營商環境優化的適應性機理及系統化治理研究

摘要：營商環境是經濟復雜適應系統內部的整體環境，是市場主體之間、市場主體與公共管理服務主體之間的交互關系集合，其復雜性內生于“市場——公共管理服務雙子系統”及其主體行為的適應性及非線性。其中，市場子系統與公共管理服務子系統在功能定位、運行機理及機制等方面的不一致性甚至矛盾性，給優化營商環境帶來了內生性的困難。要解決這些問題，必須從深化市場化改革，推動公共管理服務子系統及其主體主動適應并跟上市場子系統及其主體的進化，特別是要跟上信息化的步伐，以市場及其主體為中心，大力支持市場社會組織發展并促進它們自組織、自治功能的發揮，構建市場、社會和政府協同推動改革創新、共建共治共享營商環境的平臺體系和工作機制，以此不斷完善市場治理體系、提升市場治理能力，更好地發揮政府作用，支撐服務市場在資源配置中真正發揮決定性作用。

關鍵詞：營商環境；復雜適應系統；市場化改革

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）02-0089-06

作者簡介：樊志宏，武漢市社會科學院院長，博士。

2001年世界銀行正式提出“營商環境”一詞，并逐步建立起一套衡量和評估各國私營經濟發展環境的指標體系。近年來，國內對營商環境優化工作愈發重視，從中央政府到地方出臺了一系列法規文件，并開始嘗試對主要大中城市的營商環境情況進行年度排名。經多年努力，中國營商環境在世界銀行的排名持續攀升，成績有目共睹。但是，相對于全球先進國家和地區來說，我國營商環境與其差距仍較為明顯，國內很多地區或城市的優化營商環境工作仍然處于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的狀態，人治大于法治、基層組織自我優化動力不足等被動局面使得進一步提升營商環境普遍面臨較大困難。

總體而言，目前國內外關于營商環境的研究基本上以實證研究居多，對于營商環境的本質內涵、演進規律、發展趨勢等理論方面的規范性研究則相對較少。優化營商環境理論和政策研究的不足一定程度導致了上述實踐層面困難的產生。因此，本文試圖在優化營商環境理論研究方面進行初步探索，嘗試運用“復雜適應系統理論”來分析營商環境的市場化本質屬性、優化營商環境的難點所在及關鍵抓手等問題，以期為國內各城市加快優化營商環境并早日達到國際一流水平提供有益啟示。

一、營商環境及其優化的本質內涵

1.營商環境的本質內涵

約翰·H·霍蘭（2019）認為“復雜適應系統（CAS）是由用規則描述的、相互作用的主體組成的系統”“任何特定的適應性主體所處環境的主要部分，都由其他適應性主體組成。”[1]因此，一個復雜適應系統的內部環境，可看作是該系統各主體在適應性行為過程中發生的相互關系的總和。系統環境因組成系統的個體特質而異。每個主體所身處并面對的系統環境，就是其與其他主體曾經發生過或可能會發生的關系總和，而其適應行為就是調整自己以適合這個環境的過程。

現代市場經濟體系是個典型的復雜適應系統。按照世界銀行的定義，營商環境是指市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等有關外部因素和條件的總和。因此，營商環境可以看作是經濟系統的內部整體環境，它是由經濟系統每個主體的適應性行為所組成的，同時又影響著系統內每個主體的適應性行為（即該主體的經濟活動）。因此，研究經濟系統中各主體之間的交互關系是加快構建良好營商環境的基礎。

為了簡化分析，我們將組成經濟系統的主體分為兩類：一類是市場主體，構成市場子系統；另一類是公共管理服務主體，構成公共管理服務子系統。以此為依托，本文構建了分析經濟系統營商環境的“市場-公共管理服務雙子系統”的基本框架。在這一分析框架下，經濟系統的營商環境本質內涵就是市場主體之間、市場主體與公共管理服務主體之間的交互關系集合，它既包括公共管理服務子系統提供的服務環境，也包括市場子系統自身發育形成的市場競爭環境。對于具體的市場主體而言，其所面臨的營商環境，就是與其他市場主體和公共管理服務主體發生的交易或合作關系的總和。

市場子系統決定社會財富的創造與分配。這一過程依賴于市場主體之間的競爭與合作，遵循的是效率優先原則。其中，各經濟主體的決策與執行都是自主、分散進行，追求自身利益的最大化，即以最小的投入（成本）爭取最大的產出（效益）。因此，市場子系統是“自下而上”運行的。

公共管理服務子系統決定社會公共產品與資源的創造與分配，是經濟系統穩定健康發展的關鍵支撐。社會公共產品的生產分配過程首先遵循公平優先原則，以社會公共利益的最大化為目標，主要依靠“自上而下”運行的行政科層組織來推進決策與執行。其次，公共管理服務子系統突出進步和發展導向，以此來服務于整個經濟系統和社會系統的進化。這套子系統提供的公共服務主要包括：公平有序的市場競爭環境、穩定和諧的社會環境、可持續的生態環境等。

