環境違法舉報獎勵：法理詮釋與規范續造

方印 劉靜潛

摘要：2020年4月，生態環境部要求各省（市、區）建立實施環境違法舉報獎勵制度。事實上，環境違法舉報獎勵制度作為環境保護多元共治的重要舉措在2000年已經陸續在各省（市、區）試行。目前，環境違法舉報獎勵制度在規范內容上普遍呈現出原則化、碎片化和核心內容空白的樣態，無疑會抑制公眾參與環境保護與治理的熱情。探究環境違法舉報獎勵制度的理論基礎、基本性質和功能定位，有助于環境違法舉報獎勵制度的規范續造。環境違法舉報獎勵制度的規范續造，重點在于程序規范、實體規范和權利救濟等方面的細化與明確。

關鍵詞：環境保護多元共治;環境違法舉報獎勵;法理詮釋;規范續造

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：1000-5099（2021）02-0062-13

我國環境治理的傳統模式以政府單一控制為主，其治理模式雖然具有確定性和穩定性，但是過于強調生態環境主管部門在環境治理過程中的能動性，忽視了社會公眾的力量，缺乏靈活性和適應性。環境問題隨著經濟社會的發展不斷呈現出隱蔽性、復雜性等特征，傳統的治理模式顯得捉襟見肘。因此，調動在信息資源占有優勢的公眾參與環境治理的積極性顯得尤為必要。2000年，浙江省富陽市首次開創舉報獎勵制度取得成效后，我國實務界意識到公眾參與環境治理的重要性，陸續公布規范性文件試行環境違法舉報獎勵制度。縱觀各省（市、區）的試行文件和試行效果，并沒有帶來預期的實效，歸根結底是因為全國缺乏一部位階較高的舉報獎勵制度的法律文件，各地方的規范性文件也闕欠對舉報獎勵的程序流程及具體規則進行規定。這就導致即便公眾有舉報的熱情，但礙于法律政策上缺乏具體可操作的實體規則和程序流程而不得不放棄舉報，還導致了生態環境主管部門處理舉報獎勵事項的法律依據過于混亂。2020年4月22日，國家生態環境部發布《關于實施生態環境違法舉報獎勵制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求各地建立實施生態環境違法舉報獎勵制度（以下簡稱“環境違法舉報獎勵制度”）。環境違法舉報獎勵制度不再固守政府一元的治理機制，而是以平等、合作、對話的方式與公眾展開溝通，彌補政府單一治理的短板。但是這項法律制度的理論問題和現實癥結仍亟待厘清，本文力圖對這些問題進行梳理和探討。

一、環境違法舉報獎勵的正當性依據觀察

雖然我國對環境違法舉報獎勵并未創設專門性法律，但是憲法、法律、法規及相關規范性文件為其提供了文本依據，經濟學理論、激勵理論和治理理論則為其提供了深厚的理論基礎。

（一）環境違法舉報獎勵的文本依據

舉報獎勵制度是通過物質或者精神上的獎勵，調動公眾參與環境治理積極性，使其按照生態環境保護主管部門所希望的路徑作出環境違法舉報行為，以實現享有美好生態環境的追求目標，這是一種將環境舉報行為賦予經濟價值的利益誘導式的多元主體共治制度。生態環境部公布《指導意見》要求將舉報獎勵制度化、規范化。制度的構建需要法律規范和現實基礎的支撐，否則將面臨合法性和正當性的質疑。自浙江省富陽市首創舉報獎勵后，我國其他各省（市、區）紛紛出臺文件試行舉報獎勵，至今已有20年。因此，該項制度在我國本土的初步實踐積累了制度規范統一化、成熟化的經驗，有著堅實的現實基礎和民眾可接受度。法律規范是一個統一體，由憲法、法律、法規及其他法律規范性文件構成。構建舉報獎勵制度需要以整個法律體系為視角尋找適法性依據。從立法依據看，我國憲法、法律和其他相關法律規范性文件均含有舉報獎勵的原則性規范或者精神。

首先，我國憲法為構建舉報獎勵制度提供了憲法基礎。《憲法》第41條憲法第41條：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。 賦予了公民檢舉權，對象是國家機關和國家工作人員。隨著行政管理模式的變革，舉報權被賦予了新的含義，不僅運用于對國家權力的監督，也廣泛地應用于對社會的監督，反映了公民對公共利益的關注，承載著公民參與國家公共事務管理的功能。其次，舉報獎勵散落于環境法律、法規、規章和規范性文件中的舉報條文和獎勵條文，為舉報獎勵制度的構建提供了規范依據。《環境保護法》第57條規定了公眾的舉報權;第11條則具體規定“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵”。該條款至少包括以下兩層含義：其一，獎勵是政府應盡的職責，職責本身也意味著權力，即政府依法享有獎勵權力，這樣的認識有利于激發獎勵主體積極作為。同時，有職責就有相應的權利主體，單位和個人依法享有受獎勵權利，這是從權利主體內在積極性促成獎勵的實施。其二，“顯著成績”的標準沒有明文的規定，但舉報行為可以合乎邏輯地包含在概念中。相關環境單行法《中華人民共和國水污染防治法》第11條;《中華人民共和國大氣污染防治法》第8條、第31條;《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第12條、第31條;《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》第7條、第9條;《中華人民共和國放射性污染防治法》第6條、第7條;《中華人民共和國水土保持法》第8條、第9條;《中華人民共和國海洋環境保護法》第4條。、環境行政法規《廢物進口環境保護管理暫行規定》第4條：任何單位和個人都有權向環境保護行政主管部門、對外經濟貿易主管部門、海關、進出口商品檢驗部門、工商行政管理部門和司法機關檢舉違法進口廢物的單位。及環境保護規范性文件特指各省市試行舉報獎勵制度出臺的規范性文件，例如《重慶市環境違法有獎舉報辦法（試行）》、《天津市環境違法有獎舉報暫行辦法》。也作出了相同的規定，比如“有權舉報”“對有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵”。其中，2015年生態環境部發布規章《環境保護公眾參與辦法》對公眾舉報環境違法規定了具體方式，并強調對保護和改善環境有顯著成績的公眾有權獲得獎勵。這意味著我國力推各種舉措保障公眾的環境參與，環境違法舉報獎勵制度就是其中重要的一項舉措。

