出的，該治理模式屬于合作治理，具體來說就是用服務精神取代控制導向原則，這是“合作共同體”的重要內涵，也是新時期我國建立“服務型政府”的重要價值導向。在運動式治理中，一些研究也試圖開始回答“運動式治理何以有效”這個問題，合作視野下，包括：公眾參與(36)王園妮、曹海林：《“河長制”推行中的公眾參與：何以可能與何以可為——以湘潭市“河長助手”為例》，《社會科學研究》2019年第5期。；“責任到人”的治理機制(37)周飛舟、譚明智：《“責任到人”的治理機制及其作用——以脫貧攻堅戰為例》，《學海》2020年第3期。；高協同、重參與、可持續的制度性合力治理格局(38)葉敏：《從運動式治理方式到合力式治理方式：城市基層行政執法體制變革與機制創新》，《行政論壇》2017年第5期。。公眾參與、責任兜底、治理協同化以及制度保障，這些重要要素形塑了“合作共同體”治理機制。運動式治理因其高強度的政治動員機制在政府內部形成了一種暫時性的合力，解決了一些采取常規化辦法長期解決不了的治理任務。然而，壓力型體制下運動式治理成效具有短期性，一旦壓力降低，治理效果便極易反彈，因而需要形成一種相對穩定的合作治理機制，即構建“合作共同體”治理機制。

最后，價值建構：實現基層善治。實現基層運動式治理制度優勢向治理效能的轉化僅依靠上述兩個條件還是不夠的，由于政策壓力具有彈性而合作具有復雜性，如何激發多元治理主體合作意愿，促進共同行動，價值建構發揮著重要作用。“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態”(39)俞可平：《論國家治理現代化(修訂版)》，北京：社會科學文獻出版社，2015年，第28-29頁。。價值建構是基層運動式治理制度優勢向治理效能轉化的價值邏輯，因為只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎，也只有根植于社會的政府績效才能產生其可持續提升的需要(40)包國憲、道格拉斯·摩根：《政府績效管理學——以公共價值為基礎的政府績效治理理論與方法》，北京：高等教育出版社，2015年，第30-32頁。，治理效果才能更加持久。中國共產黨是使命型政黨，為人民謀利益是其價值使命和重要責任。運動式治理集體行動的特點使其目標指向除特定治理任務需求外，還需要實現公共價值。在善治邏輯下，基層運動式治理能否有效激發公共需求，產生共情，形成價值共識，從而激發多元治理主體參與治理實踐，關系著公共價值實現與否，以及能否推進制度優勢向治理效能的轉化。

三、基層運動式治理實踐圖景

雖然基層社會矛盾頻發，但基層也是凝聚群眾力量、實現治理創新及推進國家治理現代化的重要場域，基層易于促進共同行動，這為運動式治理政策工具發揮作用提供了實踐場域。從前文所述基層運動式治理“制度優勢—治理效能”轉化有效邏輯出發，本文重點以G省L鎮2019年來基層運動式治理典型治理實踐為例，展現基層運動式治理制度優勢向治理效能轉化的過程。試圖解釋：同樣是使用運動式治理手段，為什么L鎮秸稈禁燒未形成有效合作機制，治理效果走向失敗，未產出治理效能，反而在新冠肺炎疫情防控中卻形成了有效合作機制，治理效果取得成功，產出治理效能？以期客觀反映當前基層運動式治理實踐圖景。圖2和圖3分別為L鎮秸稈禁燒工作運行體系和新冠肺炎疫情防控工作運行體系，均表現為基于科層制邏輯的治理工作以任務形式自上而下傳導的過程，但是二者的工作運行體系卻有很大的不同之處。

