中國共產黨巡視制度的變遷特征與演進邏輯

摘要：中國共產黨巡視制度是全面從嚴治黨的重要保障，為精準描述1996—2020年間中國共產黨巡視制度的變遷特征與演進邏輯，借鑒“目標價值-規則體系-實施保障”的分析框架，以44份中央和地方層面制度文本為研究對象，運用Nvivo11軟件，通過篩選關鍵詞和文本編碼對黨內法規文本進行量化研究。研究結果表明，1996—2020年，中國共產黨巡視制度的演進邏輯表現為：巡視制度不斷與時俱進；巡視理念由常規式領導向專項式監督轉變；巡視程序由規范式向鏈條式轉變；巡視責任由分散化向精細化轉變；但忽略了巡視監督。未來巡視制度的完善，應當以巡視監督環節為重點，建立健全巡視監督機制，同時加強巡視責任的有效落實，提升巡視制度的治理效能。

關鍵詞：巡視制度；黨內法規；巡視理念；巡視程序；巡視監督

中圖分類號：D262.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）02-0005-09

作者簡介：唐堅，中共上海市浦東新區委員會黨校（上海市浦東新區行政學院）研究員，上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，博士。

一、問題緣起

作為黨內監督的一項重要制度，巡視制度貫穿于中國共產黨發展壯大的各個歷史時期，并根據黨的事業發展需要不斷調整和變革，在管黨治黨方面發揮了至關重要的作用。隨著全面從嚴治黨的不斷推進，巡視制度成為學術界研究的重要議題。已有的研究文獻可概括為以下三個維度：一是巡視制度的歷史發展。學者們分別對中華人民共和國成立以來[1]、十八大前[2]以及十八大以來[3]三個時間段的黨內巡視制度歷史進程進行了細致梳理。二是巡視制度存在的問題。有學者認為，當前巡視制度存在的問題主要表現為巡視工作效率不理想、短期巡視工作對于深入挖掘黨風廉政工作中深層次的問題效果有限、整改落實情況不理想、巡視成果的轉化往往未達預期、機構資源有限性與巡視范圍廣泛性的現實矛盾等方面[4]。也有學者基于全面從嚴治黨視角，認為當前巡視工作存在巡視定位準確性不足、巡視內容過于寬泛、巡視目標表層化、巡視制度精細化不夠和巡視成果運用率不高等一系列問題[5]。三是巡視制度的完善路徑。學者們主要從三種視角進行了分析：一是基于制度優勢向治理效能轉化視角，認為完善巡視制度要堅定黨的領導這一最大優勢，推進巡視巡察上下聯動，助力黨規國法同頻共振，同步推進黨內監督、黨際監督和國家監督[6]。二是從巡視全流程的視角出發，提出構建巡視前、巡視中、巡視后以及日常協作機制，將巡視機構同紀檢監察機關在工作流程上全鏈條緊密結合，以完善巡視制度[7]。三是基于巡視主體視角，認為“第三方”主體參與巡視監督的方式不僅有堅實的民主基礎，而且順應了國家治理現代化的歷史潮流，但需要遵循中央紀委主導的基本原則，嚴把“第三方”準入條件，并建立剛性的制度約束[8]。

上述研究表明，探討巡視制度的文獻已較為豐碩，不僅為完善巡視制度、提升管黨治黨效能提供了有力支撐，而且為黨內法規制度建設以及全面從嚴治黨提供了一定的理論基礎。但已有研究大多是通過宏大敘事方式進行研究，還存在以下缺憾：一方面，就研究內容而言，現有研究側重于分析巡視制度存在的問題和完善路徑，而巡視制度作為一種監督黨員領導干部權力的制度機制，目前還缺乏對制度本身的深入研究；另一方面，就研究方法而言，總體還是以定性分析為主，只有個別研究基于文本分析方法來洞悉巡視制度的創新與發展[9]。鑒于此，本研究聚焦于中國共產黨巡視制度，以1996—2020年的巡視制度文本為研究對象，運用內容分析法探討巡視制度的變遷特征及內在邏輯，以期為推進全面從嚴治黨提供理論支撐，彰顯中國特色社會主義制度的獨特優勢。