（二）環境違法舉報獎勵的理論基礎

1.經濟學理論的奠基

“經濟人”假說認為：“ 人是關心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。“經濟人”假說在環境領域自然孕育出人類中心主義。在人與自然關系中，強調人類的中心地位，自然服務于人類，人類毫無節制地向自然攫取經濟利益，出現個人利益與環境公共利益相互排斥的局面，進而導致眾多環境問題的發生。舉報獎勵制度在不改變“經濟人”假說“利己本性”核心內涵前提下，架起了個人利益與環境公共利益銜接的橋梁，利用人的利己本性構建合法合理秩序解決個人利益與環境公共利益的沖突問題，實現環境公共利益的管理。對追求個人利益為目的的公眾而言，舉報獎勵制度的因果邏輯是“個人利益需要—動機—舉報行為—獲得獎勵（實現需要）”，制度設定物質和精神利益獎勵，對個人形成利益刺激，進而形成個人的利益需要。個人的一切行為都離不開需要。為滿足需要，個人形成實現需要的動機，動機轉變為具體行為，行為達成需要的滿足。在這一制度下，環境公共利益并不是舉報人的利益需要，但個人利益與環境公共利益不再是沖突關系，個人利益實現的同時，客觀上也促進了環境公共利益。從行政管理的視角看，個人利益是實現環境公共利益的手段，環境公共利益是該制度的功能性目的，即在舉報獎勵制度下，個人利益與環境公共利益是手段和目的的關系。

作為經濟學的一個分支，行為經濟學認為人的行為不限于對自身利益的追求，對社會公平、公正等社會利益也持有同樣的關注。對于追求公共利益的公眾而言，舉報獎勵制度的因果邏輯是“美好環境需要—動機—舉報行為—獲得獎勵/放棄獎勵”，舉報人關注環境問題的解決，重視生態環境，對美好環境有需要。為實現美好環境的需要，形成尋求實現美好環境的動機，動機轉化為對環境違法的舉報，舉報行為的作出則是對需要的滿足。獎勵不再是舉報人的需要和內心動機，只是政府對舉報行為進行嘉獎而獲得的額外的利益，舉報人可以選擇接受和放棄。從這一角度看，個人利益和社會利益具有等同性，行為人將對社會利益的實現作為自己個人利益追求的目標。

2.激勵理論的佐證

現代行政法越來越重視利用利益激勵機制來調動行政相對人自覺遵守行政法、主動參與行政的積極性，將行政法的目標與行政相對人的利益結合起來，使行政相對人實踐權利、追求利益的過程暗合行政法目標實現的過程[1]。激勵是通過某種方式引發行為，并促進行為以積極狀態表現出來的一種手段。它的核心是激發行為主體追求某些既定目標的意愿或增強這種意愿的程度。激勵的實質就是鼓舞人們作出抉擇， 并將其付諸行動，是對人的行為的一種推動。幾乎每個人都有受到激勵的需要和愿望。因為人們的活動總是出于一定的動機， 而激勵就是能為人們提供這種動因[2]。我國環境立法創設了眾多以激勵為核心的制度，以刺激行為人切實履行保護環境的義務，例如稅收減免、補貼。這些激勵制度以“履責者”為視角，通過減免稅等給予經濟利益的方式改變行為人的理性選擇，使其行為符合法律所引導的合法行動以達成法律目標。這里的“履責者”是個狹義概念，指違反法律則會承擔法律責任的企業。反之，減少環境污染，積極履行法律義務則可以受到政府給予的經濟利益獎勵。舉報獎勵制度以激勵為核心，但以“監督者”為視角，“監督者”不負有保護環境的法律強制責任和義務，“監督者”不履行監督義務不構成違法，但是積極履行監督義務可以受到政府給予的物質或者精神獎勵。以“履責者”為視角的激勵制度是針對環境污染者設置，通過激勵機制改變其行為選擇，用減少生態環境污染換取經濟利益，是為防止“不該增加而增加污染”。以“監督者”為視角的舉報獎勵制度是針對社會公眾設置，通過利益誘導決定自身的行為，是為了防止“應當減少而未減少污染”。前者制度主體是被監督者，刺激被監督者依照利害關系減少自身違法污染行為，從內心約束規范自身的行為;后者制度主體是監督者，刺激監督者依照利害關系增加對被監督者的監督行為，從外在壓力以規范“履責者”的行為。

環境是典型的公共物品，環境利益是典型的公共利益，而“凡是屬于最多數人的公共事物，常常是受人照顧最少的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物;對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物[3]。以往的環境立法從“履責者”角度出發制定激勵機制，讓“履責者”在遵守環境法時能獲得好處，促進“履責者”守法。但是環境的公益性和環境問題的廣泛性決定了當激勵利益遠低于違法所帶來的經濟利益時，激勵機制不會對“履責者”的行為選擇產生實質影響。因此，除了從內部構建激勵機制，還需從外部構建激勵機制，以增強對“履責者”的法律威懾力。無論對于“履責者”還是對于“監督者”而言，環境都是公共物品的存在，如何激發外部監督人員的積極性就成了舉報獎勵制度需要解決的關鍵問題。

