政府監管優化的智慧化取向：以食品安全監管為例*

孫娟娟

(河北農業大學 人文社會科學學院， 河北 保定 071001)

黨的十九屆五中全會對科學把握市場與政府關系進行了深刻總結，要求堅持和完善社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好地結合。從歷史進程來看，為實現市場和政府在資源配置中的有序分工與合作，我國在1992年著手建設社會主義市場經濟體制的同時也開啟了政府監管體制改革的序幕，且在歷次改革后呈現出從獨立集權型的監管建設轉向綜合分權型模式，以適應我國發展形勢的新特征[1]。由于歷次改革都涉及市場監管體制和機構的變遷，尤其是食品安全監管，這一領域性的體制和機構演進便成了觀察我國政府監管改革的一個重要窗口。也就是說，食品安全工作所歷經的混合過渡階段、全面外部監督階段、科學監管階段、治理現代化階段不僅反映了自身監管的范式轉變，也折射了監管型國家的中國路徑[2]。

從理論來看，監管是一個呈放射性狀的概念，且可從監管主體、監管范圍、監管方式等不同維度探討其內容、形式。然而，從域外經驗借鑒到我國實踐探索，“監管是什么”依舊缺失共識[3]。即便如此，不斷涌現的新概念表明了監管是不斷演進發展的，如歐盟從“優化監管(better regulation)”升級到“智慧監管(smart regulation)”[4]。同樣地，智慧監管也存在共識缺失的問題，但這并沒有影響智慧監管在我國的實踐應用乃至創新發展。以食品安全監管為例，國務院于2017年印發的《“十三五”國家食品安全規劃》指出，要提高食品安全智慧監管能力。這要求重點圍繞行政審批、監管檢查、稽查執法、應急管理、檢驗監測、風險評估、信用管理、公共服務等業務領域，實施“互聯網+”食品安全監管項目，推進食品安全監管大數據資源共享和應用，提高監管效能。

相應地，無論是縱向的層級分工還是橫向的職能分配，與食品安全相關的諸多政府監管都在“互聯網+”的技術支持下實現了硬件設施信息化、軟件管理數字化。例如，在既有的許可改革背景下，新修訂的《食品生產許可管理辦法》就強化了全面推進食品生產許可信息化，要求食品生產許可申請、受理、審查、發證、查詢等全流程網上辦理。無疑，這一監管發展本身契合了我國意在發揮互聯網規模優勢和應用優勢的國情和問題意識，如通過數字政府建設來創新政府治理和服務模式、提升行政管理和服務效率等。比較而言，當“智慧監管”的理論發展和域外應用側重于有效整合多元主體參與多樣工具組合，以實現“管的更少、管得更好”的增效時，我國食品安全監管實踐中的“智慧監管”更側重信息技術的輔助乃至主導作用[5]。例如，地方監管者、互聯網企業認為智慧監管是探索利用大數據來轉變監管思路的[6-7]。在此基礎上，實現“傳統監管”向“智慧監管”的轉型，以期監管具有精細化、動態實時性和協同共治等特點[8]。鑒于此，本文將進一步結合智慧監管的理論發展、域外應用和我國實踐來闡述如何體系化地安排智慧監管，以實現應有的“多元治”和“精準管”。

一、監管的智慧化發展與食品安全領域內的應用

Gunningham等于1998年首次提出了智慧監管(smart regulation)這一概念[9]，意在指向監管多元化的范式，且特點是具有靈活性、想象力和創新性的社會控制。例如，其可以整合政府監管和自我監管，由商業機構抑或非政府組織扮演監管代理者的角色，進而提高傳統且直接的政府監管模式的有效性。也就是說，通過主體多元化、工具多樣化可以優化監管，尤其是借助量體裁衣式的調整適應具體場景的監管需求。從理論到實踐，加拿大于2004年便探索了智慧監管的戰略安排，以重塑面向21世紀的新監管方式[10]。期間，加拿大不僅考慮了如何重塑監管來回應新時代的問題挑戰和公眾預期，也考慮了監管重塑的環境，以確保政府監管在成為實現健康、環境等安全保障的助力時，避免成為經濟、社會創新發展的阻力。對于前者，監管智慧化發展的特點是要兼顧監管目標的協同性和多元主體的合作性，即健康、安全、環境等監管議題與社會、經濟發展是相互交織的，因此，政府監管的靈活性、回應性、透明性可為其他主體的作用發揮提供保護安全、保持信任、保障創新的監管環境。

