施工企業PPP項目的主要風險研究

詹敏（教授）

（浙江長征職業技術學院 浙江杭州 310023）

一、引言

PPP是一種基礎設施建設的公私合作模式。社會資本的介入不僅解決了建設資金短缺問題，還可以發揮公私合作雙方的優勢，降低成本和提高效率。因此，我國積極推進PPP項目，越來越多的基礎設施項目采用PPP模式。面對傳統領域萎縮、傳統經濟轉型等變化，施工企業積極參與PPP項目已成為必然的趨勢。然而，由于PPP項目投資大、時間長和合同結構復雜等特征，PPP項目在實際運用中遇到了不少問題，失敗案例屢見不鮮，項目的巨大虧損可能導致企業陷入困境甚至破產。因此，PPP項目的風險防范對施工企業來說十分重要，而風險識別是風險防范的基礎和關鍵，對施工企業PPP項目的主要風險研究已成為重中之重。

目前，不少學者對PPP項目風險和施工企業PPP項目的主要風險進行了研究，取得較大進展，但還存在一些不足。第一，PPP項目的風險分類交叉重疊，缺乏系統性和目的性。第二，針對施工企業PPP項目主要風險的識別缺乏針對性。第三，風險識別未考慮社會進步帶來的變化。第四，風險識別未考慮某風險對其他風險的影響。也有學者認為，PPP項目風險分配的不公平、不合理、不適宜也是影響PPP項目落地或成功的關鍵因素。當前的PPP項目風險分配框架只是明確了主要的風險類別，但缺乏系統的風險分配機制，從而導致PPP項目出現風險（王文書，2021）。因此，本文基于PPP項目失敗案例，總結出以施工企業（社會資本企業）、政府主體（參與PPP項目的政府機構）和外部環境三部分構成的風險分類體系，從施工企業PPP項目的專業性、優劣勢、動態視角和對其他風險的影響四個方面，詳細分析了施工企業PPP項目的主要風險。

二、施工企業PPP項目主要風險的初步分析

（一）基于系統性和目的性的PPP項目的風險分類

目前，PPP項目的風險分類不夠清晰，不利于風險識別。有些學者在風險分類中存在風險概念不當和范疇不清，如國家風險包括政府失信風險、政府腐敗風險、不可抗力風險、公眾反對風險（莫呂群、劉明，2017）；部分學者將風險項目階段分類與風險損失原因分類交叉，如政策風險、市場風險與建設風險、運營風險相提并論（尹海濱，2017；馬海峰、丁曉欣，2017；王秀萍，2016）；部分學者列舉的風險類型未包括PPP項目多個主要風險，如缺少政府決策失誤風險、政府失信風險、項目唯一性風險、融資失敗風險等（莫呂群、劉明，2017；尹海濱，2017；李濤、夏凡，2019）。可見，現有研究對PPP項目的風險分類缺乏系統性和目的性。

進行風險分類的主要目的是為了能更好地識別風險和管控風險。因此，風險分類首先應滿足風險分配的需要，使得PPP項目風險分配優化、風險收益對等和風險可控；其次應有利于風險充分識別，能夠避免疏漏，即形成風險分類的體系；再者能夠體現風險對社會資本方或企業的重要程度，有助于對風險的初步評估，從而確定主要風險。對此，本文將PPP項目風險按照風險來源或產生的主體進行分類，可以分為政府主體風險和施工企業（社會資本）風險以及外部環境風險三方面，其中施工企業風險是施工企業自身產生的風險，如融資風險、運營經驗缺乏，顯然應該由施工企業承擔，它對施工企業產生直接影響，最為重要；外部環境風險包括法律變更、公民反對、收益減少和不可抗力等，公民反對風險、法律變更風險應由政府主體承擔，收益減少風險和不可抗力風險可由雙方共同承擔等，它對施工企業產生直接和間接影響，較為重要；政府主體風險包括政府不到位、政府決策失誤和政府官員個人腐敗等，應該由政府主體承擔，它們也會對施工企業產生影響。

（二）基于失敗案例的PPP項目的風險識別

不少學者通過PPP項目失敗案例進行了主要風險的識別。張兵等（2019）基于30個案例對PPP項目失敗風險及其組態進行研究。劉華、馮雪（2020）對國內32個PPP項目失敗案例的風險進行了分析。本文借鑒這些PPP項目失敗案例，并查閱相關資料，從中選擇了描述較為詳細的26個案例，根據上述風險分類方法進行詳細分析，得到了PPP項目的風險，如表1所示。

表1 PPP項目的風險分析

在表1中，上海大場水廠和北京第十水廠審批延誤風險均因公民反對導致，已在公民反對風險體現，故不予考慮；湖南某電廠融資失敗是因為國際形勢變化，導致不可抗力風險。

（三）基于失敗案例的PPP項目風險分析和施工企業PPP項目的主要風險

由表1可以看出26個案例的PPP項目主要風險和12個案例的施工企業PPP項目的主要風險。具體分析如下：

1.社會資本風險。26個案例中，社會資本（企業）風險共15項，其中融資失敗風險5項，缺乏經驗技術風險4項，簽約失誤風險3項和成本上漲風險3項。12個施工企業PPP項目案例中，施工企業風險共10項，其中融資失敗風險4項，缺乏經驗技術風險2項，簽約失誤風險1項和成本上漲風險3項。

2.外部環境風險。26個案例中，外部環境風險共22項，其中收益減少風險12項，公民反對風險4項，法規變更風險2項，審批延誤風險2項，配套延誤風險1項，不可抗力風險1項；在12項收益減少風險中，項目唯一性風險5項，收費減少風險4項，產能降低風險3項。12個施工企業PPP項目案例中，外部環境風險共6項，未涉及公民反對風險、法規變更風險、配套延誤風險和不可抗力風險；6項均為收益減少風險，其中項目唯一性風險5項，收費減少風險1項，產能降低風險未涉及。