3.社會治理理論的支撐

羅西瑙作為治理理論的創始人認為統治意味著由正式權力和警察力量支持的活動，以保證其適時制定的政策能夠得到執行，而治理既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要，并實現各自的愿望[4]。從主體上看，統治的主體是國家權力的掌握者;治理則是國家、非政府組織、社會個人之間的共同參與。從權力運行向度看，統治過于注重公權力的行使，國家與公眾之間是剛性的自上而下的命令服從關系;治理則強調上下互動前提下的多元主體之間柔性、橫向的良性合作關系。

以多元主體之間的良性合作為核心的治理意味著國家不再是社會責任的唯一承擔主體，國家將原本獨自承擔的責任轉移給非政府組織、社會團體和社會個人。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”[5]。長期以來，我國環境治理以行政執法權的行使為根基，忽視了社會公眾對環境公益的關注，欠缺對公民舉報權的引導，導致缺乏環境執法權與公眾舉報權之間的互動機制，社會公眾力量在環境治理中的作用無法凸顯。舉報獎勵作為一種新型的環境治理手段，通過“舉報”這一具有私法內核的方式，就環境違法的制止展開溝通交流，并以獎勵作為利益誘導引導公眾舉報權的積極行使，公民舉報權的行使觸動環境執法權的啟動，依法啟動調查權對舉報信息進行查證，這正是權利與權力良性互動的體現。

二、環境違法舉報獎勵的性質考究

獎勵作為舉報獎勵的核心和關鍵部分，厘清獎勵的性質可以為構建舉報獎勵制度奠定基石，同時也可以為實務界的具體操作及立法考量提供參考。

（一）環境違法舉報獎勵并非民事合同行為

有學者將政府懸賞行為認定為民事行為。在該觀點下，環境違法舉報獎勵是一個民事合同。形式上看，獎勵部分是生態環境主管部門以公告的方式向不特定的主體作出的意思表示，構成合同法中的要約;社會公眾的任何人向生態環境主管部門舉報符合生態環境主管部門公布舉報事項，則構成合同法中的承諾。一方以生態環境主管部門為當事人，一方以舉報人為當事人的合同成立并生效。在該種學說下，違法舉報獎勵主體、客體、形式要件等要素與民事合同高度相似，但是無法提供充足的理由解釋舉報獎勵行為的實質要件。其一，民事合同是雙方當事人平等自愿基礎上達成的合意，但舉報獎勵制度中，雙方當事人地位雖平等，卻不是雙方達成的合意，何種舉報行為可獲得獎勵（合同中的主要內容）是由行政機關單方決定。其二，在舉報人完成行政機關規定的舉報行為后，按照合同法的規定，舉報人對要約構成承諾，合同成立并生效。但舉報獎勵制度下，舉報人并非完成舉報行為行政機關就必須履行獎勵的義務，需要行政機關對舉報內容進行查證核實，符合規定舉報人才可獲得獎勵。因此，舉報人獲得獎勵的前提是行政機關調查權的積極配合。因而，該觀點無法對舉報獎勵作出合乎邏輯的解釋和回應。

《民法典》第499條雖然對一直以來備受爭議的懸賞廣告的性質作出了規定，認為其受合同編的調整。但環境違法舉報獎勵不是純粹意義上的懸賞廣告。環境違法舉報獎勵不同于懸賞廣告：一是針對的不是某一特定的事項;二是舉報獎勵的效力持續有效;三是公布的方式并不是一個公告，而是規范性文件，待試點成熟后，將會以法律法規的形式將其作為一項制度規定確定下來。另外，舉報獎勵不應當歸屬于合同法調整。根據《民法典》第464條，當事人就特定的事項協商一致達成的某種約定，而這個約定引起的民事法律后果，才屬于民法典合同編調整范圍。而生態環境主管部門實施的環境違法舉報獎勵，其目的是實現行政管理目標或者實現公共利益，引起的行政法律后果，雙方之間出現利益沖突時，適用的是行政訴訟法。因此，環境違法舉報獎勵不屬于民事合同的范疇。

（二）環境違法舉報獎勵并非行政允諾、行政合同行為

行政允諾是指行政主體為實現行政管理目標，在其職權范圍內依法作出的為自身設定公法上的義務而使相對人獲得公法上權利的單方意思表示[6]。學者認為行政允諾和行政獎勵的關鍵區分在于行政允諾中行政機關有自由裁量權，可以根據職責的需要，自由設定獎勵條件，而行政獎勵的設定只能是法律法規。但是行政獎勵分為優勝獎和參與獎，認為只能由法律法規來設定針對的是優勝獎。優勝獎是指對在工作和學習中取得顯著成績的人進行獎勵，具有競爭性，獲得獎勵者的獲獎，意味著其他社會公眾失去獲獎的機會，優勝獎對于社會公眾的影響較大。因此，用法律法規制定條件更為規范。參與獎是指根據法律、法規、規章以及行政規范的規定，行政主體賦予積極從事了某些社會公益性活動或作出了國家提倡行為的行政相對人以一定的物質或精神等權益的具體行政行為[7]。參與獎沒有競爭性，每一個社會主體只要完成規定的行為即可獲得獎勵，獲獎者的獲獎對其他社會公眾不產生影響，沒有對立排斥的關系。因此，高位階的法律法規和低位階的行政規范均可以規定獎勵權。獎勵的對象是參與社會公益活動、完成國家倡導的行為者以及積極協助行政機關履行行政職能者。舉報獎勵制度的屬性屬于參與獎，獎勵的對象是積極舉報環境違法行為的人。因此，以獎勵依據的位階高低認定舉報獎勵制度是行政允諾行為顯然不可取。在司法救濟方面，行政允諾中，政府不履行實現允諾的事項，行政相對人請求司法救濟，依據是請求政府履行義務。但在行政獎勵中，獎勵權是政府的行政權力，相對應的就是公民獲得獎勵的權利，公民是獎勵權的權利主體，當政府不履行獎勵的義務時，公民請求司法救濟的依據是法定權利—受獎勵權。