隨著技術發展，新技術在智慧監管中的助力作用也日益凸顯。例如，美國食品藥品監管局已將構建一個數字化、可追溯、多樣性和更安全的食品體系作為新的目標。對此，2019年3月《強化后2020年美國食品藥品監管局食品安全項目》[11]和4月的《引領美國走向更智慧的食品安全新時代》[12]的兩份局長聲明已為實現上述目標勾勒了一份實施藍圖和具體安排。概括來說，該項規劃的特點包括：一是以監管創新助力行業創新，二是監管同時兼顧風險防控和事故響應，三是依托于技術支持和經費支持。就技術作用而言，美國食品藥品監管局將研究如何在食品安全領域利用已經在社會和商業等領域應用的新興技術和其他方法，比如分布式賬本、傳感器、物聯網和人工智能。此外，一如上文所述，美國更智慧的食品安全保障不只是一個技術問題，而且是以《食品安全現代化法案》所設定的使命愿景為基礎來擁抱新興技術，為此需要各種規模的食品公司、技術公司、地方和聯邦監管部門，以及其他利益相關者的共同參與，尤其是從業者與監管者同向而行，步調一致。

鑒于此，針對具體的監管事項，政府主體、市場主體、社會主體都是一個復合型的主體類別，且可進一步分為不同職能抑或不同層級的監管者，不同的生產經營者和各類市場第三方以及媒體、協會等社會組織。以政府為主導的智慧監管改進包括以下內容：其一，政府應與時俱進地優化自身監管，尤其是借助先進的技術；其二，政府應促進與不同主體之間的合作；其三，政府也需要為其他主體之間的合作營造適宜的監管環境。這之所以被視為明智的監管改進，是因為不同主體在權威、財富、組織、信息等資源所有方面各有優勢[13]，政府通過監管塑造有利于合作的環境不僅可讓自身博采眾長，也能讓其他主體各盡其能。在這一過程中，就政府自身促進的合作而言，需要強調以下三個方面的內容：

第一，當政府在合作中發揮主導作用時，不能忽視政府監管者之間的合作。智慧監管的理論和實踐都強調了不同主體之間的合作是智慧監管的重要表現。其中，理論研究表明合作是多維度的，包括政府不同部門之間的合作，也包括政府和不同的市場、社會主體之間的合作。如果監管者無法促成這些合作，那么將不可能實現監管的智慧化。比較而言，政府之間的合作更具挑戰性，尤其是弱勢部門需要通過強勢部門的合作來促進監管。對此，加拿大的智慧監管戰略也指出：鮮有一個監管問題僅僅是某一個聯邦機構職責范圍內的獨有問題，如食品安全監管便涉及健康、環保以及農業等多個部門。如果部門間沒有協調，那么被監管者會面臨不同的監管要求，有時甚至是相左的意見。此外，包括政府監管者在內的合作還包括國內聯邦、省和領地間的監管合作，因為如果沒有彼此間的協調，那就無法避免重復和無效問題；又或者是國際監管合作，這意味著可以選擇超越本國的監管工具以滿足國家政策目標，如參與國際標準的制定。

第二，政府在促進多元合作時，應考慮監管成本。不同主體之間的互動和各種工具的組合，可以形成形式各異的合作。當公私合作中出現控制權的轉移且需要轉變政府監管方式時，政府監管者可能會因為這一轉變而降低合作的意愿。此外，對于不同的工具組合，考慮工具之間的互補性也有利于避免重復投入、降低監管成本。因此，后續改進的智慧監管理論指出要重視監管績效，如監管者可以通過評估監管目標實現與否等績效內容來及時矯正工具選項和戰略安排，并由此提高績效。在這個方面，歐盟委員會于2010年10月向歐盟議會、理事會、歐洲經濟和社會委員會以及地區委員會提交的《歐盟智慧監管通訊》[4]也指出，歐盟的智慧監管是基于優化監管的新發展。比較而言，優化監管聚焦于如何提出優質的政策提案，而智慧監管則是實現政策周期的閉環發展，即進一步關注政策評估和簡化。