二、研究設計

1.樣本選取

巡視制度方面的黨內法規不僅隱含了巡視制度的發展趨勢，而且可以直觀反映巡視制度建設的狀況。因此，可以從黨內法規的內容變化中窺探中國共產黨巡視制度的歷史演變。早在建黨初期，我們黨就對建立黨內巡視制度進行了探索。1922年7月，黨的二大首次確立黨的特派員制度，創立了特派巡視的工作方式。1928年10月，中央專門制定了巡視條例，以中共中央通告形式下發，要求各級黨部切實執行，成為我們黨巡視制度的起源。1996年1月，經黨中央批準，十四屆中央紀委六次全會通過了關于重申和建立巡視制度的決定。同年，中央紀委制定并下發了《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，開始向地方和部門派出巡視組，并明確了巡視工作的具體內容。本文選取的黨內法規文本時間為1996年至2020年，搜索途徑主要包括北大法寶法律數據庫、共產黨員網及各地政府官網。為確保黨內法規文本的精準性，還結合黨內法規匯編材料與書籍進行核對，最終得到研究樣本共44份。與此同時，為保證選取的樣本符合黨內問責的研究主題，遵循以下原則：一是契合性原則。選取的黨內法規文本整體或部分內容涉及巡視的具體規定。二是規范性原則。選取的文本應當是黨內法規或規范性文件，且不應局限于中央黨內法規層面，還應當包括地方黨內法規文本。

因研究樣本的時間跨度較大，若是以逐年呈現的方式，年與年之間不易區分，不僅不利于探索黨內問責制度的變遷規律，而且難以描述其整體發展概況。因此，本文將時間跨度劃分為1996—2011年和2012—2020年兩個階段，對44份文本按照“時間-類型-序號”進行分類編號，最終形成兩個時間段的中央黨內法規和地方黨內法規共4類制度文本（如表1所示）。

2.分析框架

就實現過程而言，中國共產黨巡視制度遵循“為何巡視”“巡視什么”“如何巡視”的內在邏輯，其實現不僅依賴于制度訂立之初的預設目標價值，而且依賴于科學合理的制度規則體系，以及配套的制度實施保障。這三者相輔相成，缺一不可，既反映了制度文本分析的一般維度，也反映出制度實施的邏輯過程。鑒于此，本研究將制度文本三層次理論框架，即“目標價值-規則體系-實施保障”（如圖1所示）作為分析維度。

3.研究方法

內容分析法是對各種政策文獻內容進行客觀、全面闡釋的定量分析方法，通過對文獻內容質量的分析，判斷某一時期的政策重點，解析其存在的問題傾向以及在幾個時期的變化規律等。它最初源于傳播學研究，隨后在社會學、政治學、圖書館學等領域得到廣泛應用，至今已形成一套標準的研究過程，一般包括“確定研究問題、選取研究樣本、選擇分析單元、建立分析類目、定量處理與計算”五個研究步驟。內容分析法的獨特性在于研究過程受研究者主觀影響較小，可以反復驗證，避免了傳統定性研究的主觀性和不確定性。近年來在國內學術界，內容分析法被應用于氣候變化政策工具類[10]、食品安全監管方式[11]、容錯糾錯機制[12]、防范化解重大穩定風險[13]、政府注意力變化[14]等研究領域，用以揭示制度變遷的規律及特性，并對制度文本背后反映的政府行為進行邏輯梳理，凸顯了其較強的適用性。因此，本文依據上述分析框架，運用Nvivo11軟件對這些文本內容進行編碼，試圖對1996年至2020年間的44份巡視制度文本進行回溯，并通過規范的量化方法對其發展歷程進行梳理，追溯其內在演變邏輯。

