高校內部控制風險與對策研究

張穎萍 張琳梓

（哈爾濱工業大學 黑龍江哈爾濱 150001）

一、引言

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》是推進國家治理體系和治理能力現代化的行動指南和綱領性文件。高校治理體系是國家治理體系的重要組成部分，高校內部控制水平的提升和完善對推進國家治理體系、治理能力現代化具有重要作用。高校不僅擔負著教書育人、科學研究、知識傳播等崇高使命，而且承擔著保護國有資產、合理使用社會資源的責任，定期開展內控風險評估、理順工作機制、健全組織運行、強化業務管理，是實現高校人才培養、科學研究的重要制度保障。

高校內部控制風險評估應主要圍繞單位層面和業務層面展開，以全面性、重要性、客觀性、風險導向、制衡性為原則，其目標是明確內部控制的基本要求和重要內容，圍繞內部控制的關鍵信息點開展內部控制體系建設，發現現有內部控制體系的薄弱環節和不足之處，針對薄弱環節建立健全內部控制體系，確保高校內控體系更加科學和高效地運行。本文以E高校為例，針對其內控工作存在的風險，從單位層面、業務層面提出合理化建議，旨在進一步完善內控工作體系，有效地防范風險，提升高校治理現代化水平。

二、E高?；厩闆r

E高校是首批進入國家“211工程”和“985工程”建設的大學之一，是一所以理工為主多學科協調發展的國家重點大學，擁有一校三區，2017年入選“雙一流”建設A類高校名單。E高校現有職能部處21個，直屬機構12個，學院（部）24個，校屬研究機構7個，其中職能部門下設科室、中心近100個，各部門、科室、崗位共同維系和推進實現學?！半p一流”大學建設，全面服務于國家前沿領域研究和國民經濟建設目標。

E高校在單位層面和業務層面建立相關的經濟運行制度共計70余項，在制度層面上保障著學校的教育、科研、國際交流等事業的正常運行。E高校內部控制體系建設旨在保證經濟活動、業務活動合法合規，保證財務信息真實完整，保證高校資產安全、高效利用，防范高校相關經濟活動、業務活動風險的發生，預防教育、科研腐敗等違法行為，提高高校教育治理現代化水平，保障“雙一流”建設戰略目標的實現。

三、高校內部控制風險分析

（一）單位層面風險分析

1.組織架構情況。作為單位層面內部控制的有機組成部分，組織架構在內部控制體系中處于基礎地位，根據內部控制相關要求，結合校院兩級治理體系，E高校在2016年已經建立內部控制領導機構和內部控制工作機構，領導機構即內部控制工作領導小組，負責組織制定學校內控體系全面建設的實施方案、協調解決重大事項、監督內控工作全面開展。內控工作領導小組下設“內部控制建設聯合工作辦公室”，設在計財處，負責學校各單位內控工作的推進、督促、指導和檢查等工作。E高校按照全面性、重要性、制衡性、責權利統一的原則設置的組織機構如圖1所示。但由于學校的內控建設仍在不斷推進過程中，內部控制工作的跟進尚未形成內控領導小組和內控辦公室的定期會議機制，2018年后內部控制工作基本停滯不前。內部控制工作是全面性較強的工作，單靠計財處一己之力，“小馬拉大車”的情況難以避免。

圖1 E高校組織機構及職責分工圖

2.崗位設置情況。目前E高校的計財處、科工院、審計處、基建處、國資處、紀委辦公室等部門已經完成崗位職責梳理工作，實現了崗位職責的初步落實，但仍然存在部分關鍵崗位職責尚未落實的情況，主要體現在未設置績效評價崗和存貨管理崗等重要職責崗位。不相容崗位職責劃分不夠明確，很多關鍵行政崗位是優秀教師一人雙肩挑，既是教授又是院長或處長，一手抓科研一手抓行政，身兼多職難免精力受限，從內控視角上分析，權利泛化現象不利于防范風險和舞弊行為，不利于高?！半p一流”建設目標的實現。

3.信息化系統現狀。目前，E高校在智能化辦公方面發展較慢，仍沿襲傳統的辦公模式。雖然E高校已經建立健全財務核算系統、財務預約系統、工資薪金系統、資產系統、科研系統等，但信息化系統尚未覆蓋全部業務，并且信息系統各模塊之間數據銜接尚未完善。比如，基建業務的內容專業性較強、復雜程度高，然而尚未建立專門的基建業務系統；合同傳送暫時尚未實現預算、核算與合同審核、采購等業務模塊相銜接。部門系統、上下級審批業務數據傳送斷層，容易造成資金流、業務流、信息流不一致，不利于業財一體化，不利于提高信息溝通效率和效果。

4.監督機制評估情況。依照《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號）的要求，高校應當定期對經濟活動進行風險評估，內審部門應當定期或者不定期對高校內控體系的建立與執行情況進行監督。目前E高校的內部審計范圍僅局限于財務收支審計、預算執行審計、領導任期經濟責任審計、科研經費審計和工程建設項目審計等方面，對內控建設的定期風險評估機制尚未形成，很少進行內控建設執行的有效性審計，缺乏對經濟活動的定期風險分析，無法對潛在的風險和漏洞進行預警和防控。