第三，與時俱進的智慧監管發展勢必包括依托于技術升級帶來的監管改進。而基于領域特點，技術支持并不僅限于互聯網技術。例如美國食品藥品監管局支持企業通過研發和應用新技術來創新產品，如生物技術。作為監管者，保障公眾健康任務的一個內容是促進這些具有應用前景的創新應用和保障它們的安全性，以及不會帶來非預期的結果。

二、我國食品安全智慧監管的進展與挑戰

我國提出智慧監管的時代背景與互聯網技術發展密切相關，但社會共治作為食品安全監管的原則之一，也使得智慧監管所要促進的“多元治”包括政府部門間的公公合作，政府和其他市場、社會主體之間的公私合作，以及通過政府監管為其他主體的私私合作提供環境。對于這些合作，技術支持使得線下合作升級為線上合作，且并行發展。相應地，智慧監管的發展與挑戰分別存在于線下、線上以及線下線上同步，抑或融合與否的不同情境中。

(一) 線下的智慧監管

政府間公公合作中的缺位、越位是長期存在的挑戰，智慧監管同樣面臨這一問題。長期以來，食品安全監管就因為“一事進多門”而存在部門合作難的問題。為此，監管體制改革試圖通過部門整合、流程再造、會商機制等促進部門分工的合理性和合作的協調性。從組織安排來說，通過整合相同或相似的職責可以簡化行政機構，形成“一事進一門”的合理架構，但規制事項自身的復雜性使得“一事進多門”的合作需要難以避免[14]。在這個方面，當下政府食品安全監管工作可以分為兩部分：一是食品安全工作，包括食用農產品質量安全監管、食品安全監管；二是食品安全相關工作，包括衛生健康、生態環境、糧食、教育、政法、宣傳、民政、建設、文化、旅游、交通運輸等行業或者領域與食品安全緊密相關的工作，以及為食品安全提供支持的發展改革、科技、工信、財政、商務等領域工作[15]。

智慧監管要求政府解決好監管部門合作的挑戰，線下的舉措包括：一是法定合作義務。針對食品安全工作，《食品安全法》和《農產品質量安全法》分別明確了主管食品安全的市場監管部門和主管農產品質量安全的農業農村部門的監管職能。其中，《食品安全法》明確了在標準制定、信息發布方面的合作機制，《農產品質量安全法》也將探索在產地準出市場準入方面的合作機制。比較而言，當涉及食品安全相關工作時，跨領域的合作意味著在健康、教育等領域內的弱勢部門，如市場監管部門需要與負責該領域的強勢部門形成合力，才能推動相關制度建設。例如，當食品安全國家標準為當下食品安全監管提供科學依據時，2009年的《食品安全法》只授權了衛生行政部門制定這一類標準的權力，原食藥監管部門負責執行。由于實踐中遇到急需的標準未能及時制定，為使標準的制定和實踐緊密結合，增強標準的科學性和可操作性，2015年修訂的《食品安全法》調整了食品安全制定標準的主體，明確由國務院衛生行政部門會同國務院食品藥品監督管理部門制定[16]。又例如，鑒于現在的食品安全問題對于青少年危害最大，且他們的抵抗能力比較弱，食育已經成為我國的一項重要制度建設[17]。對此，從2015年修訂的《食品安全法》到2019年修訂的《食品安全法實施條例》，歷時四年，《食品安全法》規定的食品安全宣傳教育終于升級為將食品安全知識納入國民素質教育內容[18]，《食品安全法實施條例》則無疑為推動教育部門的合作提供了制度支持。

二是關鍵領導負責。對于上述部門合作的挑戰，我國食品安全監管中的屬地管理要求意味著地方政府應建立相應的機制來促進部門間的合作。而且，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》進一步通過明確黨政領導人的責任來夯實食品安全工作和相關工作。例如，地方各級黨委主要負責人的職責包括協調各方重視和支持食品安全工作。地方各級政府主要負責人的職責是建立健全本地區食品安全監管責任體系，明確本級政府領導班子成員食品安全工作責任和政府相關部門食品安全工作職責，指導督促政府領導班子成員和相關部門落實工作責任，等等。作為考核手段之一，食品安全示范城市評價將黨政同責的要求納入了評價體系，即根據黨中央、國務院對食品安全工作的最新要求，提出黨委政府高度重視、統一權威監管體制完善、專業執法隊伍建設到位、經費保障到位、專業執法裝備配備達標和專業檢驗能力達標等方面指標[19]。