在與行政合同的區分方面：行政合同是雙方法律行為，是雙方意思表示一致達成的合同，雙方表意的明確程度較深，合同是雙方明確表意的結果。但舉報獎勵是單方法律行為，是行政主體公布規范性文件單方面地為自己設定義務，授予相對人權利和利益的行為，雙方沒有協商和表意的過程。行政合同的行為邏輯是“雙方合意簽訂行政合同（法律關系構成）—行為人按照行政合同約定做出一定的行為（完成合同義務）”;舉報獎勵制度的規范邏輯是“行政機關單方面為自己設定義務，授予相對人權利和利益（將來產生法律效果的表意行為）—相對人在知情或者不知情的情況下，作出舉報行為（構成法律關系）”。行政合同是先有約定義務，行為人作出的行為是對約定義務的履行;舉報獎勵制度中行為人作出行為時不受任何法律關系的約束。換言之，行為人作出的行為不是為了履行法定義務或者約定義務。行政合同的相對人完成約定義務后是否獲益，還需要受到合同法的約束，考察行政機關和相對人是否有締約能力。但行政獎勵中舉報行為是一種事實行為，不要求舉報人是否具有相應的民事能力，無論舉報人是完全民事行為能力人還是限制民事行為能力人，均可以接受獎勵。民事合同、行政允諾和行政合同在環境違法舉報獎勵行為性質和定位觀點與缺陷，見表1。

（三）環境違法舉報獎勵與行政獎勵的契合

行政獎勵按照狹義的理解僅包括對行政機關內部工作人員的獎勵，這是內部的行政獎勵。隨著獎勵權的擴張以及行政管理模式的改革，獎勵權的對象也逐漸擴張，從最初憲法意義上的獎勵科學研究成果和技術發明創造，勞動模范和先進工作者，到現在行政意義上的獎勵對國家和社會作出突出貢獻或模范地遵紀守法的個人、組織。可以說，獎勵主體的擴張，是行政法對憲法意義上的獎勵根據現實需要和行政管理需求的具體落實。行政獎勵根據對象的劃分，可以分為內部行政獎勵和外部行政獎勵，環境違法舉報獎勵是典型的外部行政獎勵。環境違法舉報獎勵權是公民、行政機關二者之間關系的法律化，也是二者之間的溝通和聯系的制度化，體現了環境治理的社會共同責任。

（二）彌補環境民事公益訴訟主體的部分缺位

2014年《環境保護法》第58條賦予了社會組織在環境民事公益訴訟中的原告資格，但是由于原告資格的門檻較高，在訴訟中又要耗費大量的資金，而社會組織又缺乏穩定的資金來源，導致社會組織的原告資格賦予并沒有掀起環保的浪潮。公眾作為環境問題的敏銳發現者，卻被限制在環境民事公益訴訟之外。美國環境訴權的權利主體包括任何個人、公民和公眾團體，充分運用了全社會的力量參與環境治理。舉報獎勵制度彌補了我國環境訴權主體上的空缺，形成了全社會參與環境治理的格局。環境民事公益訴訟制度中私主體通過司法手段參與環境治理，舉報獎勵制度中私主體通過行政手段參與環境治理。前者已經有了立法上明確規定且實踐開展活躍;后者則尚未被足夠重視且實踐推進不力。環境民事公益訴訟和舉報獎勵制度都是民事主體參與環境治理的有效途徑。

舉報獎勵制度突出了行政機關在環境治理、環境法律執行方面的角色和職能，是對司法機關過度參與環境治理的適度校正。意味著生態環境主管部門在環境治理中占據主導地位。公眾在尋求救濟時突破了環境公益訴訟的原告資格的障礙，與司法救濟并駕齊驅，用不同性質的公權力解決生態環境問題。從維護環境公共利益角度來看，舉報獎勵制度與環境民事公益訴訟的功能定位一致，彌補了環境民事公益訴訟中訴訟主體限制嚴格的短板，形成環境違法全社會監督的局面。

（三）實現環境多元共治的重要舉措

《里約宣言》原則十規定“環境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理。”[16]宣言強調了環境治理領域公眾參與力量的重要性，將公眾力量置于關鍵地位，這一規定不僅僅是環境、公眾、政府之間關系的表達，更是政府用環境共治手段代替政府一元治理的淵源所在。政府一元治理模式在面對具有隱蔽性、復雜性、耦合性等特征的環境問題時失靈，這就為環境多元共治提供了現實需求。公眾作為環境的直接接觸者，擁有信息資源上天然的優勢，能為生態環境主管部門查處違法行為提供全面有效的信息，有助于生態環境主管部門實現環境治理的目標。環境作為典型的公共物品，公眾在做出行為選擇時往往不會選擇政府所倡導的公益行為，而選擇實現自身利益最大化的方案，產生“囚徒困境”，但是用獎勵的形式補償公眾舉報所產生的正外部性，使舉報人在舉報過程中獲得利益并與付出相抵產生正值，就可以有效解決“囚徒困境”，這就為環境多元共治提供了現實可行性。合作行政法以交往理性為基礎，以協商為實現手段，以合作為價值目標，力求實現同意和共識的治理[17]。行政獎勵適應了現代市場經濟和民主政治弱化行政行為強制性的需要，其所蘊含的平等、自治、協商、合作等人文主義理念，在一定意義上代表了行政法學的發展方向。