從經濟系統的運行狀態來看，市場子系統在資源配置和財富分配中居于主導地位，發揮著決定性的作用，而公共管理服務子系統則是處于輔助支撐的位置。后者的適應性行為是依循、服務于前者的適應性行為而發生的。

2.營商環境優化過程的本質內涵

復雜性是復雜適應系統的本質屬性，其內生于系統中各主體適應性行為的靈活多變。各主體的適應性行為，是其調整自我以適應環境、達到個體目的的過程。因此，適應性是復雜適應系統中各主體的本質屬性。當大量主體的適應性行為自下而上演化發展時，就會形成規模效應從而遞增性地增加整個系統的復雜性。

經濟系統的復雜性，來源于諸多市場主體和公共管理服務主體的適應性行為集聚起來產生的非線性規模遞增效應。經濟系統的復雜性，給營商環境系統的持續優化帶來了難度，而且這種難度隨著經濟系統規模擴張而呈非線性遞增態勢。

基于前文關于市場子系統在經濟系統中主導地位的分析判斷，評價營商環境的優劣，必須站在市場主體的立場上進行評判。從市場主體的個體角度來看，優良的營商環境應更有利于其實施適應性行為，也就是更有利于其適應其他主體的變化、調整優化自身行為從而獲取更多自身利益。從市場主體的群體角度來看，優良的營商環境應該是各市場主體與公共管理服務主體之間都能更好地相互適應。綜上所述，營商環境的優劣，既取決于市場子系統，也取決于公共管理服務子系統；營商環境中存在的問題，既可能產生于市場子系統，也可能產生于公共管理服務子系統和市場子系統之間的不協調。

市場子系統在營商環境建設中的角色定位與作用，一直以來沒有得到足夠的關注。從個體角度來看，在一個市場主體跟其產業生態鏈上的其他市場主體進行競爭或合作的過程中，它能否低成本、高效率地適應其他相關市場主體的行為，構成了其判斷營商環境優劣的一個重要方面。從區域角度來看，如果該區域經濟系統中的市場子系統發育不完善，市場主體數量少、規模小，市場競爭不完全、不充分，產業及企業組織現代化程度較低，企業家群體市場意識不強，那么這一區域的資源配置和財富創造效率必然是低下的，其營商環境也必然不利于市場主體發展。因此，營商環境的優化過程，實質上也是市場主體不斷壯大發展與市場子系統不斷進化與完善的過程。

公共管理服務子系統在營商環境建設中的角色定位與作用是學界一直以來關注的中心問題。就這一系統而言，關鍵是不斷優化公共管理服務主體的適應性行為，以更好地服務市場主體的適應性行為。從這個角度來說，在經濟系統中，更好地發揮政府作用，其根本目的就在于支撐、服務好市場在資源配置中發揮決定性作用。

二、影響營商環境優化的系統內生沖突

現實中，營商環境難以達到市場主體期望的根本原因就是市場和公共管理服務兩個子系統的錯位，前者退到了從屬輔助的位置，由后者發揮決定性作用。這種現象的存在，一方面是由于原有計劃經濟體制的痼疾根除不夠、市場化改革不到位；另一方面則源于市場子系統與公共管理服務子系統在功能定位、運行機理及機制等方面的不一致甚至存在矛盾。前者是歷史原因，需要不斷深化市場化改革。后者則表明，營商環境優化的難點是經濟系統所內生的，具有原發性、固有性、必然性等特性，需要不斷改革完善市場治理體系，提升市場治理能力。

現有研究和實踐主要是圍繞第一個方面的因素展開的，而對后者則鮮有分析。依托“市場-公共管理服務雙子系統”分析框架，我們可以看到市場子系統與公共管理服務子系統之間，主要存在以下三個不一致性甚至矛盾：

1.公共管理服務子系統進化滯后于市場子系統

經濟系統作為一個復雜適應系統，其進化過程必然也是以自下而上為主的。市場主體的行為是在與其他主體交易合作時自發調適的，因此總是居于變化的最前沿和最早期，在經濟系統進化中扮演著自變量角色，發揮著動力源作用。而公共管理服務主體是服務市場主體的，其行為必然要因后者的變化而變化，因此往往會滯后于市場子系統的進化。公共行政部門如果不能及時跟上市場及其主體進化的步伐，其所提供的公共服務和環境就無法更好地服務于市場子系統發展的需要，進而阻礙整體系統的進化。脫胎于工業時代的公共管理服務思維、路徑和體系進入信息時代后，必須順應時勢而變。數字經濟時代下公共行政部門必須著力打通信息壁壘，利用信息技術增強企業創新動能，創造良好發展機遇，為持續優化營商環境搭好制度框架。