此外，針對政府與其他主體的公私合作以及為不同主體的私私合作營造適宜的監管環境，線下智慧監管的安排便是回應不同主體的監管選擇。例如，基于最嚴監管的驅動，食品生產經營者構建內部管理型的監管都會成為監管者的檢視內容以決定監管的時機和手段[20]。典型的制度設計是食品追溯和召回，它們是食品生產經營者為防控風險和應急管理食品安全問題理應建立的內部管理制度。對此，《食品安全法實施條例》第七十六條規定，食品生產經營者依照相關規定停止生產、經營，實施食品召回，或者采取其他有效措施減輕或者消除食品安全風險，未造成危害后果的，可以從輕或者減輕處罰。相反，實施條例針對具有主觀惡意的違法行為引入了“罰款到人”的制度，并要求建立嚴重違法生產經營者黑名單制度[21]。可見，面對不同的被監管者，政府監管可因合規抑或威懾為導向做出不同的選擇。其中，當政府監管回應生產經營者的合規選擇時，執法策略也會由威懾導向轉向合規導向，并以合作而非對抗的方式重塑規制者和被規制者之間的關系，如以合規激勵來改進被規制者的守法行為。反之，組合運用威懾導向的強制執法也能基于過罰相當的原則來查處和懲戒嚴重違規行為[22]。

(二) 線上的智慧監管

從線下到線上，基于技術發展的智慧監管也同樣在探索如何通過信息共享來促進不同主體之間的合作。例如，針對政府監管主導的多元合作，對于不同監管者，《食品安全法實施條例》要求縣級以上人民政府衛生行政部門會同同級食品安全監督管理等部門建立食品安全風險監測會商機制，匯總、分析風險監測數據，研判食品安全風險，形成食品安全風險監測分析報告，報本級人民政府。對于監管者和市場主體，以上海原食藥監局與訂餐平臺共享數據為例，當食品經營許可證信息數據對接了平臺入網經營商戶食品安全電子檔案系統后，“登記”與“驗真”一步完成，大大提高了審核效率和準確率[23]。對于監管者和社會主體，食品安全網絡輿情應對便是指有關部門聯合社會各方力量努力解決實際問題，通過信息發布和互動，化解食品安全事件所引發的矛盾和危機，消除不良影響，引導輿情向正面轉變[24]。

其中，依托于技術應用的政府監管智慧化業已呈現諸多不同的模式：一是在信息化的基礎上實現單項監管履行“上線”，并由此突破地域限制和提高公開力度，進而提升了行政效率或服務水平，如行政許可和監督抽檢；二是在市場監管系統內通過整合單項監管的數據庫和由此而來的大數據分析，實現了多項監管融合后的創新監管，如許可數據和日常監管數據整合后的分級監管、信用監管等；三是進一步通過整合市場監管系統外的監管數據，如標準數據庫、食品監測數據庫、刑事司法數據庫等，將事中事后這些反應式監管進一步升級為預防性監管，如食品安全風險預警交流體系的規劃。借此，食品安全智慧監管依托于信息技術實現了“精準管”，如高低風險、高低合規律的分類監管。對于這一過程，監管之所以智慧化是因為基于數據驅動，優化了監管決策，即通過云平臺整合各類業務數據，通過數據挖掘技術、語義識別技術從數據中獲取有價值的信息，利用可視化手段消除決策者和海量數據之間的鴻溝，使監管的決策過程有事實數據作為支撐和依據，有效提高監管決策的科學性。數據驅動的決策和數據的密集使用促使監管決策實現智慧化。由此，信息化技術與監管業務的融合可以促進后者在實現監管工作量做“減法”的同時實現監管效率和效益的“乘法”。與此同時，基于數據的風險評估，可以進一步強化對于高風險的“嚴管”和低風險的“善管”。