傳統環境治理模式的立足點在于擴張政府的權力，以政府力量治理生態環境污染。政府權力的過度擴張，忽視公民權利的使用，使得私人力量在環境共治邏輯中微不足道，造成環境治理模式與環境共治的剝離。社會管理并不一定都依賴政府進行，作為社會成員，我們自己同樣是重要的社會管理力量，我們自己可以組織社會秩序，不能一味依賴政府權力。政府權力過多滲透到社會生活，不一定是一件好事。舉報獎勵制度將環境共治作為行為價值內核和邏輯源流，使得生態環境主管部門的環境執法與公眾權利的行使實現了價值導向和現實需求上的統一，成為了公眾參與環境治理，協助環境主管部門履行行政職能，實現環境治理目標，維護社會公眾合法環境權益的重要手段。舉報獎勵制度仍強調了行政機關的主導作用，但側重點由掌控整體環境執法向掌控環境執法決定權轉變，允許公眾參與環境信息收集等輔助性事務。政府只有充當“掌舵者”身份與“劃槳者”身份的公眾協同，才能使“環境保護”這條船平穩前行。該制度從行政機關在復雜的環境問題背景下在發現環境問題、收集環境問題上存在滯后性窘境出發，充分利用在信息、地位、路徑上存在優勢的公眾協助行政機關完成信息收集等輔助性事務，攻克信息滯后性問題，達成環境社會共治局面。

四、環境違法舉報獎勵的規范續造

環境的公共性成為削弱公眾參與環境治理的外部原因，舉報面臨的道德風險、生命財產風險成為遏制公眾參與環境治理的內在癥結。地方多年探索舉報獎勵制度，但收效甚微。究其原因，各地方沒有對舉報獎勵制度的程序和實體規范進行明文規定，公布的規范性文件缺乏可操作性的規則，只宣示性規定公眾可以對環境違法進行舉報并有權獲得獎勵，卻未提及舉報和獎勵的具體流程，對舉報主體和舉報方式等實體規范也規定模糊。制度的確定性和可操作性可以打消公眾的風險顧慮，也可提供具體實施的指引。因此，舉報獎勵規范續造應囊括制度運行的整個過程，從實體規范明確、程序的細化再到權利救濟，為公眾運用舉報獎勵制度參與環境治理提供充分保障。

（一）環境違法舉報獎勵運行實體規則的續造

1.擴大舉報主體范圍

環境保護法《環境保護法》57條：公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報。、環境保護單行法《中華人民共和國水污染防治法》第11條;《中華人民共和國大氣污染防治法》第8條、第31條;《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第12條、第31條;《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》第7條、第9條：《中華人民共和國放射性污染防治法》第6條、第7條;《中華人民共和國水土保持法》第8條、第9條;《中華人民共和國海洋環境保護法》第4條。、環境保護法規《廢物進口環境保護管理暫行規定》第4條：任何單位和個人都有權向環境保護行政主管部門、對外經濟貿易主管部門、海關、進出口商品檢驗部門、工商行政管理部門和司法機關檢舉違法進口廢物的單位。和環境保護規范性文件《電子信息產品污染控制管理辦法》第8條：省、自治區、直轄市信息產業主管部門對在電子信息產品污染控制工作以及相關活動中做出顯著成績的組織和個人，可以給予表彰和獎勵。均將舉報主體和受獎勵主體定位為單位和個人。生態環境部公布的《指導意見》沒有明確權利主體，但《指導意見》的宗旨為“為強化社會監督，鼓勵公眾參與”，舉報主體從“公眾參與”一詞中有跡可循。《環境保護公眾參與辦法》第2條《環境保護公眾參與辦法》第2條：本辦法適用于公民、法人和其他組織參與制定政策法規、實施行政許可或者行政處罰、監督違法行為、開展宣傳教育等環境保護公共事務的活動。對“公眾”概念進行了界定，包括公民、法人和其他組織。可以合乎邏輯的推導《指導意見》創設的舉報獎勵制度下的權利主體不僅包括公民，還包括法人和其他組織。環境保護法律規范中的舉報和獎勵規則過于原則，缺乏具體的實施規則，舉報獎勵制度應運而生。故而，舉報獎勵制度以環境保護法律規范為依據和基礎，權利主體理應與環境保護法律規范中的規定保持一致。而實踐中的做法卻導致了舉報獎勵制度與環境保護規范之間的銜接出現沖突和斷層，比如四川省、重慶市、河北省等省份公布的舉報獎勵制度將單位排除在權利主體之外。地方將主體限制為公民的實踐從法律依據和法理角度都不具有正當性。規范的不統一和相互矛盾不僅影響法律規范的權威性，也影響公眾對法律規范的確定性認知。因此，舉報獎勵制度的構建和完善應當對權利主體作出明確回應，擴大權利主體的范圍，實現與環境保護規范的有機統一。