3.政府主體風險。26個案例中，政府主體風險共14項，其中承諾不到位7項，決策失誤風險5項，人員觀念保守風險1項，官員個人腐敗風險1項。12個施工企業PPP項目案例中，政府主體風險共8項，其中政府失信4項，政府決策失誤風險3項，人員觀念保守風險1項，官員個人腐敗風險未涉及。

具體如下頁表2所示。

表2 基于失敗案例的PPP項目主要風險和施工企業PPP項目主要風險

三、基于專業性、優劣勢、動態性和對其他風險影響的施工企業PPP項目主要風險確定

（一）基于專業性的主要風險確定

從表2可知，總體上施工企業PPP項目的主要風險，與整個PPP項目的主要風險基本一致。但是，施工企業PPP項目的主要風險，受專業性影響，外部環境風險中的公民反對風險、法規變更風險明顯比整個PPP項目的主要風險要少，這主要原因是水廠、電廠項目涉及環保和水價、電價，與法規和公民的切身利益密切相關。

（二）基于優劣勢的主要風險確定

一些學者對施工企業PPP項目進行風險識別，認為主要風險為技術風險、組織風險、管理風險、安全風險、質量風險和進度風險等（馬海峰、丁曉欣，2017；曹英杰，2018；侯力綱、崔偉浩，2019）。本文認為，這些風險均是施工階段的風險，對非PPP項目施工企業而言可能是主要風險，但對PPP項目施工企業未必是主要風險。施工企業參與PPP項目，一般認為自己具有優勢，能夠克服施工階段的風險。施工企業參與PPP項目，涉及投入大量資金，面臨融資失敗風險。對于大型國有企業，資產多、銀行授信高，融資失敗風險相對較小；而對于民營企業，銀行等金融機構對民營企業的貸款門檻更高，很多銀行還提出需要股東擔保、資產抵押等條件（孫倩、吳濤，2019），許多民營施工企業采取相互擔保方式，其結果很可能因資金鏈中斷陷入困境。征地拆遷工作以往由建設單位完成，現在PPP項目施工企業可能需要承擔征地拆遷，而這項工作難度非常大，往往會增加相關費用和拖延工程進度（趕工），存在成本上漲風險。此外，施工企業對PPP項目的運營和維護缺乏經驗，也具有較大風險。羅珍妮（2017）對某國有大型建筑企業參與的4個PPP項目案例進行研究，得出醫院遷建項目由于環保部督查導致部分建材生產商限產和停產，材料價格大幅上漲；兩個市政項目均存在前期拆遷遺留問題導致開工延期7個月和12個月；安置房項目由于合同邊界不清，前期開發遺留問題導致施工進展緩慢。反映出施工企業PPP項目存在拆遷延誤風險、材料價格上漲導致的成本上漲風險和簽約失誤風險，其中拆遷延誤風險非常凸顯。

由此可見，施工企業自身產生的PPP項目主要風險為：融資失敗風險、拆遷延誤風險、成本上漲風險、簽約失誤風險和缺乏運營維護經驗風險。

（三）基于動態性的主要風險確定

趙嘩（2015）對PPP項目不同發展時間段的主要風險進行了分析，風險具有動態性、時間性。近年來，政府對PPP項目的認識不斷提高，經驗逐步積累，再加上專業第三方機構的成長和介入，特別是PPP項目經過“物有所值”評價（對全壽命期整合程度、風險識別與分配、績效導向和鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力和可融資性的把關），政府決策失誤風險顯著下降；國家相關法律的形成和完善、國家對腐敗的嚴厲整治和PPP項目監管體制的建立，特別是PPP綜合信息平臺項目庫管理的推行，法律變更風險、政府主體腐敗風險和政府主體失信風險都有了明顯降低；政府主體的保守觀念風險已基本不存在。

（四）基于對其他風險影響的主要風險確定

從上述分析可以看出，政府決策風險是PPP項目的源頭風險，一個項目遭到公民反對，其主要原因就是在項目決策上沒有充分考慮到環保問題、水價和電價問題對公民日常生活的影響；項目唯一性等項目收益減少與政府決策失誤也密切相關；甚至政府失信也是決策失誤，導致政府主體陷入支付困境；配套延誤在一定程度上與決策失誤相關。因此，決策失誤風險在PPP項目的主要風險中占據非常重要的位置。

對于施工企業來說，政府主體風險和外部環境風險最有效的防范措施就是通過合同約定風險的分配和責任，以達到最大限度地降低風險損失；而融資風險和成本上漲風險等也可通過合同約定分配給政府主體共同承擔。因此，要加強簽約環節的審核，防范簽約失誤風險。

四、結語

綜上所述，施工企業PPP項目的主要風險為：融資失敗風險、拆遷延誤風險、成本上漲風險、簽約失誤風險、缺乏運營維護經驗風險、政府決策失誤風險、項目唯一性風險和政府失信風險。

通過失敗案例分析PPP項目主要風險不失為是一種直觀、有效的途徑和方法。施工企業PPP項目的主要風險與水電廠PPP項目主要風險存在一定差異，也不同于施工企業一般項目的風險；它隨著社會的進步而發生變化；并且與在風險之間有關聯關系。因此，本文基于失敗案例、項目專業性、企業優劣勢、動態視角和風險之間關系分析施工企業PPP項目的主要風險，能夠較好地改進現有研究的不足，為施工企業PPP項目風險識別和防范提供參考。