(三) 線下線上的并行抑或融合發展

對于上述發展，線上智慧監管依舊在數據共享、動態更新方面存在挑戰。然而，挑戰更多的是源于線下而非技術本身。

1. 公公合作

如上文所述，我國食品安全智慧監管的一個特點就是借助數據共享來促進不同主體之間的合作，包括不同的監管部門和監管部門內部的不同業務機構。然而，以食品許可的信息化和實踐觀察為例，自多合一的綜合監管后，無論是沿用原相關機構的系統還是重建新的系統，許可信息化的工作依舊面臨系統建設工作跟不上改革步伐，權限下放后在線的處理無法回應層級分工后的新需求抑或覆蓋實踐許可的新訴求等問題[25]。對此，“線下職能線上化”確實可以提供一些新的問題解決之道，如打破監管者和許可申請人之間的物理距離限制而使得壓縮許可時限成為可行的監管改進，又或者許可數據庫的建立健全便利了數據共享和由此而來的第三方線上許可驗證。但是，許可人員或審核人員的能力不足、許可和監管的工作銜接不暢如不能在線下解決，依舊會使得數字化的作用無法發揮。例如，在審批局綜合包括食品在內的各類許可后，“放管服”理念下的“盡量放”如果未能及時在線移交許可相關的檔案，尤其是許可審查期間的現場檢查結果，市場監管部門就難以及時跟進證后監督檢查，這會使得具有潛在風險的生產經營者及其食品進入市場而加劇安全隱患。又或者在統一的市場監管系統內，橫向的職能部門又或者縱向的下級部門沒有及時更新數據，也會使得數字化的檔案信息一直處于滯后狀態。

2. 公私合作

對于政府促進的公私合作監管，一方面，如上文所述，政府可以借助市場或社會主體的參與來改進監管。例如，在針對網絡食品的監管中，通過與平臺共享數據來保證許可證書驗真、拓寬案件線索來源。另一方面，政府越來越多地讓市場或社會主體來承擔行政任務，以借助他們的專業和技術優勢來降低行政成本、提升公共服務質量[26]。具體到智慧監管，典型選擇便是在應用新技術方面，調動社會第三方力量，如第三方數據公司，來推動建立基于大數據分析的食品安全系統。從實踐來看，“數管事”的智慧監管可以解決“人管事”的傳統監管中人少事多的矛盾，進而將有限的監管資源精確匹配在風險大、違規多的生產經營者方面，期間數字化帶來的支持還包括形勢研判、風險預警等[27]。

在食品安全屬地管理的既有制度下，公私合作可表現為一個地方政府可能與多個第三方的數據公司合作，又或者一個第三方的數據公司可能與多個地方政府合作。差異化的正面效果可以因地制宜地提供食品安全智慧監管服務，以及在財政、人員等資源限制下漸進性地構建智慧監管。相反，“誰來監督第三方”的問題也會由此而來。事實上，針對行政任務私人化的發展，監督第三方已經有相關的制度設計。例如，針對食品檢驗，承擔抽樣、檢測等工作的第三方應符合資質條件和檢驗規范等要求。比較而言，對于這些新興的第三方數據公司依舊缺失評估或規范方案，例如，缺乏程序控制以及預算制約來確認經費投入和技術成效是否匹配，如評估信息系統使用的友好性與可持續性。即便政府與其簽訂的合同條款中可能涉及審計內容，但因公開不足，也很難借助外部制約來問責。

3. 其他主體之間的合作與監管環境

當下，政府監管者越來越多地借助信息披露工具來借助不同市場和社會主體的選擇來倒逼違規者改正行為。例如，監督抽檢公布的不合格信息、信用監管公開的失信人名單等。相應地，市場主體可以在入市環節拒絕違規且失信的供應商，消費者也可以選擇合規且守信的生產經營者。然而，如果單純依賴具有威懾作用的制度治理，會在提高公眾對政府治理能力信心的同時，降低公眾對市場的信心，尤其是不斷披露的食品安全問題會加劇公眾的恐懼，認為自身處于不安全的市場環境中。為抵消這樣的惶恐與畏懼，正向激勵不可或缺[28]。相應地，我國對于信用監管工具的重視不僅僅在于其可以懲戒失信者，也在于其可以獎勵守信者。