(一)運動式治理的短效化：L鎮秸稈禁燒緣何失敗

1.工作運行體系與政策結果

圖2的秸稈禁燒工作運行體系也是基層秸稈禁燒政策執行過程的一個典型縮影。從L鎮的秸稈禁燒運動式治理實踐來看，為嚴格落實上級秸稈禁燒工作要求，應對督察組到來的督察壓力，鎮、村兩級全面緊急部署。第一，層層落實責任。鎮政府組織掛片班子成員、村書記、農辦、經濟辦召開專題會議，要求各村成立工作領導小組，把任務分解到村“兩委”包片干部。第二，明確細化具體工作權責。鎮里要求村委會組織召開村委會會議、嚴格按照鎮里的工作方案要求落實責任到位。村民小組長、村民代表、村“兩委”包片干部負責各自然村巡查工作，每日巡查不少于三次(早、中、晚)。第三，優化秸稈禁燒工作流程。提高撲火裝備配置水平和處置反應速度。統一下發設備，若發現燒稻草現象，責任人必須在5分鐘內及時反應，到場實施撲救。第四，多方聯動，強化教育宣傳。第五，強化教育氛圍。在重要路口、主干道沿線處懸掛橫幅、張貼標語，營造起禁燒秸稈、保護環境的宣傳氛圍。政策執行的結果是：運動初期，該鎮秸稈焚燒現象有所緩解，但隨著省環保督察組撤出和村級巡查組的松懈，秋收季節時秸稈焚燒現象再次出現，秸稈禁燒運動式治理呈現短效化，秸稈禁燒運動式治理實踐走向失敗。

(圖2) L鎮秸稈禁燒工作運行體系

2.秸稈禁燒運動式治理失敗原因

(1)體制：壓力型體制下基層干部應對式政策執行。在壓力型體制下，市級政府明確具體要求，通常以會議形式進行政治動員，縣政府通過簽訂“責任狀”將行政壓力傳遞給下級政府即鄉鎮政府，并依據“目標管理責任制”對鄉鎮政府的績效進行考核，借此推動達成政府設定的發展目標。行政壓力作用下，政府在調動資源方面有了“控制優勢”，即秸稈禁燒的層層動員，壓力落實，這是秸稈禁燒政策執行的初期設想，然而推行起來卻難上加難。秸稈焚燒的屢禁不止更是令基層干部苦不堪言，村干部對秸稈禁燒政策執行更多地是基于指示型政策所采取的應對式政策執行方式。指示型政策的執行(41)賀東航、孔繁斌：《公共政策執行的中國經驗》，《中國社會科學》2011年第5期。，是指當指示性通知發出以后，下級機關必須嚴格貫徹執行，不允許抵抗、拖拉或打折扣，否則，就要受到相應的懲處。從該鎮秸稈禁燒治理實踐來看，隨著市環境保護委員會辦公室印發通知開始，市環委辦的工作會議暨約談會等便將秸稈禁燒工作納入到了干部目標管理責任制中，市環委辦不定期聯合市委、市府督查室，對各地“禁燒”工作情況進行全面督促檢查，發現問題將根據情況進行通報與問責。為應對這一治理任務，鎮政府全面緊急部署，并要求各村成立工作領導小組，把任務分解到村“兩委”包片干部身上，村干部成為了這場“禁燒”工作的實際監督者和政策執行者。但這一政策部署是基于上級政府訴求，決策過程中村干部是封閉參與，同時，治理目標設置是強制性的，是一種硬性約束與管控。在目標任務壓力作用下，作為執行者的村干部采取了應對式政策執行方式，以期完成上級部署的任務而免于問責。此外，相關制度約束尚不健全，即監督考核評估壓力和競爭性壓力動力不足。政治激勵高、經濟激勵高往往更有助于政策執行的“實動”，反之，則易出現“緩動”(42)陳玲等人提出了政策執行的雙重激勵理論，區分了四種政策執行模式：實動(政治激勵高、經濟激勵高)、暗動(政治激勵低、經濟激勵高)、偽動(政治激勵高、經濟激勵低)、緩動(政治激勵低、經濟激勵低)。參見陳玲、林澤梁、薛瀾：《雙重激勵下地方政府發展新興產業的動機與策略研究》，《經濟理論與經濟管理》2010年第9期。。就村干部來說，群眾不理解、工作補貼缺乏、時間和人力成本投入過大等問題，使他們缺乏政策執行的積極性。而且村干部往往面臨雙重身份困境(43)韓萬渠：《基層官員的身份困境與鄉村治理中的政策執行變異》，《中國行政管理》2016年第9期。：一方面，村干部面臨自上而下的行政壓力；另一方面，多數鄉村干部“土生土長”的成長背景，使其面臨著自下而上的鄉村壓力。因此，雖然是在壓力型體制下，但該鎮秸稈禁燒運動式治理實踐未能進行三種壓力要素的有效傳導，也就無法觸發基層條塊之間的有效行動。