2.拓寬舉報方式

北京市、重慶市、天津市、安徽省、貴州省等省份試行舉報獎勵制度僅限于實名舉報方式，獎勵的對象也僅限實名舉報者。公眾與被舉報違法行為者的較量下，公眾在付出時間和金錢成本的同時，還要承受被打擊報復的風險。實名舉報方式嚴重打擊了公眾的舉報信心。制度本身對于舉報人利益和安全的保障程度是直接影響舉報人行為積極性的非常重要的一個因素[18]。來源于憲法、環境保護法及環境單行法的舉報權承載著憲治功能，生態環境主管部門監管模式的僵化亟待環境共治格局的形成，這也決定了保障舉報權全面行使的必要性。從社會實效和法律依據看，構建匿名舉報規則具有正當性和迫切性。

構建匿名舉報方式的具體規則。首先，生態環境主管部門在接收舉報時向舉報人提供動態密碼，此動態密碼具有唯一的對應性，舉報人憑借本動態密碼向生態環境主管部門查詢了解案件的進程與結果，獎勵發放時該動態密碼也是舉報人驗證身份的唯一標識。其次，對積極探尋匿名舉報者嚴厲查處，對匿名舉報者提供長期的信息保護，任何時候、任何人企圖探知其真實身份，均應受到處罰。最后，為防止匿名舉報者濫用舉報權，保證違法線索的真實性和可靠度，有必要設定嚴于實名舉報的審查標準，否則生態環境主管部門有權不予受理。有學者認為匿名舉報方式會成為動機不純者的合法武器，但就環境領域而言，只要提供的線索確系環境違法，確對環境公共利益造成了損害，無論動機如何均對環境公共利益實現了維護，制止其造成更嚴重的公共利益危害[19]。即便舉報者在處理結果中得到了利益，那也只是一種反射利益，不具有法律的譴責性。雖然實名舉報更能助長形成環境社會共治良好風氣，要鼓勵實名舉報，但不可切斷公眾選擇匿名舉報的途徑。

3.構建內部舉報人制度

隨著組織體的日趨完善以及組織規模與復雜程度的日益擴大與提高，組織體違法的可能性也在相應增大，而監管者發現和阻止組織體違法行為的難度也在加大[20]。企業舉報人因其與企業的關系特殊，比位于企業外部的社會公眾更熟悉企業情況，在發現企業環境違法方面具有天然優勢。但內部舉報人行使舉報權時，同時也會觸及法律規定或合同約定的保密義務的違反。這就涉及到權利和義務的制衡，環境公共利益和企業利益的博弈問題。此外，內部舉報人行使舉報權還面臨著企業減薪、解雇等報復風險。內部工作人員成為“告密者”，面臨著傳統道德的拷問。但各地對涉及內部舉報人的規定僅“鼓勵內部知情人員舉報”，并無可操作的保護性規范，嚴重打擊了內部舉報人的舉報信心。內部舉報人因其身份的特殊性，對權利保護的范圍和程度提出了更高的要求，一般舉報制度保護規范不能實現對內部舉報人權利保護的全方面涵蓋。2019年《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》第16條提出建立內部舉報制度也佐證了這一點。因此，構建內部舉報制度是完善舉報制度的必經之路，該制度不僅僅涉及對內部舉報人的權利的全方位保護，還應當協調利益之間的沖突和取舍問題。

首先，設立中立的企業內部舉報受理組織。確定內部舉報相對于外部舉報的優位選擇。對于企業而言，內部人士在遵循適當的程序進行舉報時，由于他們首先接觸到企業管理者的不良行為，因此在危害事實進一步擴大之前舉報，實際上是給管理者一個及時改正不良行為的機會[21]。其次，設立人身保護機制。保護對象應當包括舉報人本人及其直系近親屬。保護機制可以由舉報人申請啟動，也可以依職權啟動。再次，落實職務保護。企業不得對內部舉報人進行直接或者間接的職務打壓。因舉報遭受企業的職務打壓報復，舉報人可通過勞動仲裁、民事訴訟等途徑尋求救濟;舉證責任方面，適用勞動爭議相關規定的舉證責任倒置，由企業承擔舉證責任。最后，實現責任的豁免。舉報人行使舉報權必然與保密義務相沖突。但在公共利益與企業利益的博弈下，企業利益應當讓位于公共利益，舉報人因舉報行為造成義務的違反、企業利益的損失不承擔相關的法律責任。

（二）環境違法舉報獎勵運行程序規則的續造

地方公布的舉報獎勵規定中舉報獎勵的程序不具體，過于抽象概括，缺乏可操作性和指導性。例如，天津市對舉報程序只提及生態環境廳須查證屬實并依法處理;重慶市對獎勵程序規定按照舉報人意愿啟動獎勵程序，這些規定闕欠對舉報程序和獎勵程序的具體回應。檢索各地方的實踐，獎勵程序的啟動在生態環境主管部門依法作出行政處罰后依據舉報人的申請。此種實踐下，處罰結果直接影響獎勵程序的啟動，處罰成為獎勵程序的實質性步驟，處理結果將可能導致獎勵程序未啟動便終結，獎勵程序的啟動，是以行政機關對被舉報人是否啟動處理、處罰程序為依據。但從舉報獎勵制度本質看，舉報獎勵是生態環境主管部門與公眾之間以信息為標的的交易行為，是生態環境主管部門與公眾合作深化的標志。只要舉報人提供的違法信息經過生態環境主管部門進行調查核實和違法判斷符合規定有獎舉報的范圍，就意味著交易行為成立。從獎勵的性質看，獎勵是對舉報行為的正當性、合法性給予的肯定性評價，不是對舉報行為引起的結果的評價，獎勵是對行為的肯定，而不是對處罰結果的評判。只要舉報人對問題的查證提供了關鍵的線索、物證、視聽資料等證據，經過行政機關初步的調查核實，違法行為符合可獎勵的情形即可。舉報獎勵制度不是舉報程序和行政獎勵程序的簡單拼湊，要走出孤立看待舉報程序和獎勵程序的窠臼，以動態發展的眼光審視舉報獎勵的程序構建。具體程序如圖1所示。