然而，信用監管的實踐也表明：一是政府主導的食品安全信用監管依舊側重懲戒，獎勵安排顯然不如前者。尤其是，當法律本身考慮生產者和經營者的角色差異和分類規范時，諸如信用監管這樣的具體制度設計，是否也可以考慮市場主體的差異性和由此而來的分類分級信用監管，進而避免無過錯的“信用連帶”和由此而來的聲譽損失。二是作為社會共治的支持性制度，信用監管的共治型不僅表現在借助信息的公開來促進其他主管部門、市場主體和社會主體的聯動，而且也可以基于公私的合作來拓寬信用信息的歸集來源和應用場景。事實上，政府的比較優勢在于借助公權力來懲戒失信行為，但在數據獲取和應用方面，企業、行業協會、征信機構等主體也具有技術、專業方面的優勢。對此，借助這些資源不僅可以形成信用制約的合力，也可以探索優勢互補的可能。例如，當前食品安全信用監管制度建設中的地方主導也使得監管的制約效果受到地域管轄權的限制。對此，行業協會的優勢在于跨地域的全國聯動和行業自律，進而可以擴大某地公示信用信息的制約或獎勵效果。三是根據行業的調查和媒體的觀察，目前食品安全領域內的消費者“注意力”尚未聚焦在“信用信息”上，典型的表現就是諸如抽檢公開信息對于消費者的選擇影響。對此，在信用信息的公開和應用方面，可以探索有助于消費者參與的模式。事實上，當下的許多市場主體都已經借助消費的反饋信息構建了私人的評價機制和信用管理模式，多元信用體系的平行發展也可以探索合作的可能[29]。

三、優化食品安全智慧監管的體系性安排與建議

如上文所述，在談及食品安全智慧監管的挑戰時，也提出了針對性的建議，如綜合利用多元主體的信息源和評價體系來消解政府監管的地域限制性。但日益豐富的實踐如何化解智慧監管的難以共識性依舊是存在的首要挑戰。對此，本文結合理論發展、域外經驗和我國實踐，認為智慧監管具有“多元治”和“精準管”的特點。然而，“多元治”從線下參與升級到線上參與并不會自然而然地帶來“精準管”的效果，如缺乏線下合作會導致線上數據難以及時共享。對此，體系性安排智慧監管可以從監管的規劃性、評估性和先進性來促進數據驅動的多元合作。

第一，規劃智慧監管安排。在以問題為導向的監管安排中，“碎片化”的表現之一便是缺乏實現的規劃，繼而無法保障監管政策連續性和一致性。反之，隨著能力和經驗的提升，監管改革可稱為監管可持續的新動力時，戰略性的規劃有助于優化監管[30]。經過十年的食品安全法治發展[31]，前文也指出了無論是食品安全法還是實施條例的修訂，不斷完善的內容之一便是通過規范層面的安排來促進不同部門之間有關食品安全工作的合作。對此，理論也強調通過監管安排方式[32]來選擇、應用及組合監管工具，以完善智慧監管。期間，考量包括鑒于社會中的政策環境變化來確保監管政策的現代性，通過保持不同參與者之間的資源配置和對話來確保監管內容和組織的穩定性，借助技術等不同類型的學習來提高能力。

第二，評估智慧監管績效。缺乏事后評估也是監管安排“碎片化”的表現之一。評估有助于通過對規制效果的總結改進新的監管決策。值得指出的是，當歐盟智慧監管將評估作為重要內容時，其既包括在決策期間的監管影響評估，也包括立法后針對執行的評估。對于前者，歐盟委員會已經落實了監管影響評估體系來為決策提供證據以及提升政策選擇收益和成本的透明度。該系統的一個關鍵因素是設立影響評估委員會，幫助歐盟議會和理事會考慮歐盟委員會提出的提案。此外，其也幫助歐盟委員會發展了基于成本收益分析的工作方式和有助于考慮所有相關的經濟、社會和環境影響。對于后者，立法后評估的作用在于簡化立法和減少行政負擔。以“適宜性檢查”為例，其會評估某一政策領域內的監管框架是否與目標相適宜，如果不適宜，將予以修訂。