（二）業務層面風險分析

1.預算管理情況。雖然E高校緊跟國家政策不斷完善科研經費預算管理制度，但仍存在以下問題：（1）項目庫管理制度中未明確規定審核流程、審批權限、涉及表單等內容。（2）科研人員對項目申報、論證準備不足，加之對財務知識的理解有限，導致預算編制不科學、不準確，后期執行時對預算頻繁進行結構性調劑，極大地降低了預算的前瞻性和科學性。（3）雖然制定了預算績效評價管理辦法，但遲遲未實施，預算績效評價的實施、運行流程不明確，缺乏剛性，降低了預算的工作效率和約束作用。（4）校內預算動態管理機制尚未建立，校內部門申報的項目未納入項目庫管理，不利于資金的合理、科學分配，降低了資金的使用效益。

2.收支管理情況。E高校收入支出管理辦法在一定程度上已經實現制度化，但依然存在以下問題：（1）項目撥付環節，經費到賬后數據傳輸不及時導致在科研系統不能及時認領經費。經費下撥環節，仍然是Excel電子表格錄入，經科工院審核交由計財處手工入賬，流轉環節均為手工操作，差錯率高。（2）預借發票回款可能跨月、跨季度、跨年，甚至可能出現經費不到賬情況。（3）學生收費系統尚未與財務核算系統對接，會計核算僅僅對應到本科、研究生收費總數上，未細化到學院、專業等明細數據，博士、聯合培養等依然是手工核算數據。（4）支出方面存在真實發票、虛假業務套取科研經費現象，甚至存在將外協費轉撥至經費負責人自己開設的公司的情況。

3.采購管理情況。通過分析E高校與采購相關的制度可以發現，現行制度存在部分內容缺失、管理不完善等風險。（1）缺少公開招標金額30萬元以下采購項目的管理細則，僅對責任主體進行明確、招標采購內容進行公示，尚未對采購合同、采購過程等進行管理和控制。（2）未對供應商數據庫建立完善的進入、退出機制。（3）尚未建立招標代理機構數據庫，在代理機構采購項目不斷增加的情況下，不利于公平、公正、公開選擇代理機構。

4.合同管理情況。隨著高等教育事業的快速發展，教育、科研、工程、后勤等經濟活動大幅激增，與此同時帶來很多合同風險和合同糾紛。E高?，F有合同管理辦法主要存在以下問題：（1）合同談判記錄作為合同重要的佐證材料，尚未明確合同談判記錄相關工作，從而影響合同談判效果。（2）合同結算方式未與預算、收支有效銜接，合同執行提前、滯后付款都會造成合同管理與預算管理、收支管理相脫節。（3）尚未建立合同糾紛管理相關制度，當突發合同糾紛事件時，難以保護學校利益不受損害。（4）部分責任人為了規避合同招投標，故意將合同金額拆分，學校難以防控拆分合同風險。（5）E高校各學院、各部門對招投標金額以下的合同未經授權對外簽訂合同，合同簽章的使用主體部門需要進一步明確。

5.資產管理情況。E高校施行的國有資產管理條例存在部分管控內容缺失以及標準不夠明確等風險。（1）E高校實驗材料實行科研項目人員誰用誰采購，沒有建立低值易耗品管理制度，僅在形式上填寫材料驗收單，出入庫形同虛設，存在資源浪費的風險。（2）缺少對外投資的具體管理制度，不利于高校防范和控制對外投資風險的發生。（3）缺少固定資產配置、維修、報廢、盤點、報告等方面的管理辦法，對資產實際存放位置管控不到位，資產處置與實際情況脫節。（4）缺少無形資產登記入賬、無形資產評估標準以及無形資產處置的相關規定，不利于保障學校無形資產的安全完整。（5）對部分校辦企業的監管不到位，企業重大事項變更很難實時掌控，對外投資審批權限設置不科學，不利于決策的有效性。

四、高校內部控制體系優化對策

（一）單位層面的內控優化

1.優化組織架構。E高校應將內控工作領導小組工作會議常態化，定期組織召開內控工作相關會議，推進內控工作的執行和完善。應單獨成立內部控制工作聯合辦公室，專人專崗，定期召開內控工作辦公室會議，梳理內控工作存在的問題，協調各部門內控工作的運行落實。

2.細化崗位設置。內部控制崗位職責的優化是內控工作的基礎，E高校應補充設置關鍵崗位，充分考慮崗位設置、人員編制、任職資格的協同性，例如設置績效工作專職崗，來保障內控工作績效評價的有效性。落實崗位責任制，將現有崗位職責細化管理，關鍵崗位職責落到實處，通過業務流程圖將職責劃分清晰，盡量避免一崗多責、權責不清的情況。對內控人員隊伍定期進行專業培訓，不斷更新內控人員的知識結構，使其掌握前沿理論，緊跟政策形勢變化，提高其綜合素質，達到勝任其職的效果。