2.市場與公共部門決策模式潛在沖突

營商環境是企業發展的外部生態環境系統，企業要與這個系統持續發生相關生產要素及產品服務的交易，營商環境的優劣主要就反映在這些交換、交易行為的難易上。企業之間生產要素及產品服務的交易，是基于每個企業自主決策的分散決策執行過程，是依托于市場的一個競爭性配置過程，交易雙方的價值理念、行為邏輯和模式是類同的，即都是出于盈利最大化的考量。而公共管理服務部門的服務供給是一個自上而下的執行過程，是追求全社會利益最大化的。公共管理服務部門在向企業提供有關公共產品與服務時，由于出發點不同而導致的決策模式差異可能會與企業在價值理念、行為邏輯和處事模式等方面存在沖突。如果公共部門過于強調堅持自身的理念、邏輯和模式，將自身理念強加于企業，就會束縛企業的發展潛力。

3.公共部門與市場的激勵機制存在差異

市場主體的激勵主要來自競爭獲得的收益。對于每個市場主體來說，市場競爭所帶來的激勵和約束都是與其經營優劣直接相關的，是即時反饋的，只有盡全力把自己的產品或服務做得比競爭對手更好，才能夠在市場競爭中獲得更多份額，從而贏得更大的生存發展機會。身處這樣的強激勵和強約束競爭體系中，市場主體自然也會對營商環境有著相應的個性化、即時性要求。

營商環境具有社會公共品的一般屬性。對于其優劣變化，較難以精確追溯到公共管理服務部門的具體個體的具體貢獻，因此對公共部門工作人員的激勵往往是間接的、針對性不強，因此會導致出工不出力、服務態度不好等搭便車行為，甚至出現尋租、貪污腐敗等敗德行為。

激勵機制的一強一弱沖突，構成了營商環境需求方和供給方之間固有矛盾的一個重要來源。公共管理服務部門，特別是直接服務于市場主體的部門和崗位，不可避免地、經常性地面對這兩套激勵機制之間的矛盾沖突。一方面，它們要服從于剛性的制度規范，服務提供更多體現一般性、普適性和時滯性，而非市場主體所期望的具體化、個性化、即時性服務，因而造成市場主體的心理落差從而影響公共部門公信力。另一方面，如果制度規范的剛性不足，即制度有漏洞或執行不到位，他們又可能會由于激勵機制的不足轉而追求自身個體或小團體的利益，采取搭便車甚至敗德行為，損害營商環境及社會的總體公共利益。

三、良好營商環境的系統化治理路徑

營造良好的營商環境，就是要不斷提升市場治理能力、完善市場治理體系，以最大限度解決或克服以上所述“市場-公共管理服務雙子系統”之間的三方面不一致甚至矛盾。各級政府必須準確把握經濟系統演進的規律和趨勢，積極主動采取行動，以促進經濟系統進化為導向，以不斷適應市場子系統及其主體適應性行為的變化、進化要求為出發點和落腳點，著力解決制約經濟系統進化的一般性、關鍵性問題，以此提升公共管理服務子系統及其主體行為的適應性，提升營商環境對經濟系統進化的貢獻能力。具體來說，有以下四個系統化治理要點：

1.堅持市場子系統核心地位

這是由市場子系統在整個經濟系統中的地位和功能作用所決定的。具體而言，就是要服從市場在資源配置中的決定性作用，尊重市場主體的主變量地位，把維護市場公平競爭秩序、保障市場發揮決定性作用、促進市場主體自主發展，作為一切公共管理服務的出發點和落腳點，并以市場及其主體為中心來構建公共管理服務的閉環。

但是，以市場子系統為中心并不意味著對市場及其主體放任不管。對此，公共管理服務子系統還必須深化對市場經濟關于人性基本假設前提的理解和認知。一方面，公共管理服務子系統既要最大限度尊重并釋放各類經濟主體的自我發展動力，讓其在追求自我利益最大化的過程中，不斷促進整個經濟系統的財富增長和發展進步。另一方面，公共部門也要嚴格約束并打擊市場主體損人利己的行為，以維護市場公平競爭秩序環境。