(2)機制：“合作黑箱”阻礙了“合作共同體”治理機制有效形成。“合作黑箱”的產生是該鎮秸稈禁燒運動式治理短效化的重要原因，使得“合作共同體”治理機制無法有效形成。究其原因有三：第一，在政策制定初期，該鎮秸稈禁燒運動式治理未能激發基層政府與村民在環保治理上的價值共識，治理目標在某種程度上既非村民的公共需求，也無法獲得基層政府高度認同，未能促進村民有效合作；第二，秸稈禁燒運動式治理的推進更多地依靠科層體制下的壓力傳導，但特別是公共利益方面，未能有效地激發公共利益訴求，基層干部更多地是將秸稈禁燒工作視為一種政治任務，無法有效激勵他們在執行政策方面的主動性與積極作為；第三，秸稈禁燒運動式治理技術的簡單化與資源的有限性，使得秸稈禁燒運動式治理需要的人力成本較大，并未形成較好的治理外部約束。村民對于秸稈焚燒損害自身利益的錯誤認知、政府在秸稈禁燒運動中有限的人力資源投入以及無限的田野等外部環境，綜合導致了諸多社會矛盾沖突，加大了秸稈禁燒治理合作難度。

(3)價值建構：利益相關者價值觀念差異抑制了公共價值實現。該鎮秸稈禁燒運動式治理多元主體在價值理念上的不統一，產生了價值沖突，使得秸稈禁燒難以長效化。秸稈禁燒政策雖然實施了近20年卻仍然屢禁不止，價值觀念差異是其中的重要原因。當不止一個組織將政策視為和自身利益相關，并且這些組織呈現不同觀點的時候，政策沖突便會產生(44)R.E.Matland，“Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995.，極易造成政策執行偏差，甚至導致治理走向失敗。該鎮秸稈禁燒政策執行中涉及到的相關治理主體，對秸稈“燒”與“不燒”有著不同的態度認知，折射出的是不同的價值觀念，甚至有所沖突。如表1所示：政府、村級組織、村干部們僅僅向村民強調禁止焚燒秸稈，缺乏中間與村民的溝通過程，即社會動員不足；村民在整個執行鏈中未充分享有信息，不是理解了去做，更多地是被強行禁止焚燒秸稈。國家政策高壓下，基層組織被動執行與群眾被迫服從的行為影響了治理主體間的合作，造成了政策執行沒有凝聚價值共識，無法形成禁燒秸稈的公共需求和公共價值，這是秸稈焚燒屢禁不止的深層原因。

(表1) L鎮秸稈禁燒政策利益相關者角色定位與價值觀念差異

(二)運動式治理的協同化：L鎮新冠肺炎疫情防控的“運動”及其成功

1.工作運行體系與政策結果

圖3所示的新冠肺炎疫情防控工作運行體系也是國內疫情防控阻擊戰政策執行過程的一個典型縮影。對于應急事件的運動式治理本身就是一項非常規的治理，也是最能考驗治理能力的實踐場域。從全國層面來看，2020年1月，國家衛健委發布1號公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。同月，中央連續發布《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作的通知》與《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作方案(試行)》。依據《中華人民共和國突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》，全國31個省區市迅速啟動突發公共衛生事件一級響應機制。從地方層面來看，在中央的總體布局下，G省連續發布了系列文件，如：《關于動員全省社會組織參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》等5個文件；為響應中央的農村疫情防控精神，G省發布了《關于印發〈G省農村(社區)疫情防控工作指引〉的通知》。在國家和各級政府的高度重視下，L鎮在鎮、村兩級層面緊急動員全面開展新冠肺炎疫情防控工作。責任、人民性這些關鍵要素在上述工作運行體系中扮演著重要角色，分布于宣傳、部署、任務分解以及與群眾建立聯系等環節，由此，該鎮各項防疫工作有序開展起來，發揮了“集中力量辦大事”等制度優勢。其中，由黨員領導干部牽頭建立了工作領導小組，為新冠肺炎疫情防控工作提供了合法性保障和組織保障，中央政策目標也最終層層壓實到了鎮村各級干部身上。正因為如此，條塊之間就有了協同打好新冠肺炎疫情阻擊戰的工作壓力與動力。最終政策結果顯示：為了推動群眾的合作參與，疫情防控不僅有著嚴格的規范要求，而且有著嚴厲的違規處罰手段。更重要的是，新冠肺炎疫情事關群眾生命安全，與群眾自身利益高度相關，全社會極易形成價值共識，在層層壓實責任、壓力層層傳導的治理機制下，政府廣泛動員、群眾積極響應與參與，制度優勢轉化成了新冠肺炎疫情防控取得成功的治理效能。