3.構建信息化系統。信息化系統可以將內控的理念、流程、方法等因素通過信息化的手段固化在信息系統中，從而實現內控管理的系統化、常態化，通過信息系統的建設，不僅可以將結構化的數據高效對接傳輸，還可以實現“業財一體化”管理。E高校應對已有的信息系統進行升級、完善，補充缺失的控制模塊，對尚未實現信息化管理的業務，盡快建立健全相關業務信息化系統，為數據的對接和共享提供基礎。同時，對子系統進行必要的整合，以統一的口徑、標準將各模塊間的數據整合銜接，進一步實現數據的交互和共享，減少數據壁壘，提高信息溝通的效率。充分利于信息系統的準確性、時效性和相關性，降低人為出錯的概率，動態掌握預算指標、執行情況、資產的存量和增量等數據信息，為經濟活動提供更加合理、科學的決策依據。具體如上頁圖2所示。

圖2 信息系統設計圖

4.強化監督機制。內控工作的監督管理機制是內控工作建設“安全著陸”的重要保障。E高校應依據學校內部業務運行的邏輯，對特殊業務、關鍵流程進行不定期風險評估，同時定期對學校整體運行進行風險評估，發現問題及時整改，降低風險損失；進一步加強內部審計、外部中介機構對學校的審計、巡視工作，二者應該相互促進、協調一致、有機結合，進一步將權力的運行放在制衡和約束的框架內。

（二）業務層面的內控管理

1.完善預算管理內部控制。E高校應針對校內預算建立項目庫入庫、退庫機制，明確立項審核流程及權限。參照部門項目庫管理，厘清項目入庫、項目分類、項目排序、項目清理四個主要方面，細化校內預算項目庫動態管理，結合E高校長遠發展規劃，提升資金配置效益。完善績效工作評價機制，深化預算績效改革，建立科學、合理的績效評價體系，明確績效考核標準和目標，嚴格落實績效評價工作流程，確?；ㄥX必問效，無效必問責。針對科研活動開展的復雜性、不確定性，應建立一套科學、合理、可行的預算調劑流程，提高財務人員預算的事前參與度，提高預算的編制質量，減少預算的調整次數，準確把握寬嚴相濟、剛柔并濟的預算管理制度。

2.加強收支管理內部控制。通過信息系統對到款數據進行實時對接，完善下撥數據模塊，實現經費下撥線上處理。健全完善預借發票管理辦法，嚴格施行“前票不清，后票不借”的管理辦法，對超期未到的經費，對經費負責人施行凍結等額橫向科研經費管理規定，追回開出的票據歸還計財處，并依法追究對方單位的法律責任。打通系統數據對接壁壘，做到數據實時高效傳輸，建立在職、聯合培養博士數據接口，實現線上繳費、線上查詢，流程有跡可循。加強會計核算基礎工作規范，嚴把原始憑證審核關，追蹤資金流轉過程，建立誠信檔案管理，強化內部審計監督，對違反法律法規套取科研經費行為，依法依紀嚴格追究法律責任。

3.完善采購管理內部控制。加強對招標范圍外采購的事中管理、事后監督，發現違規違法現象依法嚴肅處理。進一步完善與采購相關的數據庫，建立科學、合理的進入和退出機制、篩選機制。借鑒其他高校先進的經驗，結合E高校實際情況，建立招標代理數據庫，完善相關管理制度，保障其良好的運行和數據維護。

4.明確合同管理內部控制。加強合同登記管理，嚴格執行合同談判記錄登記工作，詳細記錄合同的訂立、履行、變更等情況。補充合同價款結算流程，明確業務部門和財務部門對結算環節的責任，嚴格按照合同結算價款，避免提前、推后結算價款。明確合同糾紛管理規定，出臺相應的管理制度，規避、降低合同糾紛風險。建立合同監督預警機制，對間隔時間短，采購內容相近，采購人、供應商相同的合同，系統自動識別預警，監控躲避招標拆分合同的現象。進一步明確合同專用章的授權范圍、使用范圍，嚴禁學院、部處公章對外簽訂合同，確保權責一致。

5.構建資產管理內部控制。建立低值易耗品管理制度，明確日常管理責任人和領用人登記制度。補充對外投資管理制度，確保對外投資立項、投資過程管控、績效管理、資產評估等全過程參與管理，保障資產安全，提高對外投資效益。對固定資產實行定期檢查、不定期抽查的現場盤點，實行領用人責任制，一旦發現缺失嚴懲不貸。建立無形資產管理系統，實現登記備案、建賬線上審批。通過清產核資和建立信息系統等方式加強對校辦企業的管理，通過定期的投資報告來掌握投資決策進度和成果，從而規避一定的投資風險。

五、結語

在國家治理體系、治理能力現代化背景下，教育治理體系現代化的重要性尤為凸顯，高校內控建設是教育治理體系的重要組成部分，而高校內控體系建設是一項長期、復雜、動態發展的系統工程，面對新挑戰、新形勢，高校應該在變化中求發展，與時俱進，順應時代潮流，不斷完善優化自身內控體系建設，為完善教育治理體系現代化，規避經濟活動中的風險，提高教育、科研的治理水平，為實現“雙一流”建設目標保駕護航。