三、研究過程

本研究在明確了巡視制度的分析框架后，運用Nvivo11軟件對相關文本進行編碼分析，具體步驟如下：首先，提取關鍵詞，即運用Nvivo11軟件挑選關鍵詞，并將挑選后的高頻詞納入前述分析框架中的各個維度下；其次，對文本內容進行編碼，即在明確一級和二級指標的關鍵詞的基礎上，采取Nvivo11對樣本內容進行編碼，根據編碼結果進行量化分析，進而發掘文本所體現出來的變遷特征。

1.關鍵詞提取

提取關鍵詞是進行文本編碼的基本前提。本文運用Nvivo11軟件提取文本內容的關鍵詞，即將所有樣本全部導入軟件中進行分詞和詞頻統計，在剔除容易產生歧義和沒有任何含義的關鍵詞后，提取與分析框架中各維度相吻合的詞語，最終形成關鍵詞高頻詞庫（如表2所示）。

2.文本內容編碼

提取關鍵詞后，運用Nvivo11軟件建立節點并對文本進行編碼，即將各分析維度作為樹節點，再根據關鍵詞建立子節點，以逐行編碼的方式將相應的句子或詞語納入對應的節點下，形成“對應點-子節點-樹節點”的層級編碼。為保障編碼的準確性與客觀性，還需進行編碼覆蓋率及信度的檢驗。一方面，借助Nvivo11軟件中的編碼覆蓋率統計功能，統計文本的編碼覆蓋率（如圖2所示），結果表明，C1、C2、L1、L2四份文本的編碼覆蓋率均超過80%，較高的編碼覆蓋率說明分析框架的建構能夠對巡視制度予以真實、全面地反映，編碼蘊含的理論價值較大。另一方面，邀請另一位編碼員從所選文本中隨機抽取1份文本重新進行編碼，通過計算兩名編碼員相互同意和相互不同意的編碼數量，得到編碼信度為91.83%和94.83%。同時，在完成編碼分析一周后，再次抽取1份文本重新編碼以檢驗編碼員的內部一致性，計算得到內部一致性達93.57%，說明編碼信度較高，前一次的編碼能夠接受。

3.節點編碼密度統計

對不同時期的各節點的編碼密度進行統計分析可以發現巡視制度的變遷特征和演進邏輯（如表3所示）。某節點編碼密度越高，說明所關注的文本信息出現的頻率越高，因而該信息既是政策制定者的關注熱點，也是巡視制度建設的重點。

4.時間維度分析

從時間視角進行分析可以發現不同時期中國共產黨巡視制度的變遷趨勢，通過統計中央層級和地方層級關于巡視制度文本在各子節點的編碼密度，以圖3的形式展示了1996—2011年和2012—2020年兩個時期中央層面黨內問責制度在各節點的編碼密度。其中，巡視目標、巡視主體、巡視對象、巡視方式子節點的編碼密度隨時間推移呈現明顯上升趨勢；巡視內容、巡視紀律、巡視程序子節點的編碼密度則呈現下降態勢。這表明24年來，黨中央對巡視制度的目標、主體、對象、方式等維度持續關注。

圖4顯示了1996—2011年和2012—2020年兩個時期地方層面巡視制度在各節點的編碼密度。由圖4可知，除巡視內容與巡視程序外，其他子節點的編碼密度隨時間推移呈現上升態勢。由此可知，近24年來，地方層面轉而著力于關注巡視制度規則體系。相較于中央層面，地方層面在巡視責任、巡視主體、巡視方式等方面的規定更為具體，地方黨委政府對巡視制度的構建與完善持續關注。

5.層級維度分析

層級維度分析可以發現不同行政層級巡視制度的變遷趨勢。圖5和圖6分別顯示1996—2011年和2012—2020年兩個時間段中央層面和地方層面巡視制度各節點的編碼密度。由圖5可知，1996—2011年，除巡視內容、巡視紀律、巡視程序外，其他地方層面各節點的編碼密度均高于中央層面，其中巡視主體和巡視方式遠高于中央層面。這表明，相較于中央層面的制度文本的指導性，地方層面的制度文本則結合本地區的實際情況，規定得更為細化。2012—2020年，除巡視內容、巡視對象、巡視紀律、巡視監督外，其他地方層面各節點的編碼密度均高于中央層面。這表明隨著時間推移，不同層級的黨內問責制度設計已由最初的宏觀性指導逐漸向實際操作轉變，尤其體現為對巡視責任、巡視主體、巡視程序的詳細規定。