(圖3) L鎮新冠肺炎疫情防控工作運行體系

2.新冠肺炎疫情防控運動式治理成功原因

(1)體制：壓力型體制下壓力傳導有效激發黨的集中統一領導制度優勢的發揮。在壓力型體制下，因為目標任務壓力的高度聚焦，也使權力在短期迅速集中起來，可以“集中力量辦大事”。新冠肺炎疫情出現以來，黨中央和政府高度重視資源、權力等的集中統一調配，基層治理中的條塊單位，縣、鎮、村迅速協同起來，形成上級條條與下級塊塊的組織聯結。防疫指揮體系中的條條在專責領導工作小組的協同下，負責專門領域的疫情防控工作，并由綜合協調專責小組統籌協調各專責小組，有效減少了部門化分工帶來的條條、條塊分割問題。該鎮以黨委領導、政府主導、社會參與為原則，成立了以黨委書記任組長的新冠肺炎疫情防控工作領導小組，成員包括鎮長、鎮人大主席、鎮黨委副書記、7個黨委委員、副鎮長、掛職副鎮長、18個村的村書記(村主任)、衛生院院長、4所學校校長、鎮工商所所長和獸醫站成員等。鎮政府發布了《L鎮加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作應急預案》的通知，黨的領導制度優勢發揮，使條塊結合協同參與疫情防控有了權力與制度保障。

(2)機制：協同性政治優勢與群眾路線制度優勢助推“合作共同體”治理機制形成，促進了基層新冠肺炎疫情防控運動式治理主體間的有效合作。

第一，協同性政治優勢的發揮。中央和地方政權機關具有很大的協調權力與能力，從中央到地方，各個層級之間有序推進政策的執行。各類專項工作小組、專責部門之間的協同配合，讓疫情防控政策執行變得更加有序，黨的領導制度優勢有效促進了條塊協同治理機制的形成。此外，調研發現，一些地方鄉鎮的機構改革也為基層協調能力增強提供了政治基礎，從多頭管理到現階段的綜合治理、分類管理，提高了基層治理的協調性，更有利于統籌推進各項治理事務。依托黨的領導制度優勢，在權力、人力、資金等資源的下沉以及調配、責任分解、任務分配等方面，國家實現了和社會、鄉村組織的聯動。一方面“行政下沉”，縣級職能部門與人員，以及鄉鎮干部全部下沉到基層治理一線，直接參與鄉村疫情防控事務。另一方面“行政吸納”，鄉鎮政府將村干部、村級組織，甚至村小組長都吸納進治理體系，村級組織不再是一個單純的自治組織，村干部與村小組長也不再單純是實施村莊自治，更多是承擔與完成上級政府交辦的任務。吸納和下沉共存，形成鄉村治理的條塊、政社協同。

第二，群眾路線制度優勢的發揮。通過廣泛吸納群眾、社會組織等參與，發揮了強大社會動員能力的制度優勢。該鎮黨員干部把疫情防控作為“不忘初心、牢記使命”主題教育常態化的重要檢驗并落實到具體行動中，把群眾生命安全和身體健康置于首位，將新冠肺炎疫情防控作為該鎮最重要的中心工作來抓，并通過宣傳、走訪等方式進行廣泛的社會動員。在此帶動下，社會各界人士和群眾積極貢獻力量支持疫情防控工作，如鄉賢擔當“宣傳員”，該鎮的鄉賢紛紛自發參加防疫宣傳隊，通過鄉親微信群、上門勸導等方式進行知識宣傳和輿論引導，以身作則，主動帶頭停辦年例、帶頭勸導取消聚餐、廟會等活動，形成了全民聯防聯控的良好局面。又如：S村鄉賢陳先生積極響應黨和政府的號召，主動取消年例活動，并用做年例的資金購買防護口罩5000只，免費贈送給村民；D區人大代表集體為鎮人民政府捐贈口罩4000只；此外，其他代表籌集資金10.4萬元，用于購買新冠肺炎疫情防控物資。