2.大力培植市場社會組織發展

市場主體的進化，更多是其適應市場競爭環境的自我調適過程；市場體系的完善，則是眾多市場主體相互適應、共同進化的結果。根據前文對公共管理服務子系統與市場子系統差異的分析，對于如何加快促進市場體系自身的成熟，可以得出以下推論：市場體系的成熟更多地是靠市場和社會內生力量驅動下的進化，而不是由公共管理服務子系統及其主體培育出來的。在這一過程中，行業商會、協會等市場社會組織發揮了關鍵的橋梁作用。姑且不論歐美發達國家市場經濟演進的歷史經驗，僅從漢口從明末到民國初年發展成為國內僅次于上海的商貿中心城市的歷史，我們就可以充分認識到這一規律。學者羅·威廉在《漢口：一個中國城市的商業和社會（1796—1889）》一書中揭示出，清中后期漢口地區的強社會自治是支撐漢口發展成為一個百萬以上人口大都市的關鍵。

從組織效率與公平角度來看，組織起來的市場社會組織必然要比散沙式的市場主體群落，更易于公共管理服務部門與之進行溝通、管理或服務，也更有能力保障絕大多數市場主體獲得公平競爭的機會。具有成熟自治能力的市場社會組織，在以個體利益最大化為導向的市場主體與以公共利益最大化為導向的公共管理服務部門之間，構建起了一條緩沖帶和溝通協調渠道，以協商調和兩種導向引發的內在矛盾沖突，使得在保障效率的前提下實現更廣泛的公平，有利于整個經濟系統及其個體的共同發展進化。

3.加快公共部門信息化建設

信息技術發展帶給經濟系統的，絕不只是量變，而更多是質變，它大幅降低了人類社會經濟活動的交易成本、提升了整體效率。由此引發的延伸變化是，那些原有工業時代而生的經濟業態模式和制度規范，逐漸變得不再合理，面臨著結構重組甚至消亡的局面。

當下，在信息化浪潮的推動下，市場及其主體所具有的自發調節特性，已使得其相當規模、相當程度地進化到信息時代更高維度的經濟形態。相對而言，公共管理服務部門在信息化上則落后明顯，許多治理思維、規則、方法、手段還停留在工業文明時代。上文的分析表明，這種滯后具有其內在必然性，營商環境的優化進程必須對抗這種必然性，通過更大力度地推進數字政府建設，構建起與信息時代發展需要相匹配的治理體系和能力。

推進公共管理服務部門的信息化要突出兩個重點方面：一方面，要加快推動公共治理領域的數字化，加快與經濟社會領域的數字化形成呼應并融合成閉環。這對于構建信息時代完整的社會經濟數字孿生系統至關重要，也是目前存在的主要短板。其中，重點包括一體化的政府大數據中心、城市大腦和感知神經網絡建設等。另一方面，要加快推進公共管理服務部門組織和流程的重構優化。隨著信息化的全面推進，公共管理服務子系統中的很多內設部門、機構和工作流程環節，也會在信息化新路徑下成為系統的“冗余”，甚至是“累贅”。因此，優化公共部門機構設置、職能配置、工作流程，實質上是整個系統進化的必經之路。

4.構建多主體聯動共建機制

營商環境作為經濟系統內在的整體環境，其優化本質就是系統中各類主體的協同適應行動。這個行動目前主要是由政府部門來發動的，但其取得實效的關鍵卻在于市場及其主體是否真正占據核心地位，起著決定性作用；市場社會組織是否能夠充分發揮并發展自組織的自治功能，以及公共治理數字化和政府組織流程優化是否能夠很好地跟上系統進化步伐。要實現以上這些關鍵要點，就需要構建一個能夠容納政府、市場主體和社會組織合作協同優化營商環境的平臺載體，并能夠市場化、社會化地推進。換言之，優化營商環境工作絕不能成為政府的獨角戲，而把環境中的市場和社會主體排斥在外。歐美國家從實踐中提煉出來的“市場-社會-政府”創新三螺旋治理模式、美國國防創新委員會、以色列創新局及首席科學家制度等，是這類平臺載體和工作機制的典型代表。

近年來，我國也開始嘗試這方面的改革創新，比如武漢東湖高新區的政策眾籌等，但是總體而言突破不夠，創新性不強。因此，要營造好市場化的營商環境，必須把這方面的探索和突破作為下一步市場化改革開放的重點。通過構建起協調聯動的平臺和通道，讓市場意識、企業家精神和經驗能夠更為直接地融入政府工作中，使得各類營商政策鏈條閉環能夠真正以市場及其主體為出發點和落腳點，既能維護好體現競爭公平的制度規范體系，又能為發展進化留足包容的彈性空間。在此基礎上，進一步確立市場化改革自下而上的動力傳導主通道地位，優化基于市場良性競爭原則的基層政府競賽規則，完善基層政府的分散決策執行機制和合理的激勵相容機制，從而推動基層政府能夠在市場社會一線、以更短的決策執行鏈條和更快的效能，適應、服務好市場及其主體的發展需要，從而形成體現更高效率和公平的高質量營商環境，以持續推進經濟系統的高質量進化發展。

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實習編輯：肖麗芬