圖1舉報獎勵程序圖首先，啟動舉報程序的同時啟動獎勵的申請程序。獎勵權是一項授益性權利，是否接受獎勵完全尊重舉報人的意愿。舉報人舉報時說明在符合獎勵條件下，是否愿意接受獎勵。如若進行違法判斷后再通知舉報人讓其決定是否申請獎勵，通知過程和舉報人申請的過程都會造成時間和行政資源的浪費。其次，將行政獎勵程序的啟動設置在違法判斷之后、行政處罰之前，是舉報獎勵程序區別于普通舉報程序、獎勵程序的制度要求，也是提高行政效率、貫徹便民服務理念的必然路徑。一方面，專業工作人員在進行違法判斷的同時，對是否符合獎勵情形進行研判，可以保證工作人員對案件的掌握程度，保證認證的統一性;另一方面，若等處罰后再由舉報人提交材料進行申請，生態環境主管部門需要重新對案件進行審查，不僅是行政資源的浪費，也會造成程序冗余。

具體而言，公民認為其明確舉報對象和環境違法符合政策文件所列舉的情形向生態環境主管部門舉報并寫明是否接受獎勵以及接受獎勵的方式;生態環境主管部門進行形式審查符合受理條件應當受理，并告知虛假舉報的法律責任;受理舉報后，生態環境主管部門啟動調查權對舉報線索進行初步的調查核實，并出具書面的調查報告，進行違法研判。同時，對是否符合政策文件所規定的可獲得獎勵的情形研判，并形成書面的研判決定，對于疑難、復雜的舉報線索可依托案件審查委員會、執法專家等，提高研判的準確性和時效性;生態環境主管部門在得出研判結論后的一定工作日內，向舉報者答復，對于符合獎勵的情形，直接進行行政獎勵。值得一提的是，環境主管部門所做的調查報告和研判結果都需要環境主管部門存檔備份。其中的調查報告無須向舉報人公開，因其是生態環境主管部門行使行政權力獲取的線索和證據，也涉及被舉報者的隱私;但是研判結論的反饋須向舉報者提供書面的材料證明，其中包括適用規范、研判理由和研判結論等核心要點。

（三）環境違法舉報獎勵救濟規則的續造

從權利維度看，舉報獎勵制度由舉報權和受獎勵權構成。從舉報主體所追求的利益來看，因自身利益遭受侵害而舉報的主體為私益主體，以維護公共利益為目的的主體是公益主體。2016年公布的第77號指導案例以私益主體與公益主體的區分認定“利害關系”舉報人原告資格的標準。但是近年來司法實踐中開始運用“保護規范理論”代替行政訴訟法及相關司法解釋所列舉的法定權益重新闡釋和厘清“利害關系”基準。主觀公權利和反射利益作為保護規范理論的正反面重新定義了利害關系。行政機關接收舉報到處理舉報事項的整個過程中所適用的行政實體規范，該規范是否要求行政機關作出行政行為時考慮和保護舉報人訴請保護的法益，決定了舉報人訴請的權利是否為主觀公權利。保護規范理論下，司法機關用于利害關系判斷的審查對象包括：是否存在一種權利;權利是否有環境法律法規依據（即是否屬于主觀公權利）;該權利是否受到行政行為的侵害。因此，依照主體追求的利益的區分判定是否具有利害關系來認定原告主體資格的方式不適用于舉報獎勵制度。私益主體并非當然地具備原告資格，公益主體也并不必然地不具備原告資格。對舉報權用過程論的方法分階段分析有助于解決司法實踐混淆審查對象的現象。例如公益主體提起的訴訟，法院不進行程序性舉報權和實體性舉報權的辨析，導致公益主體對程序性舉報權提出的訴權也遭到了否認。基于此，舉報獎勵制度下，舉報人的舉報權和受獎勵權受到侵害時，不能拘泥于公益與私益簡單的區分思路，應結合保護規范理論對舉報人的權利救濟途徑具體分析。

1.程序性舉報權救濟

舉報人具有行政程序法上的主體地位，行政機關通過答復行為產生推進和終結舉報法律關系的程序效果[22]。行政機關收到舉報人提供的舉報線索，應當依法履行答復的職責，決定受理或不受理。答復不作為、延遲答復、拒絕受理答復等行政行為侵害了舉報人獲得答復的權利，不論私益主體抑或公益主體均有舉報權利和獲得答復的權利。這類行政行為因未啟動行政機關的調查核實程序，不涉及對舉報事項的實體處理，直接侵害舉報人的程序性權益。舉報人享有憲法、環境保護法所規定的舉報權，行政機關答復行為要尊重舉報人法律上的舉報權益，依法答復行為所依據的實體性規范所指向的是舉報人舉報權益的保護，即舉報人個人利益的保護。舉報人認為自己程序性舉報權受到不合法的答復行為的侵害，舉報人（私益主體、公益主體）當然地與案件有利害關系，有權提起行政訴訟。