(3)價值建構：資源、服務下沉和抗疫精神等價值觀念的感召創造了公共價值。價值建構就是將國家利益、社會利益、制度要素等有機結合起來，通過價值的選擇和融合等實現價值與治理主體的有效互動，最終創造出公共價值，產出真實政府績效。從“制度優勢—治理效能”轉化來看，通過創造公共價值，產出了治理效能。從該鎮新冠肺炎疫情防控運動式治理實踐來看，群眾路線制度優勢的發揮與價值建構實現了雙向互動，創造了公共價值，符合基層善治的價值邏輯。具體來說：

第一，資源、公共服務向村莊下沉，彰顯堅持人民主體地位的制度優勢。該鎮以黨支部為單位，采取分片區、分任務的辦法，形成支部促黨員、黨員帶群眾的工作格局，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，各村(社區)黨組織切實擔負新冠肺炎疫情防控責任，成立黨員與村民代表小分隊，帶頭分片包干，全覆蓋、零死角開展排查，每日到湖北返鄉人員家中測量體溫，嚴防死守，切實做好新冠肺炎疫情防控工作。在排查處置方法上，落實“4個1”排查處置辦法，以鎮黨員干部領銜，與村干部、村醫、群眾共同組建排查處置組，對湖北返鄉人員進行挨家挨戶的“敲門”摸排、宣傳，不斷加強新冠肺炎疫情排查和跟蹤檢測，做好防范處置工作。黨員、干部積極下村輸送米、面、菜等生活物資給群眾，一些群眾也會自愿成為志愿者加入其中，資源、公共服務的下沉，彰顯了人民主體地位，將人民生命健康作為新冠肺炎疫情防控運動式治理實踐的重中之重，有效地帶動了群眾參與，發揮了群眾路線的制度優勢。

第二，在抗疫精神等價值觀念感召下，重塑社會整體利益居于首位的制度優勢。做好群眾工作，提高宣傳的共情性很重要。對比此前該鎮秸稈禁燒政策執行情況來看，在秸稈禁燒治理中宣傳口號更多是反映出“禁止”意味，而在后來的新冠肺炎疫情防控政策執行中，該鎮宣傳口號傳達方式發生了較大改變。內容上，如：“疫情就是命令，防控就是責任”、“口罩還是呼吸機，你老看著二選一”、“預警等工作，做到早發現、早報告、早隔離、早治療”等，通過科學宣傳與土味結合使群眾更易接受；形式上，該鎮充分利用橫幅、宣傳欄、汽車廣播和LED屏等多種形式開展宣傳，借此提高群眾對政策的知曉率，不斷提高群眾科學防范意識，并印制了宣傳小冊子3萬多份、宣傳標語2000多條，橫幅800多條發放到各村，將政策知識盡可能落實到各戶。同時，持續科學開展愛國衛生運動，積極宣講抗疫精神等。通過上述舉措強化了社會整體利益居于首位的制度優勢，群眾從心理上更理解政府、干部的行為，并積極配合，參與到基層治理工作中來。

在馬克思主義運動式治理視野下，吸納群眾參與社會治理是其重要的實踐內容。我國歷史經驗充分證明了群眾路線的重要作用。中國共產黨踐行群眾路線的制度邏輯在于，依靠群眾、深入群眾、廣泛組織動員群眾，為人民群眾辦實事(45)孫大偉：《中國共產黨踐行群眾路線的基本邏輯》，《重慶社會科學》2020年第5期。。2019年底，新冠肺炎疫情在中部特大城市武漢爆發，國家和湖北省緊急反應，應對危機考驗，有效控制住疫情的蔓延。武漢市新冠肺炎疫情防控機制的經驗啟示我們：“群防群治”是暢通聯防聯控機制的鮮明特色，“群防群治”是群眾路線在基層的重要彰顯(46)卿菁：《特大城市疫情防控機制：經驗、困境與重構——以武漢市新冠肺炎疫情防控為例》，《湖北大學學報》(哲學社會科學版)2020年第3期。。而群眾路線制度優勢的發揮，有利于社會動員，從而凝聚力量，建立合作，突破以往在運動式治理中存在的“合作悖論”，走出“合作黑箱”，建立合作機制。在治理現代化的背景下，群眾路線制度優勢的發揮有利于再次激發“村民自治”活力，實現廣泛的社會動員，并在凝聚社會力量過程中，通過“共識搭建”，彰顯基層運動式治理的善治邏輯，如：參與、回應、責任、高效、合法性等，以此創造公共價值，實現了從制度優勢向治理效能的轉化。