四、研究發現

系統梳理巡視制度的發展脈絡，深入挖掘其演進邏輯，是促進巡視制度改革創新的必要前提，亦是推進全面從嚴治黨向縱深發展的題中應有之義。

1.巡視制度不斷與時俱進

自1996年中央紀委出臺《關于建立巡視制度的試行辦法》以來，我國逐漸建立了中央及省級巡視及市（地、州、盟）縣（市、區、旗）巡察制度，形成了巡視與巡察上下聯動體系，相應配套機制也逐步完善。1996—2020年，中央及地方均對巡視責任、巡視主體、巡視程序及巡視紀律等予以持續關注，該四個子節點的編碼密度在整個節點中占據比例較大。2009年《中國共產黨巡視工作條例（試行）》、2015年修訂的《中國共產黨巡視工作條例》及2017年再次修訂的《中國共產黨巡視工作條例》的頒布及實施，促使黨內巡視逐漸步入有規可依的科學化、法治化軌道。黨的十九大以來，中央不僅強調要“深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網”[15]，而且于2018年1月出臺了《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》，對黨的巡視工作進行了頂層規劃和整體部署。黨的巡視制度自此進入了深化政治巡視、發揮巡視巡察聯動效應的制度化新階段，黨內巡視功能也由中華人民共和國成立初期的“領導和專項監督檢查逐漸向黨內監督的制度安排轉變”[16]，有效促進了巡視制度的科學化、規范化、系統化發展。

2.巡視理念由常規式領導向專項式監督轉變

巡視理念一般包括巡視目標、巡視方式等，指導著黨的巡視制度文本內容的設計和選擇，影響著巡視制度文本的科學性。從時間維度來看，1996—2020年，巡視目標與巡視方式的編碼密度均呈上升趨勢。從層級維度來看，中央層面的巡視目標與巡視方式的編碼密度均低于地方層面。這表明，各地方在遵循中央巡視黨內法規的同時，對中央巡視規定不斷進行細化，對巡視目標和巡視方式方面進行創新發展。就文本內容而言，巡視方式不斷創新，在開展常規巡視的基礎上積極探索專項巡視。巡視目標不斷更新，伴隨時代環境的改變而不斷作出調整：中華人民共和國成立初期的巡視制度主要是用于指導糾正各項政治運動，確保運動的方向和效果符合中央意圖；改革開放后的巡視制度主要是用于加強黨內監督，遏制黨員領導干部的腐敗行為；黨的十八大以來，巡視制度則成為全面從嚴治黨的重要戰略支撐。這反映了巡視理念的不斷創新，彰顯了巡視制度與時俱進的優良品質。

3.巡視程序由規范式向鏈條式轉變

合理完善的程序是巡視制度的核心要義。在巡視制度規定中，最為關注的屬程序問題，體現了對程序正義的尊重。編碼統計分析結果表明，無論是從時間維度還是層級維度來看，巡視程序的編碼密度在整個節點編碼密度中占據比例最大，且明顯高出其他節點的編碼密度。這表明程序的規范完善是巡視工作的重心所在，是巡視工作不斷落實的重要依據，為巡視工作人員提供了規范的行動指南。據了解，中央巡視工作主要程序為巡視準備、巡視了解、巡視匯報、巡視反饋和移交督辦5個步驟[17]，不僅包括事前準備，還包括事中了解、反饋以及巡視整改、對巡視工作人員的監督，由此形成了一個從巡視前到巡視中再到巡視后的完整鏈條。誠然，合理完善的巡視程序離不開巡視主體的規范執行，對巡視主體的清晰認定也是巡視制度的重要組成部分。1996—2020年，中央和地方層面的巡視主體編碼密度均呈現逐步上升的趨勢。從文本內容來看，巡視組長由正部級官員逐步轉向由專業化的副部級巡視專員擔任，這些副部級巡視專員先擔任副組長再擔任組長或直接任組長，他們通常具備較強的專業水平，巡視主體的專業化有利于巡視工作的順利有序開展。