2.實體性舉報權救濟

行政機關受理舉報后，即啟動行政執法程序，對違法線索進行調查核實、違法判斷、依法作出行政處理。最終的答復行為實際是上述實體處理行為的載體，形成對舉報人的書面通知文書。舉報人對答復行為不服，形式上看是對程序性的答復行為不服，實質上是對行政機關的實體處理行為不服。舉報人對這類行為不服提起行政訴訟，法院依據保護規范理論對利害關系的認定因私益主體和公益主體的不同而有所區分。

私益主體此時與受害人具有同一性，訴請行政機關保護的是因舉報事項而遭受的人身、財產損害。但生態環境主管部門履行環境管理的目的是維護環境公共利益，而不是對私益主體的人身、財產權的維護。但在履責過程中維護公共利益的過程也維護了個人利益。因此，行政機關作出實體處理時所依據實體性規范指向環境公共利益的維護，還指向個人利益的保護。因此，私益主體可以就不服處理結果的答復提起行政訴訟。“李百勤訴鄭州二七區政府不履行法定職責案”參見：李百勤.鄭州市二七區人民政府再審審查與審判監督行政裁定書（2018）最高法行申2975號。原告主張環境權遭受侵害時，不是基于自己的環境權遭受侵害而舉報，而是主張“鄭州市每個公民均受到侵害”，法院以此認定其與政府沒有形成相對人關系，系環境公益行為，無權提起行政訴訟。依據邏輯反向推導，私益主體基于自己的權利遭受侵害而舉報，則與生態環境主管部門形成行政法律關系，行政行為對私益主體產生權利義務影響，私益主體有權對其權利義務產生影響的行政行為提起行政訴訟。2018年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第12條：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關系”：為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的。第12條第5款正是對私益主體具有原告資格的落實。

公益主體舉報后，生態環境主管部門應當依法履行查處職責，該職責不僅有憲法法定來源《憲法》第 9 條第 2 款：國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。，也在《環境保護公眾參與辦法》《環境保護公眾參與辦法》第13條：接受舉報的環境保護主管部門應當依照有關法律、法規規定調查核實舉報的事項，并將調查情況和處理結果告知舉報人。中有具體規定。受理舉報的生態環境主管部門有依法查處的法定義務。生態環境主管部門對不涉及私人利益的舉報事項依法查處時所依據的實體性規范為環境保護法、環境單行法及其他環境相關的法律規范，這些規范的利益指向是環境公共利益，生態環境主管部門依法履行職責的目的也是維護環境公共利益，而不是個人利益。即便公益主體因為處理結果獲得個人利益，從個人利益法定化的角度來看，其性質也不屬于法定利益，只是一種反射利益，并非屬于主觀公權利。由此，公益性舉報的作用僅為告知行政機關有關違法行為的信息，舉報人與被舉報違法行為的處理結果不存在利害關系，舉報人對于答復行為沒有實體訴權[15]152-160。

3.受獎勵權的救濟

舉報獎勵的設立目的是提供環境違法線索，促進行政機關啟動環境執法程序。其本質是公眾與行政機關就信息交換形成的市場行為，行政機關對符合規定的舉報行為有依法履行獎勵的職責，公眾有依法享有獎勵的法定權益。就舉報程序的功能性定位而言，是敦促環境行政主管部門積極履行制止環境違法的職責，實現環境公共利益的維護。但就獎勵程序而言，獎勵條款是對公眾依法提供環境違法線索的肯定，是給付對價的信息交換行為，其當然地指向舉報人個人獎勵利益的維護。行政機關應當獎勵未獎勵或獎勵行為存在瑕疵構成對舉報人獲得獎勵的實體性權益的侵犯。符合保護規范理論的要件構成，舉報人（公益主體、私益主體）對行政獎勵行為不服享有訴權，具備原告訴訟資格。見表2所示。

五、結語

環境保護與治理創新是一項復雜艱巨的系統工程[23]。舉報獎勵制度是對十九屆四中全會提出建設共建共治共享社會治理制度的具體回應，也是構建環境保護多元共治格局的重要舉措。許多省（市、區）早在2000年開始試行舉報獎勵，但缺乏統一的規范指導，沒有形成成文定型化的制度，呈現出碎片化的樣態。《指導意見》雖然要求各地制定舉報獎勵制度要具備地方特色，但是制度的構建需要理論和現實的支撐，更需要深入地剖析其功能價值意義，地方特色規定不能脫離制度的基本理念和基礎架構。反之，則可能導致各行其是，背離制度內在邏輯，消解整體性制度效能。結合各地的探索實踐，將該類行為解讀為舉報權和受獎勵權的結合體，政府獎勵行為界定為行政獎勵行為，對探尋《指導意見》規定的合理性和正當性，理順舉報獎勵制度與環境民事公益訴訟的關系、構建舉報人的權利保障機制、指導未來立法具有重要意義。目前，我國環境違法舉報獎勵制度仍在持續地探索和嘗試。從舉報獎勵制度的實踐發展趨勢和暴露的問題來看，未來立法不僅需要對舉報獎勵的法律性質、程序性規則、舉報人的權利保護等予以構建和完善。同時，厘清權利與權利的界限，當出現失實舉報時，應對被舉報人的名譽權維護予以關注，并采取措施保障被舉報人的名譽權。另外，在防止權利異化方面，防止公眾的無序參與引發“多數人暴力”，界定舉報的正當性和真實性審查標準，厘清內部舉報制度與自首、立功之間的競合關系等方面也需要予以高度關注。

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（責任編輯：蒲應秋）