四、基層運動式治理效能實現路徑優化

治理現代化背景下，為有效避免運動式治理出現的合作困境，實現制度優勢向治理效能的轉化，需要從思想氛圍、治理機制、評估體系和治理能力等四個方面入手，并將制度、善治、自治等要素融入其中，優化治理路徑，確保基層運動式治理更加有效。

(一)思想氛圍：增強制度自信

實踐證明了中國特色社會主義制度的顯著優勢，基層運動式治理是彰顯制度優勢的重要治理工具，但是僅僅依靠單一治理工具是無法實現治理效能的，還需要治理主體對制度的認同，即制度自信。新冠肺炎疫情防控阻擊戰中，公眾正是擁有制度自信，相信黨和政府，才會積極參與這場“戰疫”，取得了顯著治理效能。因此，營造思想氛圍，增強制度自信，是基層運動式治理取得效能的重要源泉。要加強對制度、制度建設的深層理解及中國特色社會主義制度的理論研究；正確認識道路自信、理論自信和制度自信這三者之間的關系；把握群眾路線優勢和馬克思主義中國化的人學思想；推進社會公眾不斷堅守并踐行“不忘初心，牢記使命”的制度，使其深刻認識到基層運動式治理實踐所彰顯出的“集中力量辦大事”、“全國一盤棋”等是我國特有的制度優勢，而這些是其他國家無法實現的，從而增強對運動式治理方式的制度認同感和國家認同感，進一步增強制度自信。

(二)合作機制：激發公眾參與

制度優勢向治理效能的轉化是基層運動式治理有效的結果導向，實踐表明了制度優勢的重要作用，其中，合作是運動式治理有效的中間邏輯。首先，就選擇運動式治理這一政策工具的原因來看，運動式治理實踐效能的邊界存在于強勢行政主體職責同構和異體同位型的社會矛盾無法制度化解決的困境之中(47)楊志軍、彭勃：《有限否定與類型化承認：評判運動式治理的價值取向》。。其次，政府間合作難，難于解決復雜的社會公共事務等問題。而運動式治理強調動員，整合社會資源，匯聚各方力量來解決專項任務。運動式治理的整合功能，能夠更好地整合社會資源，進而成為政府選擇的政策工具，以此實現合作。最后，從官僚體制來看，運動式治理是發生在官僚組織內部的集體行動，即政權系統內部打破制度、常規或專業界限而進行的生產性協作(48)馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。。在我國，政府需要獲得公眾的支持和認可，以此提高政府合法性。針對基層運動式治理社會動員不足問題，應通過激發公眾參與，建立合作機制解決。具體來說：在政治動員階段，需要積極向公眾闡述治理目標，并將公眾利益引入其中，以此在動員階段贏得公眾認可；在信息灌輸階段，也是價值偏好的協調階段，需要積極傾聽公眾意見，可吸納村民代表參與溝通、意見傳達等環節；在任務傳導過程階段，綜合利用“干部駐村”、“資源下鄉”等基層治理有效路徑，通過政策講解，深入溝通，并吸納村民參與一些治理工作，從而在基層運動式治理實踐中建立起國家、政府與村民的“合作共同體”治理機制。