4.巡視責任由分散化向精細化轉變

巡視責任的明確規定是巡視工作開展的基本前提。就時間維度而言，1996—2020年，中央層面巡視責任的編碼密度由11.79%上升為12.64%，地方層面的由12.77%上升為13.49%，均呈現明顯的上升態勢，這表明中國共產黨對于巡視責任的關注度持續上升。就文本內容而言，黨的十八大以前，對巡視組、巡視工作領導小組及辦公室的職責進行了界定，但對巡視工作人員以及巡視整改的主體責任規定較少，且較為分散；黨的十八大后，在巡視制度文本中，一方面對巡視工作領導小組、領導小組辦公室、巡視工作人員的職責進行精細界定；另一方面又規定了巡視整改的主體責任，以此保障巡視整改責任的層層落實。因此，1996—2020年，中國共產黨巡視制度的責任規定逐步完善，為巡視工作的順利開展提供了重要保障。但值得我們注意的是，實踐中還存在“重巡視輕整改”的問題，這表明巡視整改的主體責任落實不到位，巡視整改在有些地方甚至流于形式，導致巡視中發現的問題不能及時得到糾正。鑒于此，加強巡視責任的有效落實應當是未來中國共產黨巡視制度的關注重點。

5.忽略巡視的事后監督

從巡視要素的分析視角來看，巡視監督是構建黨內巡視制度必不可少的關鍵一環。從時間維度看，中央層面和地方層面的巡視監督的編碼密度均有所提升，分別由1.87%提升至2.45%，2.02%提升至2.04%，這表明中央及地方在制定巡視制度規范時，對巡視監督條款的關注度有所增強。但巡視監督的編碼密度仍然較低，無論是中央還是地方層面均沒有超過3%，這表明整體而言，關于巡視監督的規定在制度文本中所占比例較小。從文本內容來看，黨的巡視制度文本中對于巡視監督的規定較為籠統，對于誰來進行巡視監督以及如何有效監督監督者的規定較為模糊。由此可見，“黨內巡視長于監督他人而短于監督自我，如果部分巡視人員政治素質不過硬，加上缺乏足夠的外部監督，就有可能導致巡視工作‘走馬觀花、流于形式”[18]。巡視監督困境不僅會導致巡視工作難以達到預期效果，而且易形成巡視領域的“燈下黑”現象，嚴重影響巡視工作的公信力和權威性。

五、結語

制度文本是分析制度的重要工具和載體，在制度研究領域占據了重要地位。某一時期制度的關注熱點必然是巡視工作實踐的重點所在，鑒于制度文本與制度實踐的緊密關聯性，本文借助內容分析法對44份巡視制度文本進行考察，細致梳理1996—2020年間巡視制度的發展過程和演變邏輯，從廣義上分析其演進特征及規律。分析結果表明，自1996年以來，巡視制度不斷與時俱進，巡視理念由常規式領導向專項式監督轉變，巡視程序由規范式向鏈條式轉變，巡視責任由分散化向精細化轉變，卻忽略了巡視監督，尤其是對巡視組本身的監督。因此，巡視制度應進一步完善巡視監督，建立健全巡視監督機制。

此外，任何一項制度設計均需考慮其背后支撐的價值訴求。巡視制度作為黨內監督的重要組成部分，它的良性運行一方面要體現監督黨內權力運行、推動黨內各項重要工作的工具價值，另一方面則要體現推動依規治黨、全面從嚴治黨實現標本兼治的目的價值。因此，我們必須清醒認識到，巡視責任落實不到位、巡視監督困境等問題并不能簡單地歸因為巡視制度文本的不足，還有較為深層次的原因，如巡視制度威信、信息的有效獲取、巡視主體的激勵[19]等等，而目前研究恰好遺漏了這些，這對于如何完善中國共產黨巡視制度以推進全面從嚴治黨及國家治理體系和治理能力現代化建設提出了新的期待。

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責任編輯：鐘雪