(三)評估體系：融合價值屬性與工具屬性

以基層運動式扶貧工作模式為例，研究發現：為了有效推動各級黨委、政府按時完成脫貧攻堅政策目標，中央層層壓實貧困治理責任，并通過督查巡查、扶貧審計、成效考核、結果評估等方式進行過程監控和結果考核，由此引發縣鄉兩級政府內部治理結構的調整(49)曾明：《壓力型體制下貧困治理的基層條塊協同邏輯》，《安徽師范大學學報》(人文社會科學版)2020年第5期。。值得肯定的是，這種壓力型體制下發揮集權的政治優勢，憑借層級間的壓力傳導促使縣鄉政府必須打破那種常規工作中的條塊分割體制，通過構建條塊聯合體，從而形成了條塊協同治理貧困的地方治理格局。但是，在秸稈禁燒運動式治理實踐中，我們也發現了：隨著壓力的降低，督查組的退出，秸稈焚燒便再次出現，秸稈禁燒政策執行呈現短效化。因此，僅靠壓力推動不足以實現運動式治理的有效治理。對于基層來說，針對脫貧攻堅、環境整治等會有一套考評體系，績效考評對優化運動式治理有著重要的監督、反饋作用。針對現有運動式治理短效化問題，在治理評估體系中，應融合價值屬性與工具屬性要素。具體來說，應引入對干部品德的測評，建立容錯糾錯機制，明確責任—壓力考核，融入價值考量等。并根據當年的考評情況，對相關績效指標進行修正，充分考慮基層干部的工作困難，發揮評估的積極作用。

(四)治理能力：發揮“三治”功能

提高基層治理能力對推進基層運動式治理效能實現至關重要，在基層治理場域下，發揮“三治”功能，提高基層治理能力尤為必要。從德治角度來看，通過觀念、價值轉變，激發基層干部為公眾服務的工作動機。在政策部署時，將國家政策意志向基層傳遞，使基層干部在理解基礎上執行政策，并且通過德治教育，使其具備公共服務動機。從當下基層運動式治理實踐和基層政府治理結構及治理機制來看，其中的“協同治理”更多時候是一種應急工作狀態與策略選擇，而不是政府日常工作中常態化的體制機制。所以，短效化比較容易出現，可以通過法治的方式來實現長效化，如環境治理主體及其責任分配；公共利益保護的法律制定；治理權力監督問題的相關立法等。法治路徑可以保留“中央政府管制型運動式治理”的優勢，同時，以正式的約束方式來規范多元治理主體的行為，提高基層運動式治理能力。從自治角度來看，通過村民議事制度，實現村莊事務的民主管理與自主管理。通過村民自治來輔助基層運動式治理，在提高基層運動式治理能力的同時，也提高了社會配合度。這樣，一方面，使基層運動式治理向下與社會形成較好的銜接，以此將“國家意志—政府行為”向公眾傳達；另一方面，通過村民自治，強化監督與反饋，進行意見的向上輸送。這些將有助于實現基層運動式治理的治理效能。

五、結論與展望

本文通過對馬克思主義視野下運動式治理理論與實踐的追溯，系統地呈現了“運動式治理的具體治理作用”以及“如何依托這一政策工具發揮制度優勢”，而針對新時期的治理任務要求，我們還需要回答“制度優勢如何向治理效能轉化”這一重大命題，因此，本文嘗試對這一命題進行了新的理論思考。作為一種企圖將政府力量發揮到極致的機制性安排，對于處于社會快速轉型期的中國，運動式治理雖不完美，似乎也不可或缺(50)葉敏：《從政治運動到運動式治理——改革前后的動員政治及其理論解讀》。。基層運動式治理通過一種非常規的治理方式，試圖通過動員形成集體行動來解決特定的社會問題，內含“集中力量辦大事”等制度優勢，服務主體是社會公眾，服務目標是公共利益。它以建構“價值共識”為核心；通過壓力型政治體制與黨的領導制度優勢發揮，實現壓力要素的有效傳導，將資源、權力集中起來；同時，又以群眾路線制度優勢的發揮助力“合作共同體”治理機制形成；最終推動基層治理走向善治；這是基層運動式治理“制度優勢—治理效能”轉化的有效邏輯。

不可回避的是對于運動式治理的得失之爭。運動式治理短效化的產生主要是合作不足，根本原因是利益調整過程的沖突，歸結于政策執行合作主體間尚未凝聚“價值共識”。要減少社會價值沖突，政府應該在政策執行過程中凝聚各方合作共識，優化基層條塊協同關系，實現條塊之間權責對等；還應該重塑區域合作關系，創新社會動員方式，保護各主體利益，使各個主體在公共政策的執行過程中遵從共同的政策目標，產生共情與價值認同，促成合作主體的集體行動。新時代基層善治是實現國家治理體系和治理能力現代化不可或缺的重要環節、基礎環節。未來推動制度優勢向治理效能的轉化，以效高績優的基層運動式治理提升國家治理的整體效能還任重而道遠，這既需要不斷的理論反思，也需要實踐檢驗和修正。